CGARS, sez. I, sentenza 2024-07-09, n. 202400527

Pubblicato il 09/07/2024

N. 00527/2024REG.PROV.COLL.

N. 00874/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 874 del 2023, proposto dalla Caronte & Tourist Isole Minori s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati F C, A B, A S e D A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 2491/2023, resa tra le parti, pubblicata il 25 luglio 2023, notificata il 26 luglio 2023, pronunciata nei giudizi riuniti di primo grado n.r.g. 198/2022 e n.r.g. 1780/2022;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2024, il consigliere Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato D A e l’avvocato dello Stato Alessandro Rinaldi;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia (n.r.g. 198/2022), notificato il 28 gennaio 2022 e depositato il 2 febbraio 2022, la Caronte & Tourist Isole Minori s.p.a. [d’ora in avanti la CTIM, n.d.r.] esponeva:

- che la Regione Siciliana, nel mese di agosto dell’anno 2015, aveva indetto una procedura ad evidenza pubblica, suddivisa in cinque lotti, per l’affidamento dei servizi di collegamento marittimo con le isole minore mediante traghetto;

- che la N.G.I. s.p.a. si era aggiudicata, tra l’altro, la gara relativa la lotto n. 2, relativo alle isole Egadi, ed aveva stipulato con la Regione Siciliana il contratto rep. n. 11329 del 15 marzo 2016, della durata di sessanta mesi, fino al 31 dicembre 2020;

- di aver acquisito la N.G.I. s.p.a. mediante un’operazione di fusione per incorporazione e di essere quindi subentrata nel citato contratto a partire dal mese di maggio del 2017;

- che la Regione Siciliana, in data 10 dicembre 2020, richiamando l’art. 92, comma 4- ter , della legge n. 27/2020, aveva comunicato l’intenzione di prorogare il suddetto contratto, alle medesime condizioni, fino al 31 dicembre 2021, chiedendo contestualmente alla CTIM di voler manifestare il proprio intendimento al riguardo;

- di aver riscontrato la nota regionale in data 23 dicembre 2020, dichiarandosi in linea di principio disponibile alla proroga del contratto, « ma solo ove fosse stato previamente riconosciuto il suo diritto ad ottenere misure idonee ad assicurare lo svolgimento del servizio in condizioni di equilibrio economico-finanziario » (pag. 4 del ricorso), in quanto il servizio di collegamento marittimo con le isole Egadi era stato svolto, negli anni dal 2016 al 2019, in una situazione di « conclamata perdita strutturale »;

- che la Regione Siciliana, in data 28 dicembre 2020, aveva opposto l’impossibilità di riconoscere misure di riequilibrio economico-finanziario;

- di aver quindi comunicato alla Regione, con nota del 29 dicembre 2020, di non accettare la proroga del contratto de quo , e di svolgere l’attività di collegamento marittimo con le isole Egadi, a partire dal 1° gennaio 2021, « in via temporanea ed al solo fine di garantire la continuità del servizio », contestualmente insistendo per il riconoscimento di un corrispettivo congruo;

- che la Regione Siciliana, nonostante il mancato consenso di CTIM alla proroga del contratto in questione, aveva comunque adottato il decreto di proroga n. 1168 del 20 maggio 2021, ai sensi dell’art. 92, comma 4- ter , del decreto legge n. 18/2020, convertito con modificazioni con legge n. 27/2020;

- di aver quindi impugnato tale decreto con ricorso proposto innanzi al medesimo T.a.r. per la Sicilia (n.r.g. 1174/2021), integrato da ricorso per motivi aggiunti avverso il successivo decreto regionale, di impegno di spesa, n. 2019 del 22 luglio 2021;

- di aver successivamente appreso che entrambi i menzionati decreti regionali n. 1168 del 20 maggio 2021 e n. 2019 del 22 luglio 2021 non avevano superato i controlli interni di regolarità contabile, ed erano pertanto inefficaci per stessa ammissione della Regione Siciliana;

- che il T.a.r. per la Sicilia, pronunciando sul predetto ricorso n.r.g. 1174/2021, con la sentenza n. 18 del 5 gennaio 2022 (non impugnata e passata in giudicato) aveva: i) dichiarato inammissibili, per difetto di interesse, le domande demolitorie avverso i due gravati decreti regionali, che mai avevano prodotto effetti in mancanza del visto di ragioneria; ii) aveva dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, la domanda risarcitoria, trattandosi di una perdita economica non ricollegata a provvedimenti amministrativi, ma ad una prestazione resa in via di fatto dalla CTIM;

- che medio tempore la Regione Siciliana aveva adottato il decreto n. 4536 del 29 dicembre 2021, con il quale era stata disposta, in via retroattiva, la proroga del servizio in questione per il periodo 1° gennaio 2021-31 dicembre 2021, alle medesime pregresse condizioni contrattuali;

- di non aver ricevuto alcun corrispettivo per il servizio prestato nell’anno 2021.

