CGARS, sez. I, parere definitivo 2023-06-27, n. 202300344

Numero 00344/2023 e data 27/06/2023 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Adunanza delle Sezioni riunite del 20 giugno 2023

NUMERO AFFARE

00077/2023

OGGETTO:

Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale.

Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dal Comune di San Giovanni Gemini, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. F C,

contro

Assessorato beni culturali e identità siciliana e Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Agrigento, avverso il D.A. del 30 settembre 2021 n. 64/GAB dell’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana, approvazione del piano paesaggistico.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 7946/030.22.8 in data 14 aprile, con la quale la Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere V M.

Premesso e considerato

1. Il Comune di San Giovanni Gemini in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. F C, con atto notificato a mezzo p.e.c. del 25 febbraio 2022 all’Assessorato regionale beni culturali e identità siciliana, alla Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Agrigento e all’Ufficio legislativo e legale, ha proposto ricorso straordinario per l’annullamento dei seguenti atti:

- D.A. del 30 settembre 2021 n. 64/GAB dell’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana avente ad oggetto « Approvazione del Piano Paesaggistico degli Ambiti 2, 3, 5, 6, 10, 11 e 15 ricadenti nella provincia di Agrigento », pubblicato nella Gazzetta Ufficiale Regione Siciliana, supplemento ordinario n. 48 del 29 ottobre 2021;

- verbale della seduta del 26 marzo 2021 dell’Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio -Speciale Commissione, con cui viene espresso il parere favorevole alla proposta di adozione del suddetto Piano Paesaggistico e di tutti i suoi elaborati grafici e descrittivi, ivi comprese le motivazioni del Piano, la delimitazione delle aree interessate dalle sue previsioni, le norme di attuazione e le modifiche accolte a seguito degli incontri di concertazione;

- verbale della seduta del 16 maggio 2013 dell’Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio - Speciale Commissione - con cui viene espresso il parere favorevole alla proposta di adozione del suddetto Piano Paesaggistico e di tutti i suoi elaborati grafici e descrittivi, ivi compresi le motivazioni del Piano, la delimitazione delle aree interessate delle sue previsioni, le norme di attuazione e le modifiche accolte a seguito degli incontri di concertazione;

- D.A. n. 7 del 29 luglio 2013 con il quale viene disposta l’adozione della proposta del Piano Paesaggistico degli Ambiti 2, 3, 5, 6, 10, 11 e 15 ricadenti nella provincia di Agrigento, ai sensi degli artt. 39 e seguenti del d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 24 e 10 del regolamento di esecuzione della legge n. 1497/1939, approvato con R.D. 1357/40;

- verbale n. 51 della Commissione Provinciale per la tutela delle Bellezze Naturali e Panoramiche presso la Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Agrigento, con il quale, in data 14 dicembre 1998, è stato “riproposto” il vincolo paesaggistico di cui al verbale n. 36 del 26 ottobre 1995;

- verbale n. 36 del 26 ottobre 1995 della Commissione Provinciale per la tutela delle Bellezze Naturali e Panoramiche presso la Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Agrigento, con il quale è stato apposto il vincolo paesaggistico, ai sensi della legge n. 1497/1939, a circa un terzo del territorio del Comune di San Giovanni Gemini;

- nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, collegato o altrimenti connesso o consequenziale, ancorché non conosciuto.

2. Il Comune ricorrente espone di essere ubicato sul versante nord-est del Monte Cammarata e che il versante meridionale della zona cosiddetta “Montagnola” è stato oggetto sin dagli anni sessanta di attività estrattiva in virtù dell’autorizzazione rilasciata con provvedimento n. 21 del 24 giugno 1985 del Distretto Minerario del Comune di Caltanissetta.

Con il D.A. n. 2313 del 22 maggio 1989, su tale area, è stato apposto un vincolo archeologico indiretto e, pertanto, l’attività estrattiva è continuata nella parte bassa del versante meridionale della Montagnola, non interessato dal vincolo.

L’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente, successivamente, ha imposto su tale zona il vincolo di riserva naturale, poi annullato dal T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, con la sentenza n. 804 dell’11 novembre 1994, perché carente sia dal punto di vista della motivazione che di adeguata comparazione degli interessi coinvolti.

A seguito della conferma in appello dell’annullamento del vincolo a riserva naturale sull’area “Montagnola”, la Commissione Provinciale per la Tutela delle Bellezze Naturali e Panoramiche presso la Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Agrigento, con il verbale n. 51 del 14 dicembre 1998, ha riproposto il vincolo paesaggistico ai sensi della legge n. 1497/1939, di cui al verbale n. 36 del 26 ottobre 1995.

Il Comune di San Giovanni Gemini ha, sin dall’inizio, contestato con diversi ricorsi, tutti respinti, l’apposizione del vincolo e rappresentato « la necessità di apportare modifiche ad un Piano Paesaggistico che da circa trenta anni paralizza e pregiudica lo sviluppo economico ed industriale del Comune ».

Il Comune ha messo in evidenza come l’adozione della proposta di vincolo avrebbe comportato l’operatività di misure di salvaguardia che, in relazione ad alcune zone del territorio, già utilizzate e destinate per finalità industriali ed artigianali, avrebbe determinato una paralisi dello sviluppo delle attività produttive, che erano, già ai tempi, oggetto di iniziative confluite in specifici patti territoriali ai quali il Comune aveva aderito.

Successivamente, con D.A. n.7 del 29 luglio 2013, è stato adottato il Piano Paesaggistico Ambiti 2-3-5-6-10-11 e 15 ricadenti nella provincia di Agrigento. Nell’occasione il Comune ha messo in evidenza come le previsioni urbanistiche, quali aree produttive, lottizzazioni ad uso residenziale e turistico ricettivo sarebbero in contrasto con gli attuali regimi normativi e la loro realizzazione ne sarebbe pregiudicata, tanto che, dapprima, la Commissione Speciale - Osservatorio Regionale per la Qualità del Paesaggio, in seno al verbale del 19 settembre 2012, e la Soprintendenza per i Beni Culturali di Agrigento, in seguito, nel verbale del 12 dicembre 2012, hanno evidenziato l’opportunità di apportare alcune modifiche ai regimi normativi, variazioni mai trasposte nel Piano.

Il vincolo è stato, altresì, apposto su un’area che risulta già inserita come “Zona D - Insediamenti Produttivi” del PRG del Comune, caratterizzata da un’evidente urbanizzazione e con numerose attività, già, insediate.

3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto.

3.1. « Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 della costituzione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10, 10-bis della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 3 della l.r. 30 aprile 1991 n. 10;
violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 24 del r.d. 1357/1940;
violazione e falsa applicazione degli artt. 143 e ss. del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;

Eccesso di potere sotto i profili: del difetto di presupposti;
del difetto, dell’irragionevolezza e della carenza di motivazione;
del travisamento dei fatti;
del difetto d’istruttoria;
dell’ingiustizia manifesta;
dell’illogicità;
della violazione del principio di legalità;
contraddittorietà manifesta –carenza assoluta di istruttoria ».

Il Comune sostiene che, inspiegabilmente, il Piano Paesaggistico, approvato con la seduta del 16 maggio 2013 non ha preso in considerazione le decisioni relative alle modifiche concordate dal gruppo istruttorio nelle precedenti sedute, in quanto le variazioni da quest’ultimo deliberate non sono mai state apportate.

Il Piano approvato dall’Assessorato Regionale, oltre ad essere stato adottato in violazione dei principi di partecipazione e concertazione, che dovrebbero permeare il procedimento amministrativo volto all’approvazione dello stesso, è avulso dalla realtà territoriale dell’area interessata a causa della carente attività istruttoria.

Il Comune ricorrente, in particolare, contesta come il decreto impugnato non abbia tenuto conto della circostanza che l’area sottoposta a vincolo, in realtà, era in gran parte già utilizzata per le attività produttive in virtù del Piano Regolatore Generale vigente, che individua tale area quale zona “D - PIP”.

Evidenzia, col ricorso, come si evinca dalla relazione tecnica dell’ing. Scibetta, allegata alle osservazioni del 31 luglio 2014, che « la zona d’incongruenza rientra ai sensi dell’art.30 del Piano Paesaggistico come Paesaggio Locale 10 “Colline Orientali del M. Cammarata” e più precisamente

come: “10a - Paesaggio agrario delle valli della Cultrera – livello di tutela 1” e “10b - Paesaggio agrario dei rilievi della Montagnola e Grotta Acqua Fitusa - livello di tutela 2”. In realtà l’area 10a

si trova al di fuori della zona cosiddetta Cultrera, e presenta caratteri difformi da quelli oggetto di tutela, essa infatti è caratterizzata da una urbanizzazione evidente e consolidata, vedi tavola allegata. L’area risulta inoltre già inserita come zona “D - insediamenti produttivi” nel PRG del comune di San Giovanni Gemini (approvato con D.A. del 31/07 /2003 ed in variante con O.A. del 24/07/2009), già urbanizzata e con numerose attività insediate ».

3.2. « Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 144 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 –violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della L.R. 30 aprile 1991 n. 10. Eccesso di potere sotto i profili: difetto di motivazione - illogicità della motivazione - contraddittorietà interna ed esterna degli atti - difetto di presupposti;
travisamento dei fatti;
sviamento di potere. ».

