CGARS, sez. I, sentenza 2024-09-19, n. 202400707

Pubblicato il 19/09/2024

N. 00707/2024REG.PROV.COLL.

N. 00709/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 709 del 2022, proposto dal signor
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato P C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della giustizia, Casa circondariale di Barcellona Pozzo di Gotto, Ministero della giustizia - dip. amministr. penitenziaria, Provveditorato regionale amministrazione penitenziaria Palermo, Casa circondariale Messina, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato domiciliataria per legge in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. 00093/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei soggetti sopra indicati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2024 il Cons. Antonino Caleca e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe con la quale viene respinto il ricorso proposto dal signor -OMISSIS- volto a ottenere l’annullamento del decreto del Capo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria n. -OMISSIS- (che disponeva il conferimento in suo favore della ricompensa della "lode", anziché riconoscergli il grado superiore per meriti straordinari), nonché della proposta di ricompensa formalizzata dal Direttore della casa Circondariale di Messina in data 21 agosto 2018 e della relazione istruttoria in data 9 agosto 2019 allegata a tale proposta.

2. Con il ricorso al giudice amministrativo il signor -OMISSIS- chiedeva, quindi, il riconoscimento del grado superiore per meriti straordinari ex art. 77 d.P.R. n. 82/1999 e la condanna dell'amministrazione al risarcimento dei danni patiti per i provvedimenti vessatori adottati nei suoi confronti.

3. Al giudice di primo grado il signor -OMISSIS- deduceva che l'amministrazione avrebbe dovuto attribuirgli il grado superiore ai sensi dell’art. 77 del d.P.R. n. 82/1999 e non la semplice lode ai sensi del successivo art. 78.

L’amministrazione, così facendo, non avrebbe tenuto canto della condotta professionale encomiabile del ricorrente, la cui carriera sarebbe caratterizzata dall'essere stato lo stesso impiegato in servizi con mansioni superiori rispetto al grado rivestito, dall'avere acquisito specializzazioni e competenze per lo svolgimento di servizi operativi, dall'avere dimostrato grandi capacita di coordinamento e di iniziativa nelle operazioni di polizia giudiziaria e negli accadimenti partitamente indicati nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado.

I4. n punto di diritto veniva avanzata la seguente censura:

“ violazione della Circolare ministeriale n. 3610/6060 del 27.09.2007 e della Circolare n. 3616/6066, Circolare n. 3668/6118, D.P.R. 15 febbraio 1999 n. 82 e D.L.gs. n. 443/1992 ”.

A detta del ricorrente le circolari dispongono che la proposta di ricompensa deve essere accompagnata da un’approfondita ed appropriata istruttoria, non essendo sufficiente che la segnalazione sia accompagnata da un generico riferimento ad impegno professionale o a spiccate doti professionali ma è necessario che la motivazione illustri chiaramente i meriti che hanno contraddistinto l’appartenente al Corpo di polizia, tali disposizioni non sarebbero stati rispettati nel presente caso.

Non sarebbero stati rispettati, nella presente fattispecie, i tempi previsti per le proposte di ricompensa con riferimento ad alcuni episodi e non sarebbe stata rispettata la possibilità di prospettare una proposta di ricompensa cumulativa che tenesse conto, in buona sostanza, di tutta la meritevole attività di servizio effettivamente svolta e valorizzasse il comportamento eccezionale tenuto dal ricorrente in disparate occasioni, così da giustificare la promozione al grado superiore per meriti speciali.

Sarebbe invece accaduto che, nonostante nel corso degli anni il ricorrente avesse ricevuto numerose note di apprezzamento in relazione ai servizi e agli interventi svolti, l'amministrazione, in diversi casi, avrebbe istruito i relativi procedimenti in modo irregolare, inoltrando, in alcune circostanze, gli atti tardivamente e determinando così il loro definitivo arresto.

15. A detta del ricorrente il comportamento dell’amministrazione avrebbe assunto le caratteristiche della vessazione fino ad integrare gli estremi del mobbing.

Il ricorrente al fine di giustificare l’assunto su cui fonda la richiesta di risarcimento del danno indica diverse circostanze in cui l’atteggiamento vessatorio dell’amministrazione si sarebbe manifestato: l'apertura di due procedimenti disciplinari a suo carico nel periodo in cui svolgeva attività sindacale, successivamente archiviati, e un procedimento penale concluso con sentenza di non doversi procedere per insussistenza del fatto.

Inoltre il ricorrente precisava che era stato anche sottoposto a due procedure di rotazione, successivamente revocate, e a un trasferimento, annullato dal Tribunale di Messina, sezione Lavoro.

Il ricorrente quantificava il danno subito nell’ultima parete del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

16. Nel giudizio di primo grado si costituiva l’amministrazione intimata per resistere alle pretese del signor -OMISSIS-.

17. Il giudice di prime cure respingeva il ricorso e compensava le spese processuali del grado.

18. Propone appello la parte soccombente in primo grado deducendo motivi che ripercorrono le argomentazioni difensive già sottoposte al vaglio del primo giudice e ora ulteriormente specificate.

19. Anche nel presente grado si è costituita l’amministrazione appellata per chiedere la reiezione del gravame.

20. Le parti in vista dell’udienza pubblica hanno depositato rituali memorie per ribadire le proprie prospettazioni difensive.

21. Alla pubblica udienza del 26 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisone.

DIRITTO

22. L’appello deve essere respinto stante l’infondatezza dei motivi dedotti a suo sostegno.

Il Collegio, preliminarmente, precisa che le parti non contestano la ricostruzione dei fatti operata dal primo giudice che, seppur implicitamente, ha ritenuto provate tutte le circostanze fattuali narrate nel ricorso introduttivo del giudizio così che su tali parti della sentenza deve ritenersi formato il giudicato, non occorrendo ricostruire ancora una vota i singoli accadimenti anche per non appesantire la presente motivazione.

23. Con il motivo rubricato sotto il n. 1 si torna a dedurre la violazione della circolare ministeriale n. 3610/6060 del 27 settembre 2007, della circolare n. 3616/6066, della circolare n. 3668/6118, del d.P.R. 15 febbraio 1999 n. 82 e del d.l.gs. n. 443/1992.

Il profilo dirimente delle doglianze nuovamente sottoposte all’esame del giudice può così sintetizzarsi.

L’amministrazione nel formulare la proposta di ricompensa con riferimento all’episodio che ha portato all’adozione del provvedimento impugnato non avrebbe, nel rispetto delle circolari citate, effettuato una completa attività istruttoria e, conseguentemente, non avrebbe sottolineato con la dovuta diligenza che lo stesso era solo l’ultimo di tutte le attività di polizia giudiziaria (compiute con zelo e eccezionale abnegazione anche fuori dell’orario di servizio) e di tutti gli interventi effettuati dal signor -OMISSIS- in eccezionale adempimento dei propri doveri e con notevole sacrificio personale, spesso fuori dal servizio.

23.1. Il Collegio non dubita in alcun modo delle competenze professionali, del valore e dell’abnegazione del signor -OMISSIS- nello svolgere la propria attività lavorativa nel difficile ambiente carcerario e in ambito territoriale in cui è attiva la criminalità organizzata.

Pur tuttavia, l’esatta interpretazione delle norme che devono trovare applicazione nella presente fattispecie devono far ritenere legittimo il provvedimento adottato dall’amministrazione e infondate le critiche mosse alla sentenza di primo grado.

24. Il quadro normativo di riferimento deve essere ricostruito nei seguenti termini.

La promozione per meriti straordinari e speciali del personale del Corpo della Polizia penitenziaria è regolata dagli artt. 75, comma 1, lett. e) e 77, comma 2, del d.P.R. 15 febbraio 1999, n. 82 recante il “Regolamento di servizio del Corpo di Polizia penitenziaria” e dagli artt. 51 e ss. del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 in materia di “Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria”.

L’art. 52 del d.lgs. da ultimo citato stabilisce i presupposti e requisiti per il conferimento di detta promozione, che può essere assegnata agli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria (in specie assistenti capo), i quali " nell'esercizio delle loro funzioni, abbiano conseguito eccezionali risultati in attività attinenti ai loro compiti, rendendo straordinari servizi all'Amministrazione penitenziaria, dando prova di eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l’incolumità pubblica, dimostrando di possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti".

