Corte Cost., sentenza 16/06/2006, n. 234

 Ritenuto in fatto
 1. - Nel corso di tre giudizi civili, promossi con atti di citazione
 notificati in data 11 novembre 2001 nei confronti del C.S.B.A. da alcuni
 proprietari di immobili ubicati nel comprensorio di tale Consorzio, il
 Tribunale di Lecce, sezione distaccata di Nardo', con tre ordinanze di
 contenuto analogo, depositate il 6 settembre 2004, ha sollevato, in
 riferimento all'art. 3 della Costituzione, questioni di legittimita'
 dell'art. 16, comma 4, primo periodo, della legge della Regione Puglia 7
 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005 della Regione Puglia), il quale
 stabilisce che, "in considerazione degli eventi calamitosi verificatisi
 negli anni 2000, 2001 e 2002, le iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi di
 bonifica per le predette annualita' e riportate in cartelle esattoriali
 ancora non pagate alla data di entrata in vigore della presente legge sono
 annullate".
 Il giudice rimettente premette, in punto di fatto: a) che i giudizi
 hanno ad oggetto l'accertamento negativo del diritto del Consorzio convenuto
 ad esigere, mediante le cartelle esattoriali gia' notificate ai suddetti
 proprietari, il pagamento dei contributi consortili per gli anni 2000 e
 2001, con condanna del medesimo Consorzio a restituire quanto eventualmente
 pagato a tale titolo dagli attori;
b) che gli stessi attori, "in diversi
 casi", hanno eseguito il pagamento delle cartelle;
c) che le domande
 giudiziali si fondano sull'assunto che il Consorzio, nonostante la sua
 finalita' istituzionale diretta alla manutenzione e all'esercizio di opere
 di bonifica, non si e' adoperato in tal senso e non ha apportato alcun
 beneficio effettivo e diretto agli immobili degli attori;
d) che, nelle more
 dei giudizi, e' intervenuta la norma regionale censurata, riguardante anche
 le annualita' oggetto di causa.
 In punto di diritto, il rimettente osserva poi, incidentalmente e
 dubitativamente, che il secondo periodo del comma 4 del citato art. 16 della
 legge della Regione Puglia n. 4 del 2003, per il quale e' consentito ai
 consorzi di bonifica di emettere nuovi ruoli in base ai nuovi piani di
 contribuenza previsti dallo stesso articolo, sarebbe logicamente
 incompatibile con la ratio di favorire le zone interessate da "eventi
 calamitosi" negli anni dal 2000 al 2002 e, pertanto, "sembra piuttosto
 valere per gli anni successivi".
 Il Tribunale di Lecce denuncia, quindi, il contrasto della suddetta
 norma con l'art. 3 Cost., sotto il duplice profilo che l'indifferenziato
 annullamento delle iscrizioni a ruolo relative alle annualita' dal 2000 al
 2002 riguarderebbe, irragionevolmente, anche le zone non colpite dagli
 "eventi calamitosi" e che il mancato riconoscimento legislativo del diritto
 dei consorziati ad ottenere la restituzione delle somme gia' pagate ai
 consorzi per dette annualita' "penalizzerebbe" in modo ingiustificato i
 consorziati diligenti nell'effettuare il pagamento dei contributi.
 Il giudice a quo, infine, afferma la rilevanza delle sollevate
 questioni, perche' la norma censurata riguarda annualita' contributive
 oggetto dei tre giudizi e perche' alcuni degli attori hanno gia' pagato le
 cartelle esattoriali.
 2. - In ciascuno dei tre giudizi di legittimita' costituzionale si e'
 tempestivamente costituito il C.S.B.A., deducendo l'irragionevolezza della
 norma regionale censurata, perche' questa, nel cancellare per le annualita'
 dal 2000 al 2002 le entrate dei consorzi di bonifica: a) non distingue ne'
 tra zone danneggiate e non danneggiate dagli eventi calamitosi (e, quindi,
 tra consorziati danneggiati e non danneggiati da tali eventi), ne' tra le
 quote contributive imputabili alle spese di funzionamento dei consorzi e
 quelle imputabili alle spese di gestione degli impianti di irrigazione;
b)
 ricollega la suddetta soppressione delle entrate ad eventi naturali
 imprevedibili e non a disfunzioni od irregolarita' di gestione degli enti;
 c) impedisce la copertura di spese gia' deliberate ed elimina entrate
 previste in bilanci precedentemente approvati dalla stessa Regione Puglia;
 d) non contiene alcuna disciplina delle cartelle pagate dai consorziati
 prima della sua emanazione. Il Consorzio conclude per la declaratoria di
 "manifesta fondatezza" delle sollevate questioni ed afferma che le norme
 denunciate dal Tribunale sarebbero in contrasto anche con numerosi altri
 parametri costituzionali, tra cui i principi di ragionevolezza (sotto
 profili diversi da quelli indicati dal rimettente) e "di retroattivita",
 nonche' gli artt. 23, 41, 44, 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
 118, 119 Cost., in relazione agli artt. 18, 21, 54 e 59 del regio
 decreto-legge 13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica
 integrale), ed agli artt. 862 e 864 del codice civile.
