CGCE, n. 23-76, