Corte Cost., sentenza 21/04/2005, n. 162

 Ritenuto in fatto
 1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004, e depositato nella
 cancelleria di questa Corte il successivo 4 marzo (reg. ric. n. 33 del
 2004), la regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della
 legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
 annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), censurando, tra
 l'altro, l'art. 4, commi 82 e 83, per violazione degli articoli 117, 118 e
 119 della Costituzione.
 La norma denunciata prevede, al comma 82, che " le disponibilita' del
 fondo di cui all'art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, e successive
 modificazioni, sono incrementate di 10 milioni di euro per l'anno 2004 per
 agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di
 penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane e dai consorzi di
 esportazione a queste collegati ". In base al comma 83, " le modalita', le
 condizioni e le forme tecniche delle attivita' di cui al comma 82 sono
 definite con decreto del Ministro delle attivita' produttive di concerto con
 il Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'art. 21, comma 7,
 della legge 5 marzo 2001, n. 57".
 L'art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, ha istituito un fondo per
 il concorso nel pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a
 favore delle imprese artigiane, mentre l'art. 21, comma 7, della legge 5
 marzo 2001, n. 57, ha previsto la possibilita' di utilizzare le
 disponibilita' di questo fondo anche per agevolare il sostegno finanziario
 ai processi esportativi delle imprese artigiane e ai programmi di
 penetrazione commerciale e di internazionalizzazione promossi dalle imprese
 stesse e dai consorzi export a queste collegati.
 La regione osserva che con la norma denunciata la legge finanziaria per
 il 2004 avrebbe perpetuato un intervento statale non piu' compatibile con il
 nuovo assetto costituzionale conseguente alla legge costituzionale 18
 ottobre 2001, n. 3.
 Secondo la ricorrente, l'artigianato ricade, oggi, nella potesta' piena
 delle regioni, e gia' nel vigore del vecchio Titolo V della Parte seconda
 della Costituzione le regioni ricoprivano un ruolo preminente nella materia
 in questione. Ricorda in particolare la regione Emilia-Romagna che, proprio
 in relazione ai contributi a favore delle imprese artigiane, l'art. 12 del
 decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, prevede che "le funzioni
 amministrative relative alla materia "artigianato", cosi' come definita
 dall'articolo 63 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977,
 n. 616, comprendono anche tutte le funzioni amministrative relative alla
 erogazione di agevolazioni, contributi, sovvenzioni, incentivi e benefici di
 qualsiasi genere, comunque denominati, alle imprese artigiane, con
 particolare riguardo alle imprese artistiche", mentre il successivo art. 13
 conserva allo Stato solo "le funzioni attualmente previste concernenti", tra
 l'altro, "eventuali cofinanziamenti, nell'interesse nazionale, di programmi
 regionali di sviluppo e sostegno dell'artigianato, secondo criteri e
 modalita' definiti con decreto del Ministro dell'industria, del commercio e
 dell'artigianato, d'intesa con la Conferenza unificata".
 Ad avviso della regione Emilia-Romagna, la finalizzazione dei contributi
 previsti dal comma 82 al sostegno dei programmi di "internazionalizzazione"
 delle imprese artigiane non implicherebbe la competenza statale in ordine
 alla gestione e alla regolazione del fondo. Difatti, il finanziamento
 statale non atterrebbe allo sviluppo dell'intero Paese, riguardando i
 programmi elaborati da singole imprese artigiane al fine di una loro
 maggiore "internazionalizzazione".
 La regione esclude inoltre che il rilievo "macroeconomico" di un
 intervento di sostegno del mercato sussista per il solo fatto che
 l'intervento afferisca ai rapporti internazionali, come dimostrerebbe
 l'attribuzione della materia "commercio con l'estero" alla competenza
 concorrente di Stato e regioni. Ne' la competenza statale potrebbe
 giustificarsi per la mancanza, nell'intervento in questione, di una
 delimitazione territoriale regionale;
se cosi' fosse, ne deriverebbe una
 "straordinaria confusione di ruoli", perche' le regioni e lo Stato farebbero
 le stesse cose, con duplicazioni e distorsioni delle politiche.
 I commi 82 e 83 del citato art. 4, contemplando la gestione e la
 regolazione statale di un finanziamento finalizzato al sostegno delle
 imprese in materia regionale, violerebbero gli artt. 117, 118 e 119 Cost. Ci
 si troverebbe in presenza di politiche di sostegno che possono e devono
 essere decise e gestite a livello regionale, mancando (oltre al carattere
 macroeconomico) qualsiasi esigenza unitaria. In particolare, sarebbe
 illegittima la previsione - da parte del comma 83 - di un atto
 sostanzialmente regolamentare in materia di competenza regionale piena
 (artigianato) o, al massimo, concorrente (commercio con l'estero).