 3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, il predetto Consorzio
 Speciale ha depositato, per ciascuno dei giudizi di legittimita'
 costituzionale, memorie illustrative di identico contenuto, ribadendo le
 proprie deduzioni e conclusioni.
 Considerato in diritto
 1. - Il Tribunale di Lecce, sezione distaccata di Nardo', nel corso di
 tre giudizi civili, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
 Costituzione, questioni di legittimita' dell'art. 16, comma 4, primo
 periodo, della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni
 per la formazione del bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale
 2003-2005 della Regione Puglia), il quale stabilisce che, "in considerazione
 degli eventi calamitosi verificatisi negli anni 2000, 2001 e 2002, le
 iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi di bonifica per le predette
 annualita' e riportate in cartelle esattoriali ancora non pagate alla data
 di entrata in vigore della presente legge sono annullate".
 Un primo gruppo di questioni concerne l'irragionevolezza della norma
 denunciata, in quanto questa dispone l'annullamento delle iscrizioni a ruolo
 di contributi consortili relativi anche a zone non colpite da "eventi
 calamitosi".
 Un secondo gruppo di questioni concerne l'ingiustificata
 "penalizzazione", ad opera della medesima norma, dei consorziati i quali,
 entro la data di entrata in vigore della norma censurata, abbiano pagato le
 cartelle esattoriali relative alle annualita' dal 2000 al 2002, rispetto ai
 consorziati i quali, alla stessa data, non abbiano ancora effettuato il
 pagamento di dette cartelle. Sarebbe, infatti, irragionevole - ad avviso del
 giudice a quo - che ai consorziati piu' diligenti non possano essere
 restituite le somme versate in pagamento delle cartelle relative alle
 indicate annualita', mentre i consorziati meno diligenti non siano piu'
 tenuti ad alcun versamento, a seguito dell'annullamento ope legis delle
 cartelle non ancora pagate.
 Il rimettente precisa, al riguardo, che i giudizi principali hanno ad
 oggetto l'accertamento negativo del diritto del convenuto Consorzio di
 bonifica di esigere, mediante le cartelle esattoriali gia' notificate agli
 attori proprietari di immobili siti nel comprensorio del consorzio, il
 pagamento dei contributi consortili per gli anni 2000 e 2001, con condanna
 del convenuto a restituire quanto pagato a tale titolo dagli attori. Per il
 Tribunale di Lecce, le sollevate questioni sarebbero rilevanti, perche' la
 norma censurata riguarda annualita' contributive oggetto dei giudizi e
 perche' alcuni degli attori hanno gia' pagato le suddette cartelle
 esattoriali.
 2. - L'identita' sia della norma denunciata che delle censure
 prospettate dal giudice a quo in tutte le ordinanze di rimessione impone la
 riunione dei giudizi di legittimita' costituzionale, al fine di decidere
 congiuntamente le sollevate questioni.
 3. - Non possono essere presi in considerazione gli ulteriori profili e
 questioni prospettati dal Consorzio di bonifica nelle sue memorie di
 costituzione davanti a questa Corte, perche' - ai sensi degli artt. 23,
 secondo comma, e 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - il thema decidendum
 del giudizio incidentale di legittimita' costituzionale e' delimitato
 dall'ordinanza di rimessione e non e' consentito alle parti ampliarlo (v.,
 ex plurimis, sentenza n. 464 del 1999 e ordinanza n. 174 del 2003).
 4. - Le questioni concernenti l'irragionevolezza dell'annullamento delle
 iscrizioni a ruolo di contributi consortili relativi a zone non colpite da
 "eventi calamitosi" sono manifestamente inammissibili per omessa descrizione
 della fattispecie.
 La rilevanza delle questioni sussisterebbe - come e' evidente - solo nel
 caso in cui fosse esclusa l'incidenza dannosa delle menzionate calamita'
 nelle zone per le quali sono richiesti contributi consortili da parte del
 Consorzio di bonifica convenuto nei giudizi principali. Tuttavia, il giudice
 a quo non ha precisato se e per quali zone il comprensorio di tale Consorzio
 sia stato effettivamente colpito dai suddetti "eventi" e, pertanto, non ha
 messo in grado questa Corte di verificare la rilevanza delle questioni (v.,
 ex plurimis, ordinanze n. 126, n. 123 e n. 18 del 2006, n. 472, n. 434 e n.
 312 del 2005).
 5. - Sono invece fondate le questioni concernenti la denunciata
 disparita' di trattamento tra i consorziati che, alla data dell'entrata in
 vigore della legge della Regione Puglia n. 4 del 2003, hanno pagato le
 cartelle esattoriali relative ai contributi consortili per gli anni dal 2000
 al 2002 ed i consorziati che non le hanno pagate.
 5.1. - Il rimettente muove dal presupposto interpretativo che la norma
 censurata esclude la ripetibilita' dei pagamenti effettuati dai suddetti
 consorziati "diligenti", mentre definitivamente esonera dal pagamento i
 consorziati "meno diligenti". Questa interpretazione e' plausibile, come
 risulta anche dalla ricostruzione del quadro normativo in cui si inserisce
 detta norma.
 Il legislatore regionale, al fine di contenere la spesa dei consorzi di
 bonifica operanti nel territorio della Regione, ha disposto, con l'art. 16
 della legge n. 4 del 2003, sia che tali consorzi abbattano del trenta per
 cento la spesa corrente e riducano proporzionalmente gli oneri contributivi,
 apportando le conseguenti variazioni ai propri bilanci (comma 1), sia che
 gli stessi consorzi riformulino i vigenti piani di contribuenza, ove
 approvati anteriormente al 1 gennaio 2000, rapportando gli oneri agli
 effettivi benefici derivanti dalle opere pubbliche di bonifica (comma 3). Il
 comma 4 dello stesso articolo, in considerazione degli "eventi calamitosi
 verificatisi negli anni 2000, 2001 e 2002", dispone l'annullamento delle
 iscrizioni a ruolo e delle cartelle esattoriali relative ai contributi
 dovuti ai consorzi di bonifica per gli stessi anni, ancora non pagati alla
 data di entrata in vigore della legge (primo periodo, censurato dal
 rimettente), e, nel contempo, consente ai consorzi di emettere,
 "eventualmente", nuovi ruoli in base ai predetti nuovi piani di
 contribuenza, previsti dal medesimo art. 16 (secondo periodo, non censurato).
 I richiamati commi 1, 3 e 4 dell'art. 16 vanno interpretati, secondo il
 loro combinato disposto, nel senso che i consorzi di bonifica -
 contrariamente a quanto adombrato dal rimettente ad ulteriore sostegno della
 denunciata disparita' di trattamento - hanno il potere di emettere nuovi
 ruoli non solo per gli anni successivi al 2002, ma anche, facoltativamente,
 per il periodo dal 2000 al 2002, purche' in quest'ultimo caso l'emissione
 avvenga in sostituzione dei ruoli gia' emessi ed annullati ope legis per
 effetto del primo periodo del comma 4. A questo risultato ermeneutico
 inducono: a) la collocazione sequenziale dei due periodi che compongono
 l'intero comma 4, tale da evidenziare che il secondo periodo presuppone
 l'annullamento dei ruoli disposto dal primo periodo;
b) l'attribuzione ai
 consorzi di bonifica del potere di emettere nuovi ruoli in base ai "piani di
 contribuenza previsti dal presente articolo", cioe' dall'art. 16, il quale
 contempla anche i piani di contribuenza sostitutivi di quelli sottesi ai
 ruoli gia' emessi ed annullati ope legis (piani approvati in data
 antecedente al 1 gennaio 2000 e fondati sui bilanci consortili applicabili
 alla data di entrata in vigore della legge);
c) la natura discrezionale
 (attestata dall'avverbio "eventualmente") del potere di emettere nuovi
 ruoli, la quale puo' giustificarsi solo con l'intento del legislatore di far
 dipendere l'esercizio di tale potere dalla previa valutazione della concreta
 incidenza, nei comprensori consortili, degli "eventi calamitosi" e
 presuppone, percio', l'avvenuto annullamento ope legis dei vecchi ruoli in
 dipendenza di tali eventi. Tale interpretazione logico-sistematica
 dell'intero articolo 16, secondo cui i nuovi ruoli possono essere emessi
 anche in sostituzione di quelli annullati per effetto del primo periodo del
 comma 4, limita, ma non elimina, l'agevolazione prevista dalla norma
 censurata in dipendenza degli "eventi calamitosi". I nuovi ruoli comportano
 pur sempre, infatti, obblighi contributivi di minore importo, in
 applicazione dei nuovi e meno onerosi criteri di calcolo dei contributi
 consortili, previsti dai commi 1 e 3 dello stesso art. 16.
 Dalla suddetta ricostruzione del quadro normativo discende che l'art.
 16, da un lato, ha fatto venir meno l'obbligo dei consorziati di pagare i
 contributi consortili relativi alle annualita' dal 2000 al 2002, nel caso in
 cui questi non siano stati ancora pagati alla data di entrata in vigore
 della legge regionale (primo periodo del comma 4), salva l'eventuale
 sostituzione delle vecchie cartelle con altre di importo minore di quello
 originario (commi 1, 3 e secondo periodo del comma 4);
dall'altro, ha
 mantenuto ferma l'efficacia dei ruoli, nel caso in cui questi siano stati
 gia' pagati entro tale data, senza prevedere ne' il loro annullamento, con
 conseguente ripetibilita' di quanto versato, ne' la possibilita' della loro
 sostituzione con ruoli di minore importo. Non sussistendo margini per una
 diversa interpretazione, e' pertanto corretta la premessa ermeneutica da cui
 muove il rimettente nel sollevare la questione.
 5.2. - La disciplina posta dalla norma denunciata, cosi' interpretata,
 si pone in contrasto con il principio di uguaglianza evocato dal giudice a
 quo, perche' esclude l'obbligo di pagare i predetti contributi consortili e
 nello stesso tempo, irragionevolmente, non consente la ripetizione degli
 stessi contributi, se pagati entro una certa data (v., per casi analoghi, le
 sentenze n. 320 del 2005, n. 416 del 2000 e n. 421 del 1995). La norma
 incorre, pertanto, in contraddizione nel qualificare un versamento non
 dovuto, se non ancora effettuato, e dovuto, se gia' effettuato. Cio' si
 risolve in una ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni
 omogenee, in quanto ai consorziati che hanno diligentemente provveduto al
 sollecito pagamento delle cartelle esattoriali viene riservato un
 trattamento deteriore rispetto ai consorziati che, alla data di entrata in
 vigore della legge, erano ancora inadempienti al medesimo obbligo
 contributivo. E' evidente che, se gli "eventi calamitosi" giustificano,
 secondo il legislatore regionale, il venir meno dell'obbligo contributivo,
 la medesima ratio deve operare anche al fine di consentire la ripetizione
 dei contributi pagati in adempimento dello stesso obbligo.
 Ne' potrebbe obiettarsi che all'annullamento delle cartelle non pagate
 puo' far seguito, ai sensi del secondo periodo del comma 4 del citato art.
 16, l'emissione di nuovi ruoli da parte dei consorzi di bonifica, in
 relazione alle stesse annualita'. Al riguardo e' agevole replicare che
 l'emissione di nuovi ruoli non e' affatto imposta dalla legge regionale - la
 quale, anzi, la considera come meramente eventuale - e che comunque tali
 ruoli, se emessi, debbono essere conformi ai criteri di contenimento delle
 spese consortili introdotti dallo stesso art. 16 della legge n. 4 del 2003 e
 pertanto debbono prevedere, come sopra sottolineato, oneri contributivi meno
 gravosi di quelli indicati dalle cartelle esattoriali gia' pagate e
 calcolati in base ai previgenti e piu' onerosi piani di contribuenza. Anche
 in tal caso, dunque, la norma censurata crea una disparita' di trattamento
 di situazioni sostanzialmente uguali, che deve essere eliminata con una
 pronuncia dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale di detta norma,
 per violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui non consente ai
 consorziati di ripetere i contributi gia' versati. Di conseguenza, nel caso
 di emissione di nuovi ruoli in sostituzione di quelli annullati, i
 consorziati che, alla data di entrata in vigore della citata legge
 regionale, abbiano gia' pagato - con riferimento alle stesse zone del
 comprensorio - le cartelle relative agli anni dal 2000 al 2002, avranno
 diritto di ripetere solo la differenza tra l'importo pagato e quello minore
 determinato in base ai suddetti nuovi piani di contribuenza.