CGARS, sez. I, sentenza 2022-05-30, n. 202200644

Pubblicato il 30/05/2022

N. 00644/2022REG.PROV.COLL.

N. 00358/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 358 del 2019, proposto dai signori
M A, C Z, S D F, Calogero D'Aleo, G L P, rappresentati e difesi dagli avvocati G I e G I, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G I in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Comune di Agrigento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato R S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Assessorato regionale territorio e ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato domiciliataria per legge in Palermo, via Villareale n. 6;

Comitato di quartiere Maddalusa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 02047/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Agrigento e dell’Assessorato regionale territorio e ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 24 maggio 2022, tenutasi ai sensi del combinato disposto del comma 4 bis dell’art. 87 c.p.a. e dell’art. 13 quater disp. att. c.p.a., il Cons. Antonino Caleca e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente procedimento è il decreto del 28 ottobre 2009 del Dirigente generale del Dipartimento regionale urbanistica di approvazione del piano regolatore generale e del regolamento edilizio del Comune di Agrigento, unitamente all’allegato a) del decreto stesso nella parte in cui sono state respinte le opposizioni presentate dalle parti appellanti, unitamente agli atti richiamati.

2. i fatti di causa rilevanti ai fini del decidere possono riassumersi nei seguenti termini.

3. Gli odierni appellanti sono proprietari di taluni immobili di civile abitazione e di alcuni lotti di terreno siti ad Agrigento, al foglio di mappa terreni n. 104 in una zona nota come C. da Maddalusa.

4. Per regolarizzare lo stato giuridico degli immobili siti nei terreni di loro proprietà gli appellanti presentavano distinte istanze volte ad ottenere la concessione edilizia in sanatoria.

5. Con delibera n. 108 del 20 luglio 2005, il Consiglio Comunale di Agrigento adottava la "Presa d'atto del progetto di revisione del P.R.G. — regolamento edilizio — prescrizioni esecutive, studio geologico-tecnico".

I ricorrenti presentavano opposizioni al Piano regolatore generale adottato.

6. In data 28 ottobre2009, il Settore VII-urbanistica del Comune di Agrigento adottava distinti provvedimenti di rigetto di alcune delle richieste di sanatoria presentate in quanto gli immobili in questione non sarebbero suscettibili di sanatoria in quanto ricadenti "in zona "A" del d.m. 16 maggio 1968 e d.P.R.S. 91/91, inedificabilità assoluta".

7. I provvedimenti di diniego venivano impugnati innanzi il giudice amministrativo.

8. Con il decreto del 28 ottobre 2009 del Dirigente generale del Dipartimento regionale urbanistica veniva approvato il piano regolatore generale e il regolamento edilizio del Comune di Agrigento, rigettando contestualmente, alla luce dei pareri resi dal CRU, tutte le opposizioni presentate dai ricorrenti.

9. Questo ultimo atto, unitamente agli atti presupposti, costituisce l’oggetto del ricorso di primo grado del presente procedimento.

10. A detta degli originari ricorrenti (primo e secondo dei motivi del ricorso di primo grado) il decreto di approvazione del piano regolatore di Agrigento sarebbe illegittimo perché relativamente alla zona di interesse delle parti appellanti doveva essere riconosciuta la destinazione residenziale, mentre del tutto erroneamente era stata ritenuta soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta sulla scorta delle previsioni di cui al d.m. 16 maggio 1968 (cd. Gui Mancini).

Il d.m. 16 maggio 1968 cd. Gui-Mancini all’epoca dell’adozione del provvedimento impugnato non sarebbe più vigente per effetto dell'abrogazione della legge in forza della quale era stato adottato.

Le relative prescrizioni sarebbero ormai da ritenere travolte per effetto dell'intervenuta abrogazione dell'art.

2-bis del decreto-legge 30 luglio 1966, n. 590 e dell'articolo unico della legge 28 settembre 1966, n. 749.

A detta degli originari ricorrenti nell'ambito del provvedimento normativo (cd. "taglia-leggi") la disposizione legislativa in forza della quale era stato adottato il d.m. 16 maggio 1968 sarebbe stata espressamente abrogata.

Più precisamente, sia il d.l. n. 590/1966 che la legge 28 settembre 1966, n. 749 (di conversione del decreto) sarebbero stati abrogati dall'art. 24 del d.l. 25 giugno 2008, n.112 (comma modificato dall'articolo 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, in sede di conversione).