 La regione prospetta anche una questione subordinata, per il caso in cui
 questa Corte ritenesse legittimo l'intervento di incremento del fondo per il
 suo carattere macroeconomico, e quindi per la sussistenza della competenza
 statale in materia di tutela della concorrenza. La ricorrente denuncia
 infatti i commi 82 e 83 dell'art. 4 per la mancata previsione di meccanismi
 di coordinamento con le regioni. Siccome le norme impugnate incidono su una
 materia regionale, sarebbe necessario che le funzioni statali di gestione e
 regolazione da esse previste siano svolte in modo da tener conto del punto
 di vista della regione e da coordinarsi con l'azione che la regione stessa
 svolge. Secondo la ricorrente, questa conclusione varrebbe a maggior ragione
 ove la Corte ritenesse insussistente il carattere macroeconomico ma
 esistente una ipotetica esigenza unitaria, tale da giustificare la gestione
 centrale del finanziamento (ma, comunque, non la previsione del decreto
 sostanzialmente regolamentare).
 2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il Presidente del
 Consiglio dei ministri, concludendo per la non fondatezza delle questioni e
 rinviando a successiva memoria l'illustrazione delle conclusioni cosi'
 rassegnate.
 3. - In prossimita' dell'udienza, la regione Emilia-Romagna ha
 depositato una memoria illustrativa per precisare innanzitutto di voler
 chiedere a questa Corte non una dichiarazione di illegittimita'
 costituzionale della norma denunciata dalla quale derivi la semplice
 soppressione del fondo o del finanziamento, ma una caducatoria della
 disposizione nella parte in cui le risorse da essa previste non
 costituiscono elemento integratore della finanza regionale.
 La regione ricorda che l'illegittimita' di finanziamenti diretti a
 favore di soggetti privati in materia di competenza regionale e' stata piu'
 volte ribadita da questa Corte (sentenze n. 320, n. 423 e n. 424 del 2004 e
 sentenza n. 51 del 2005).
 Dalla giurisprudenza costituzionale si ricaverebbe inoltre che l'art.
 117, sesto comma, della Costituzione si riferisce anche agli atti
 "sostanzialmente" regolamentari.
 Quanto alla censura subordinata relativa alla violazione del principio
 di leale collaborazione, osserva infine la ricorrente che, sempre secondo la
 giurisprudenza di questa Corte, il coinvolgimento regionale si rende
 necessario anche in caso di norme rientranti in materia di competenza
 esclusiva statale ma interferenti con materie regionali (cosi' le sentenze
 n. 308 del 2003 e n. 31 del 2005).
 4. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
 memoria in prossimita' dell'udienza.
 Secondo la difesa erariale l'intervento finanziario delineato dalla
 norma censurata sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato
 ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione
 ("mercati finanziari" e "tutela della concorrenza").
 In ogni caso, lo Stato sarebbe portatore di interessi sovraregionali
 costituzionalmente riconosciuti, per soddisfare i quali il legislatore
 nazionale potrebbe, in assenza di divieti ricavabili dall'art. 119 della
 Costituzione, disporre finanziamenti ed interventi diretti.
 Osserva inoltre l'Avvocatura che il concorso nel pagamento degli
 interessi e' concesso non da un apparato amministrativo dello Stato, ma da
 comitati tecnici costituiti in ogni regione e presieduti da un
 rappresentante della regione nel cui territorio ha sede l'impresa da
 finanziare.
 Infine la difesa erariale ricorda che il decreto ministeriale previsto
 dall'art. 4, comma 83, della legge n. 350 del 2003 non e' stato sinora
 emanato e che in ogni caso lo schema di decreto sara' sottoposto alla
 Conferenza Stato-regioni in applicazione di norme di sistema.
 Considerato in diritto
 1. - La regione Emilia-Romagna ha impugnato, unitamente ad altre
 disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
 formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
 finanziaria 2004), l'art. 4, commi 82 e 83, il quale prevede, al fine di
 agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di
 penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane, l'incremento
 delle disponibilita' del fondo di cui all'art. 37 della legge 25 luglio
 1952, n. 949, e successive modificazioni (cosi' il comma 82), secondo
 modalita', condizioni e forme tecniche da definire con decreto del Ministro
 delle attivita' produttive, di concerto con il Ministro dell'economia e
 delle finanze (cosi' il comma 83).
 La regione, premesso di avere competenza legislativa piena (artigianato)
 o, al piu', concorrente (commercio estero) nella materia disciplinata dalla
 disposizione denunciata, ritiene che lo Stato non abbia titolo ad effettuare
 interventi diretti a favore delle imprese artigiane, neppure per sostenerne
 i processi di internazionalizzazione ed i programmi di penetrazione
 commerciale, escludendo che lo strumento prefigurato dalla norma abbia una
 rilevanza macroeconomica;
e lamenta l'attribuzione al Ministro delle
 attivita' produttive, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
 finanze, del potere di disciplinare, con proprio decreto, modalita',
 condizioni e forme tecniche delle attivita' ammesse al sostegno finanziario
 statale.
 Secondo la ricorrente, che deduce la violazione degli articoli 117, 118
 e 119 della Costituzione, sarebbero lese le attribuzioni legislative
 regionali;
sarebbe violato il divieto per lo Stato di intervenire con un
 decreto ministeriale in materie in cui esso non abbia competenza legislativa
 esclusiva;
sarebbe lesa l'autonomia finanziaria delle regioni.
 La regione Emilia-Romagna prospetta anche una questione in via
 subordinata, per il caso in cui l'intervento di incremento del fondo fosse
 ritenuto giustificato per il suo carattere macroeconomico, e quindi per la
 presenza della competenza statale in materia di tutela della concorrenza.
 Secondo la ricorrente, sarebbe in ogni caso costituzionalmente illegittima
 la mancata previsione, nella regolazione e nella gestione del fondo, di
 qualsiasi forma di collaborazione con le regioni. Incidendo la norma
 impugnata su una materia regionale, le funzioni statali di regolazione e di
 gestione del fondo dovrebbero svolgersi in modo da tener conto del punto di
 vista delle regioni e da coordinarsi con l'azione che le regioni stesse
 svolgono.
 2. - La presente decisione concerne le questioni di legittimita'
 costituzionale sollevate nei confronti dell'art. 4, commi 82 e 83, della
 legge n. 350 del 2003, restando riservata a separate pronunce la decisione
 delle altre questioni sollevate con il ricorso della regione Emilia-Romagna.
 3. - La questione avente ad oggetto il comma 82 dell'art. 4 della legge
 n. 350 del 2003 non e' fondata.
 Deve anzitutto escludersi che l'incremento delle disponibilita' del
 fondo per agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di
 penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane e dai consorzi di
 esportazione a queste collegati sia riconducibile alla materia "tutela della
 concorrenza", nel suo profilo dinamico e promozionale (art. 117, secondo
 comma, lettera e, della Costituzione). Contrariamente a quanto prospettato
 dalla difesa erariale, infatti, l'esame della norma censurata dimostra che
 il finanziamento in questione non puo' rientrare in questa materia: esso non
 e' idoneo ad incidere sull'equilibrio economico generale, essendo privo del
 requisito oggettivo dell'"impatto complessivo", tenuto conto anche
 dell'esiguita' dei mezzi economici impegnati nel quadro della complessiva
 manovra disposta con la legge finanziaria del 2004 (10 milioni di euro per
 l'anno 2004) (cfr. sentenza n. 77 del 2005).
 L'ambito materiale nel quale interviene la disposizione denunciata e'
 l'artigianato. L'art. 117 della Costituzione, dopo la riforma del Titolo V
 della Parte II della Costituzione, non annoverando l'artigianato tra le
 materie tassativamente riservate alla legislazione statale o a quella
 concorrente, implicitamente demanda questa materia alla potesta' legislativa
 residuale delle regioni, modificando in tal modo la precedente previsione
 costituzionale, che invece assegnava allo Stato il compito di stabilire i
 principi fondamentali in materia di artigianato, prevedendo la competenza
 concorrente delle regioni. Appartiene pertanto alla competenza legislativa
 residuale delle regioni l'adozione delle misure di sviluppo e sostegno
 dell'artigianato, e, in questo ambito, la disciplina dell'erogazione di
 agevolazioni, contributi e sovvenzioni di ogni genere.
 Se il sostegno economico alla internazionalizzazione delle imprese
 artigiane e' ormai riconducibile ad una materia di cui al quarto comma
 dell'art. 117 della Costituzione, cio' pero' non comporta
 l'incostituzionalita' dell'art. 4, comma 82, della legge n. 350 del 2003.
 La norma denunciata, infatti, non istituisce un nuovo fondo a
 destinazione vincolata, ma si limita ad incrementare le disponibilita' di un
 fondo preesistente alla modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione,
 in vista del raggiungimento di finalita' ad esso gia' proprie.
 Invero, l'art. 37 della legge n. 949 del 1952, nel contesto di un piu'
 ampio provvedimento per lo sviluppo dell'economia e l'incremento
 dell'occupazione, ha previsto la formazione di un fondo, presso la Cassa per
 il credito alle imprese artigiane, per il concorso nel pagamento degli
 interessi sulle operazioni di credito a favore delle imprese artigiane,
 effettuate dagli istituti e aziende di credito, rimettendo ad appositi
 comitati tecnici regionali l'attivita' di concessione dei contributi.
 Provvedimenti legislativi successivi hanno di volta in volta conferito
 al fondo in questione ulteriori assegnazioni per i vari esercizi finanziari
 (cosi', tra l'altro, la legge 31 ottobre 1966, n. 947;
il decreto-legge 26
 ottobre 1970, n. 745;
la legge 24 dicembre 1974, n. 713;
la legge 10 ottobre
 1975, n. 524;
il decreto-legge 30 aprile 1976, n. 156;
la legge 30 marzo
 1981, n. 119;
il decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415).
 La legge 5 marzo 2001, n. 57, nel dettare disposizioni in materia di
 apertura e regolazione dei mercati, ha assegnato al fondo per il concorso
 nel pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a favore delle
 imprese artigiane una nuova finalita', il sostegno
 all'internazionalizzazione. L'art. 21, comma 7, di tale legge prevede
 infatti che le disponibilita' del fondo in questione "possono essere
 utilizzate anche per agevolare il sostegno finanziario ai processi
 esportativi delle imprese artigiane e ai programmi di penetrazione
 commerciale e di internazionalizzazione promossi dalle imprese stesse e dai
 consorzi export a queste collegati, secondo finalita', forme tecniche,
 modalita' e condizioni da definire con decreto del Ministro del commercio
 con l'estero, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della
 programmazione economica".
 Su questa linea si pone il denunciato comma 82 dell'art. 4 della legge
 n. 350 del 2003: esso pertanto si giustifica, in via transitoria e fino
 all'attuazione del nuovo modello delineato dall'art. 119 della Costituzione,
 in conseguenza del principio di continuita' dell'ordinamento, piu' volte
 richiamato da questa Corte dopo la modifica del Titolo V (cfr., da ultimo,
 sentenza n. 255 del 2004), attesa l'esigenza di non far mancare
 finanziamenti ad un settore rilevante e strategico dell'economia nazionale,
 quello dell'impresa artigiana, al quale la Costituzione (art. 45) guarda con
 particolare favore.
 4. - Le censure della ricorrente vanno invece accolte con riferimento al
 comma 83 del citato art. 4, la' dove viene lamentata la mancanza di forme di
 raccordo e di leale collaborazione con le regioni.
 Il principio di continuita' giustifica infatti, ancora in via
 provvisoria, ed in vista di una considerazione complessiva del settore
 dell'artigianato e delle iniziative da finanziare, l'attribuzione al
 Ministro delle attivita' produttive della potesta' di definire, di concerto
 con il Ministro dell'economia e delle finanze, modalita', condizioni e forme
 tecniche delle attivita' ammesse al sostegno finanziario (cfr. sentenza n.
 255 del 2004).
 E tuttavia, l'articolazione della normativa esige forme di cooperazione
 con le regioni e di incisivo coinvolgimento delle stesse, essendo evidente
 che l'intervento dello Stato debba rispettare la sfera di competenza
 spettante alle regioni in via residuale.
 La norma censurata, invece, non prende minimamente in considerazione le
 regioni per cio' che attiene all'emanazione del decreto ministeriale di
 attuazione. Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
 dell'art. 4, comma 83, della legge n. 350 del 2003, nella parte in cui, in
 contrasto con il principio di leale collaborazione, non prevede che il
 decreto del Ministro delle attivita' produttive sia emanato previa intesa
 con la Conferenza Stato-regioni.
 4.1. - Quanto all'ulteriore denuncia, sollevata dalla ricorrente,
 concernente la mancanza di forme di raccordo con le regioni nell'attivita'
 di gestione delle risorse, si tratta di censura che muove da un inesatto
 presupposto ermeneutico.
 Il comma 83 del citato art. 4, infatti, non disciplina - ne'
 direttamente, ne' indirettamente per il tramite del decreto ministeriale di
 attuazione - anche l'attivita' di concreta gestione dell'intervento. Questa
 attivita', unitamente a quella di concessione dei contributi e delle
 agevolazioni, rientra nella competenza delle regioni, e tale competenza e'
 fatta salva dalla norma censurata. Lo si ricava univocamente tanto dal fatto
 che il comma 82 individua lo strumento operativo di intervento nel fondo di
 cui all'art. 37 della legge n. 949 del 1952, che e' un fondo a gestione
 regionale;
quanto, piu' in generale, dalle disposizioni contenute negli
 artt. 12 e ss. del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, le quali, prevedendo la
 competenza delle regioni per tutto cio' che attiene all'erogazione di
 contributi in favore delle imprese artigiane, postulano che siano le regioni
 stesse a vagliare in concreto i progetti da ammettere al finanziamento
 previsto dalla legge, e quindi a coordinare questo sostegno con le
 iniziative gia' finanziate con altri strumenti di intervento pubblico.