Il Comune lamenta, oltre al mancato inserimento della modifica, che « il Piano Paesaggistico qualifica la “zona d’incongruenza” come Paesaggio Locale 10 ed in particolare come Paesaggio 10a - Paesaggio agrario delle valli della Cultrera - livello di tutela 1” e “10b - Paesaggio agrario dei rilievi della Montagnola e Grotta Acqua Fitusa - livello di tutela 2 ».

La zona 10a, afferma il Comune, si trova, in realtà, al di fuori dell’area chiamata “Cultrera” e presenta caratteristiche diverse rispetto a quelle sottoposte a vincolo, « in quanto, si tratta di zona con numerose attività e con una urbanizzazione evidente ».

Anche questa circostanza, confermata dal gruppo istruttorio nella seduta del 15 ottobre 2019, non è stata recepita in sede di approvazione definitiva del Piano.

Di conseguenza, anche in relazione agli ulteriori profili descritti, il decreto impugnato è illegittimo e meritevole di annullamento.

3.3. « Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 26 del R.D. 1357/1940;
violazione e falsa applicazione degli artt. 143 e ss. del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;
violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 del D.A. n. 12 del 7 marzo 2019 dell’Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana - nullità della delibera per errata composizione del collegio. Eccesso di potere sotto i profili: difetto di presupposti;
del difetto e carenza di motivazione;
del travisamento dei fatti;
sviamento di potere. ».

Il Comune denuncia « la nullità della delibera per errata composizione del collegio ».

Il decreto di approvazione del Piano Paesaggistico impugnato, secondo l’odierno ricorrente è, altresì, illegittimo e va annullato in quanto, durante lo svolgimento della seduta del 26 marzo 2021, ha partecipato ai lavori un delegato del Soprintendente della Provincia di Agrigento.

La composizione della Speciale Commissione - Osservatorio Regionale per la qualità del Paesaggio- è regolata dall’art. 3 del D.A. n. 12 del 7 marzo 2019, il quale prevede, qualora necessaria, la partecipazione del Soprintendente per i Beni Culturali competente per territorio, senza, però consentire allo stesso di poter delegare terzi soggetti a presenziare alla stessa.

Per tale ragione, il verbale di approvazione del Piano è illegittimo e deve essere, pertanto, annullato.

3.4. « Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 26 del R.D. 1357/1940;
violazione e falsa applicazione degli artt. 143 e ss. del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;
violazione e falsa applicazione del principio di concertazione istituzionale;
violazione e falsa applicazione degli artt. 143 lettera f), del d.lgs 42/04 e mancata comparazione con gli altri atti di programmazione;
Eccesso di potere sotto i profili: del difetto di presupposti;
del difetto e carenza di motivazione;
del travisamento dei fatti;
del difetto d’istruttoria;
dell’ingiustizia manifesta;
dell’illogicità, del difetto di competenza;
dell’irragionevolezza e della contraddittorietà. ».

Nel decreto del 30 settembre 2021 n. 64/GAB dell’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana si legge che « le Amministrazioni comunali interessate, che hanno accolto l’invito dell’Amministrazione regionale di partecipare alle riunioni di concertazione, hanno avuto la piena possibilità di esprimere le proprie osservazioni e di illustrarle in contraddittorio al precipuo scopo di contemperare il Piano Paesaggistico con gli atri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo posti in essere da loro stessi o da altri Enti a ciò preposti, così assicurando un adeguato coinvolgimento concertativo ma non codecisorio (cfr. C.G.A. della R.S. Sentenza 811/12) ».

Secondo il Comune tale asserzione non trova, tuttavia, riscontro nei molteplici verbali che si sono susseguiti negli anni.

All’esito della concertazione con il Comune di San Giovanni Gemini, la Commissione Speciale, grazie alle criticità fatte presenti dallo stesso, ha riconosciuto l’effettiva necessità di apportare modifiche al Piano.

Sotto altro aspetto, sostiene il Comune, « l’atto impugnato si rivela illegittimo poiché non tiene conto che l’area è già in gran parte utilizzata dalle attività produttive dei ricorrenti, proprio per effetto delle previsioni contenute nel PRG vigente nel territorio del comune di San Giovanni Gemini, che individua tale area quale zona D-PIP, che è stato approvato con decreto ARTA del 31 luglio 2003, in un periodo in cui la validità del vincolo di tutela paesaggistica era stata sospesa con sentenza del TAR di Palermo a seguito del ricorso avanzato dall’ente locale ».

Malgrado ciò, il Comune lamenta che in sede di adozione e, poi, di approvazione finale non sono state apportate le variazioni ai relativi regimi normativi che la medesima Commissione Speciale ha approvato nel corso delle proprie riunioni.