1.1. La CTIM, pertanto, chiedeva:

a) l’annullamento:

a.1) del d.d.g. dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità-Dipartimento delle infrastrutture e della mobilità e dei trasporti n. 4536 del 29 dicembre 2021, di proroga del contratto di affidamento del servizio di collegamento marittimo con le isole Egadi dal 1° gennaio al 31 dicembre 2021;

a.2) delle note dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità prot. n. 61287 del 10 dicembre 2020, e prot. n. 65425 del 28 dicembre 2020;

a.3) degli articoli 7, comma 2, e 8, comma 3, del capitolato di gara;

b) la condanna dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità al risarcimento del danno.

1.2. Il ricorso introduttivo (n.r.g. 198/2022) era articolato in un unico motivo, con il quale era stata dedotta la violazione degli articoli 1, comma 2- bis , 3 e 10 della legge n. 241/1990, degli articoli 23, 41 e 42 della Costituzione, del principio di buona fede e di buon andamento dell’azione amministrativa, dell’art. 92, comma 4- ter , del decreto legge n. 18/2020, dell’art. 5 del Regolamento UE n. 1370/2007, degli articoli 2 e 3 del contratto e degli articoli 7 e 8 del capitolato, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, errore nei presupposti e carenza di motivazione, irragionevolezza e illogicità, ingiustizia manifesta, avendo la Regione Siciliana imposto alla CTIM, in via unilaterale, la proroga del servizio di trasporto marittimo con le isole Egadi a condizioni economiche inique, dando luogo in sostanza ad una prestazione patrimoniale imposta, sull’erroneo presupposto che la CTIM avesse manifestato il proprio consenso alla proroga in questione, quando invece la ricorrente aveva espressamente subordinato il proprio consenso al miglioramento – negato dalla Regione – delle condizioni economiche contrattuali; inoltre il gravato provvedimento regionale, adottato il 29 dicembre 2021, aveva disposto la proroga del contratto (già cessato il 31 dicembre 2020) in via retroattiva a decorrere dal 1° gennaio 2021, ed appena due giorni prima della cessazione del rapporto oggetto della stessa proroga (31 dicembre 2021), in violazione del dovere di buona fede nei rapporti con il privato ed in violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa; né sarebbe possibile invocare l’art. 92, comma 4- ter , del decreto legge n. 18/2020, convertito con modificazioni con legge n. 27/2020, in quanto la facoltà di proroga, ivi prevista, presuppone comunque necessariamente l’assenso del privato destinatario della proroga stessa; né il citato articolo 92, comma 4- ter , d.l. n. 18/2020 impediva alla Regione, nel disporre la proroga, di garantire al privato quelle minime misure di riequilibrio che evitassero l’operatività in perdita; infine, proseguiva la ricorrente: a) il riferimento – contenuto nel gravato provvedimento regionale – all’art. 5 del Regolamento UE n. 1370/2007 è inconferente, avendo tale regolamento ad oggetto il trasporto su ferrovia e su strada e non il trasporto marittimo; b) l’art. 7, comma 2, del capitolato, nel prevedere la prosecuzione del servizio fino all’individuazione del nuovo aggiudicatario, ha natura eccezionale e deve essere interpretato nel senso che tale prosecuzione debba essere garantita per un limitato periodo di tempo, e purché la gara (per l’individuazione del nuovo aggiudicatario) sia stata già tempestivamente bandita; c) le condizioni economiche ai sensi dell’art. 3 del contratto e dell’art. 8, comma 2, del capitolato non possono essere opposte al privato per il periodo relativo alla prosecuzione del servizio in relazione all’anno 2021.

2. Con un primo ricorso per motivi aggiunti nel giudizio n.r.g. 198/2022, notificato il 23 febbraio 2022 e depositato il 7 marzo 2022, la CTIM – sulla base degli stessi motivi già dedotti con il ricorso introduttivo e con contestuale domanda di risarcimento del danno - impugnava la nota dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità-Dipartimento delle infrastrutture, della mobilità e dei trasporti-Servizio 1, prot. n. 3659 del 25 gennaio 2022, di conferma della proroga del servizio di collegamento marittimo con le isole Egadi fino al 30 settembre 2022.

3. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti nel giudizio n.r.g. 198/2022, notificato il 27 maggio 2022 e depositato il 6 giugno 2022, la CTIM - sulla base degli stessi motivi già dedotti con il ricorso introduttivo e con contestuale domanda di risarcimento del danno – impugnava:

a) il d.d.g. dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità-Dipartimento delle infrastrutture, della mobilità e dei trasporti n. 1191 del 28 aprile 2022, di impegno della somma di euro 782.228,53,