In buona sostanza, a detta dei ricorrenti, al momento dell'adozione del decreto 28 ottobre 2009 di approvazione del PRG da parte dell'A.R.T.A., il d.m. Gui-Mancini sarebbe stato inefficace, e non sarebbe stato in alcun modo possibile farvi riferimento al fine di individuare il perimetro dell'area soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta.

11. Con il terso motivo si deduceva che la zona in cui ricadono gli immobili di proprietà dei ricorrenti è geograficamente al di là del fiume Hypsas, con la conseguenza che non potrebbe essere invocata alcuna esigenza di tutela e/o di "conservazione delle antichità", dal momento che le stesse, come si evince dallo stato dei luoghi, nel caso de quo non sussistono.

Ai ricorrenti, poi, non sarebbe mai stato comunicato alcun provvedimento di apposizione di un vincolo di inedificabilità assoluta che riguarderebbe i terreni di loro proprietà.

12. Con il quarto motivo si deduceva che il Piano regolatore generale approvato non avrebbe tenuto conto degli abitanti residenti nella zona in questione ai fini del dimensionato del fabbisogno residenziale ed avrebbe errato nel qualificare le zone come omogenee.

13. Nel giudizio di primo grado si costituivano il Comune di Agrigento e l’Assessorato regionale territorio e ambiente per chiedere la reiezione del ricorso.

13.1. E’ necessario rilevare che l’Assessorato regionale con nota dell’1 marzo 2018 deduceva la sopravvenuta carenza di interesse sulla scorta dell’annullamento del D.D.G. del 28 ottobre 2009 (oggetto dell’impugnazione) per effetto del D.P.R.S. n. 1179/12 (in G.U.R.S., p. I, n. 47/12).

13.2. Sullo stesso presupposto di fatto parte ricorrente, in subordine, chiedeva si dichiarasse cessata la materia del contendere.

14. La difesa del Comune di Agrigento chiedeva il rigetto dell’eccezione evidenziando che si sarebbe trattato di annullamento solo parziale (nn. 1, 2, 3, 4, 8 e 11 del parere reso dal C.R.U. 19/10/2009, con voto n.190) che non metteva in discussione l’efficacia complessiva del Piano regolatore approvato.

15. In primo grado (non più in secondo grado) interveniva in giudizio ad adiuvandum , il Comitato di quartiere "Maddalusa", svolgendo argomentazioni difensive analoghe a quelle proposte da parte ricorrente.

16. La sentenza del Tar ha rigettato il ricorso e compensato le spese processuali.

Il primo giudice ha ritenuto:

-infondate le eccezioni di sopravvenuta carenza di interesse e di cessazione della materia del contendere in quanto il sopravvenuto annullamento del provvedimento oggetto di impugnazione è parziale in quanto limitato alle prescrizioni nn. 1, 2, 3, 4, 8 e 11 del parere reso dal C.R.U. 19/10/2009, con voto n.190;

-infondati i motivi primo e secondo perché il decreto Gui-Mancini non è stato abrogato dalle norme sopravvenute, con la conseguenza che l'area interessata ricade all'interno della zona A ove è fatto divieto assoluto di eseguire nuove costruzioni;

-infondata la censura di omessa comunicazione del provvedimento di apposizione del vincolo di inedificabilità assoluta poiché lo stesso deriva direttamente dalla legge che lo impone;

-infondata l'asserzione (generica) secondo la quale l'edificazione sarebbe avvenuta in epoca precedente all'apposizione di vincoli da parte della Regione, in disparte il fatto che i vincoli statali erano stati imposti già dal 1968;

- generica e non supportata da prova la quarta censura in ordine all'asserito errato dimensionamento del fabbisogno residenziale, per la cui determinazione l'Amministrazione gode di ampia discrezionalità.

16. Ricorrono in appello gli originari ricorrenti con articolati motivi che, in parte, ripropongono le stesse argomentazioni difensive già sottoposte allo scrutinio del primo giudice, arricchite dalla critica alle motivazioni della sentenza che non si condividono.

17. Si sono costituiti nel presente grado di giudizio il Comune di Agrigento e l’Assessorato regionale territorio e ambiente per riproporre, sostanzialmente, le stesse difese e richieste del primo grado.

18. In data 3 settembre 2021 gli appellanti hanno confermato di avere interesse alla definizione del presente giudizio.

19. Con memoria del 25 marzo 2022 la difesa dell’assessorato regionale ha chiesto la conferma della sentenza di primo grado.

20. Con memoria del 2 maggio 2022 gli appellanti hanno ribadito le proprie difese.

Nello specifico, la difesa di parte appellante ha ribadito che il decreto-legge 30 luglio 1966 n. 590, convertito dalla legge 28 settembre 1966 n. 749 sarebbe stato abrogato dall'articolo 24 (“Taglia-leggi”) del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 con effetto dal 22 dicembre 2008.

A detta di parte appellante Il d.l. n. 590 non poteva essere salvato dal d.lgs. 1 dicembre 2009, n. 179.

Parte appellante ribadisce che se si ritenesse che l’art. 1, comma 1, del d.lgs. 1° dicembre 2009, n. 179 abbia comportato la reintroduzione e la permanenza in vigore dell'articolo 2-bis cit. andrebbe sollevata q.l.c. e dichiarata l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art.76 Cost., dell'art. 1 del d.lgs. n.179 del 2009, nella parte in cui dichiara, alla voce n.2097 dell'Allegato 1, l'indispensabile permanenza in vigore del decreto legge n.590 del 1966, "Provvedimenti a favore della città di Agrigento in 'conseguenza del movimento franoso verificatosi il 19 luglio 1966".

21. All’udienza camerale straordinaria del 24 maggio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

22. L’appello deve essere respinto.

23. Non sono fondati il primo ed il secondo dei motivi di ricorso che possono essere scrutinati congiuntamente per la sostanziale sovrapposizione delle argomentazioni.

Con i due motivi si critica la parte della sentenza che ha ritenuto non abrogato il Decreto Gui-Mancini del 1968.

Ritiene il Collegio che l’evoluzione normativa che viene in rilievo nel risolvere il quesito riproposto con i due motivi di appello può essere così ricostruita:

- a seguito delle attività della Commissione provinciale per la tutela delle bellezze naturali della Provincia di Agrigento, il Ministro della pubblica istruzione, con decreto 12 giugno 1957 recante “Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della Valle dei Templi e dei punti di vista della città sulla Valle stessa, siti nell’ambito del comune di Agrigento”, sottopose a tutela paesistica un’ampia zona del territorio comunale;

- a seguito della “frana di Agrigento” venne approvato il d.l. 30 luglio 1966 n. 590, "Dichiarazione di zona archeologica di interesse nazionale della Valle dei Templi di Agrigento", convertito in l. 28 settembre 1966 n. 749;

- a distanza di una sola settimana il Presidente della Regione siciliana intervenne nella questione emanando il decreto presidenziale 6 agosto 1966 n. 807 “Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della Valle dei Templi e dei punti di vista del belvedere del comune di Agrigento”, che sottopose una più ampia zona del territorio comunale a vincolo paesistico;

- in esecuzione della l. 28 settembre 1966 n. 749, di conversione del d.l. 30 luglio 1966 n. 590, venne emanato dal Ministero della pubblica istruzione di concerto con il Ministero per i lavori pubblici, il decreto 16 maggio 1968, “Determinazione del perimetro della Valle dei Templi di Agrigento, delle prescrizioni d’uso e dei vincoli di in edificabilità” (c.d. Gui-Mancini) - poi modificato dal decreto 7 ottobre 1971 “Modifiche del decreto ministeriale 16 maggio 1968, concernente la determinazione del perimetro della Valle dei Templi di Agrigento, prescrizioni d’uso e vincoli di in edificabilità” (c.d. Misasi-Lauricella) -, che vincolò e delimitò la Valle dei Templi, definendo e suddividendo l’area vincolata in cinque zone, dalla A alla E, aventi ciascuna specifica prescrizione, oltre ad avere introdotto (la Misasi-Lauricella) il nulla osta della Soprintendenza ai BB.CC.AA. per la realizzazione di infrastrutture urbanistiche;

- in data 17 agosto 1985 venne pubblicata nella G.U.R.S. la l. 10 agosto 1985 n. 37 “Nuove norme in materia di controllo dell' attività urbanistico-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive”, il cui art. 25, “Parco archeologico di Agrigento”, prevedeva al comma 1, che “Entro il 31 ottobre 1985, il Presidente della Regione, di concerto con gli Assessori regionali per i beni culturali e per il territorio e l' ambiente, sentiti i pareri del Sovrintendente ai beni culturali di Agrigento e del Consiglio regionale per i beni culturali ed ambientali, provvede ad emanare il decreto di delimitazione dei confini del Parco archeologico della Valle dei Templi di Agrigento ed all' individuazione dei confini delle zone da assoggettare a differenziati vincoli, previo parere della competente Commissione legislativa dell' Assemblea regionale siciliana”: la delimitazione dei confini del Parco archeologico venne stabilita con il decreto del Presidente della Regione Siciliana 13 giugno 1991 n. 91 “Delimitazione dei confini del Parco archeologico della Valle dei Templi di Agrigento” (c.d. Nicolosi), che fece coincidere il confine del Parco archeologico di Agrigento con il confine della zona A – delimitata con l’art. 2 del decreto ministeriale 16 maggio 1968 (c.d. Gui-Mancini) e poi modificato con decreto ministeriale 7 ottobre 1971 (c.d. Misasi-Lauricella) – e che ampliò anche la zona “B”, includendo Cozzo S. Biagio, Contrada Chimento ed una zona a nord della Contrada Mosè.