L’art. 54 del d.lgs. n. 443/1992 prevede, al comma 1 che " le promozioni di cui al presente decreto decorrono dalla data del verificarsi del fatto. ..”;
al comma 3 che " la proposta di promozione per merito straordinario è formulata, non oltre dodici mesi dal verificarsi dei fatti, dal provveditore della regione in cui sono avvenuti, su rapporto del dirigente dell'istituto o del servizio ovvero dal direttore generale competente qualora i fatti siano avvenuti nell'Amministrazione Centrale ";
da ultimo, al comma 5 che " un'ulteriore promozione per merito straordinario non può essere conferita se non siano trascorsi almeno tre anni dalla precedente" .

Inoltre, l’art. 77 del d.P.R. n. 82/1999, che contempla le ricompense per meriti straordinari e speciali, distingue tra la promozione per merito straordinario e l’encomio solenne, che viene conferito “ all’appartenente al Corpo di polizia penitenziaria che, in operazione di particolare importanza o rischio, abbia dimostrato di possedere in relazione alla qualifica ricoperta, spiccate qualità professionali e non comune determinazione operativa”.

Le proposte di promozione per merito straordinario sono valutate da una delle Commissioni previste dall'art. 50 del d.lgs. n. 443/1992 e distinte a seconda se si tratti di promozioni riguardanti il personale del ruolo degli agenti ed assistenti, dei sovrintendenti ovvero degli ispettori.

Alla stregua di una corretta interpretazione delle norme appena citate la promozione per merito straordinario si ricollega alla straordinaria rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché alla dimostrazione, da parte dell’interessato, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune ed assolutamente eccezionali.

Conseguentemente non possano rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia penitenziaria compia atti che non esulano dai doveri d’istituto sebbene in situazioni certamente connotate da rilevante pericolo.

Condividendo i principi più volte formulati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (anche con riferimento alla Polizia di Stato) il Collegio precisa che in linea di massima “ non possano rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in una situazione di pericolo, compia atti che non esulano dai doveri di istituto ” (Cons. Stato, sez. III, 29 gennaio 2016, n. 347).

Anche la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di evidenziare il carattere eccezionale delle doti che devono essere individuate in capo al soggetto cui riferisce la promozione per merito straordinario, poiché la ratio di tale istituto è quella di “consentire, a coloro che si sono distinti per l’eccezionalità delle doti mostrate in occasione di particolari operazioni di servizio, di accedere alla qualifica superiore in deroga ai meccanismi ordinari di progressione in carriera. Si tratta di una eccezione alla regola del pubblico concorso da interpretarsi quindi restrittivamente” (Corte cost. sentenza 27 ottobre 2020, n. 224).

L’episodio che ha portato all’adozione del provvedimento impugnato nel presente giudizio è il seguente.

L’appellante veniva a conoscenza da fonte confidenziale che un soggetto, ex detenuto posto agli arresti domiciliari presso la Comunità terapeutica -OMISSIS- sita in Messina Via -OMISSIS-, si era allontanato arbitrariamente violando le misure imposte.

Intorno alle 18.30 del 7 giugno 2018 l’appellante libero dal servizio, insieme ad altro collega si recava presso l’indirizzo indicato dalla fonte confidenziale ed effettuava un servizio di appostamento che dava esito positivo.

In questa occasione il servizio di appostamento nonché tutta l’attività giudiziaria che permetteva di procedere successivamente all’arresto veniva svolta dall’appellante fuori dall’attività di servizio.

Per questo tipo di intervento, il Direttore della Casa circondariale di Messina, con nota del 21 agosto 2018, proponeva il riconoscimento della ricompensa della Lode ai sensi dell’art. 78 co. 3 d.P.R. n. 82/1999 evidenziando come nell’occasione l’appellante aveva dimostrato “ impegno professionale che va ben oltre il doveroso espletamento dei compiti istituzionali, attaccamento al servizio e spirito di iniziativa”.

La proposta del Direttore riceveva la valutazione positiva dell'apposita Commissione e il Capo del dipartimento emetteva in data 19 dicembre 2019 il provvedimento impugnato che conferiva la ricompensa della Lode. Nel provvedimento si riconoscono all’appellante “ spirito di iniziativa, prontezza di intervento e lodevoli capacità professionali”.

Il Collegio ritiene che se è vero che, nell’assegnazione della ricompensa agli operatori della Polizia penitenziaria (come peraltro a quelli della polizia di Stato) che si siano eccezionalmente distinti nel proprio servizio, gli organi preposti godono di una discrezionalità amministrativa sicuramente ampia, è altresì vero che al giudice non è sottratto il compito di apprezzare l’esercizio di detta discrezionalità che non può prescindere dalla logica e dall’applicazione congrua, ponderata, coerente e ragionevole dei criteri di giudizio e non può prescindere della completa e corretta valutazione di fatti, circostanze ed elementi che connotano l’episodio cui la ricompensa si riferisce.

25. Il Collegio ritiene che nella presente fattispecie la decisone dell’amministrazione di concedere la ricompensa della Lode sia adeguatamente motivata e sia frutto di una valutazione approfondita dei fatti e delle circostanze nella loro interezza, dovendosi escludere, per esempio, che nell’evento in scrutinio l’appellante abbia compiuto atti che lo abbiano esposto a pericolo di vita particolarmente grave e finalizzati al conseguimento di risultati che possano considerarsi tracimare gli ordinari doveri d’istituto.

È, comunque, da precisare che l’accentuata discrezionalità che caratterizza il complessivo sistema delle ricompense per meriti di servizio previsto dall’ordinamento raggiunge livelli di progressiva maggiore ampiezza quanto più elevato è il livello delle ricompense.

26. Neppure possono essere accolte le doglianze di sottovalutazione delle capacità professionali dell’appellante posto che le stesse sono state valutate dalla competente Commissione quando afferma che l’appellante ha dimostrato " spirito di iniziativa, prontezza di intervento e lodevoli capacità professionali " e tenuto conto del fatto che la promozione per meriti straordinari non è legata alla carriera ma ad episodi di eccezionale rilevanza.

27. Con il secondo motivo di appello si eccepisce l’erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione, la violazione e falsa applicazione dell’art. 2087 c.c. e l’eccesso di potere.

27.1. La doglianza non è fondata.

La sussistenza di un comportamento della p.a. che integri gli estremi del mobbing, soprattutto in ambito militare e paramilitare, necessita di essere provata con particolare rigore.

Citando la giurisprudenza più recente, la difesa erariale afferma, condivisibilmente, che ai fini della configurabilità della condotta integrativa del mobbing necessitano:

a) una molteplicità di comportamenti di carattere persecutorio posti in essere in modo sistematico e prolungato contro il dipendente con intento vessatorio;

b) l'evento lesivo della salute o della personalità del dipendente;

c) il nesso eziologico tra la condotta del datore o del dirigente e il pregiudizio all'integrità psicofisica del lavoratore;

d) la prova dell'elemento soggettivo, cioè dell'intento persecutorio.

Il Collegio ritiene, dopo attenta disamina di tutti gli episodi indicati dall’appellante negli scritti difensivi e che non si riportano per non appesantire oltremodo la presente motivazione, che nessuno degli elementi indicati si rinvenga nella presente complessa fattispecie.

Depongono in tal senso, con validità dirimente, i giudizi informativi oltremodo positivi formulati dall’amministrazione (dal 2008 al 2020 ottimo con punti 30+2), le proposte e i riconoscimenti per lodevoli comportamenti che si sono succeduti senza soluzione di continuità a far data dal 21 dicembre 2007.

All’appellante, per gli interventi posti in atto sia in attività di servizio che libero dal servizio, sono state conferite complessivamente cinque Lodi ed un Premio in denaro e allo steso sono stati poi conferiti cinque Riconoscimenti previsti dall'art. 79 del d.P.R. 82/1999 (medaglie al merito).

L'apertura di procedimenti disciplinari a carico del ricorrente non costituisce univoca dimostrazione di mobbing, né può attribuirsi carattere vessatorio alle procedure di rotazione del servizio previste come obbligatorie, e peraltro concluse con accoglimento delle richieste dell'interessato.

27.2. Nessun danno da mobbing è pertanto rinvenibile nella presente fattispecie.

28. Le spese del secondo grado di giudizio seguono la soccombenza e sono quantificate nel dispositivo.

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