-la Legge Regionale 1 settembre 1993 (Finanziaria regionale), in attuazione dell'art. 1 della Legge Regionale 1 agosto 1977, n. 80, all'art. 107 ha previsto la "Istituzione di un sistema di parchi archeologici della Regione Siciliana per la tutela, la valorizzazione e l’uso sociale delle aree archeologiche di interesse primario"

- la Legge regionale 3 novembre 2000, n.20, ha istituito il "Parco Archeologico e Paesaggistico della Valle dei Templi di Agrigento", introducendo, all'art. 14, disposizioni per la "Redazione del piano del Parco";
il Consiglio del Parco Archeologico e Paesaggistico della Valle dei Templi di Agrigento, con Delibera n.2 del 3 luglio 2008, ha adottato il Piano del Parco Archeologico e Paesaggistico della Valle dei Templi di Agrigento.

Sostengono gli odierni appellanti che il d.m. 16 maggio 1968 cd. Gui – Mancini che delimitava il perimetro di inedificabilità assoluta all’interno del quale rientravano anche gli immobili di loro proprietà (Zona A), non sarebbe stato più vigente all’epoca dell’adozione dell’atto impugnato per effetto dell’abrogazione della norma in virtù della quale era stato emanato ad opera della L.n.133/2008.

Prima di rispondere al superiore quesito occorre rilevare che, comunque, i provvedimenti impugnati valorizzano anche il Decreto del Presidente della Regione siciliana n. 91 del 13 giugno 1991, il c.d. Decreto Nicolosi.

Con detto decreto, emanato in esecuzione dell’art. 25 della l. r. n. 37/1985, come evidenziato nella ricostruzione della cronologia delle norme sopra esplicitata, il Presidente della Regione Siciliana, ha delimitato il Parco archeologico di Agrigento individuandone i confini “con il confine della zona “A” delimitata con l’art.2 del decreto ministeriale 16 maggio 1968 modificato con decreto ministeriale 7 ottobre 1971 … “ ed ha assoggettato il territorio come sopra delimitato “a tutte le prescrizioni stabilite per la Zona “A” con l’articolo 3 del decreto ministeriale 16 maggio 1968 modificato con decreto ministeriale 7 ottobre 1971…”.

L’evoluzione della normativa regionale rende sostanzialmente irrilevante la questione giuridica che attiene alla formale vigenza o meno del decreto Gui-Mancini nel momento in cui veniva adottato il provvedimento impugnato.

Il provvedimento impugnato, si è avuto già modo di rilevare, richiama esplicitamente i vincoli introdotti dal così detto decreto Nicolosi che con forza normativa autonoma ha delimitato il Parco archeologico di Agrigento richiamando il decreto Gui-Mancini al solo fine di individuare i confini: “con il confine della zona “A” delimitata con l’art.2 del decreto ministeriale 16 maggio 1968 modificato con decreto ministeriale 7 ottobre 1971 … “.

Il dato è riconosciuto dalla Corte di Cassazione:

“Successivamente i confini della Valle sono stati confermati con decreto del Presidente della Regione siciliana del 13 giugno 1991, ai sensi dell'articolo 25 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 e con la legge regionale 20/00 istitutiva del Parco archeologico e paesaggistico della Valle dei Templi si è completato il quadro giuridico- pianificatorio per la tutela del Sito” (Cass. Pen., sez. III, sentenza n. 36853, 4 settembre 2014)”.

Pur tuttavia il Collegio reputa che le norme emanate per la semplificazione e il riassetto normativo non abbiano abrogato il d.m. 16 maggio 1968

La volontà del legislatore di non eliminare la norma di tutela della Valle dei Templi di Agrigento è immediatamente leggibile.

Il d.lgs. del 2009 salva dall’abrogazione “il -decreto legge 590 - 30/07/1966 provvedimenti a favore della città di Agrigento, in conseguenza del movimento franoso verificatosi il 19 luglio 1966. beni e attività' culturali art.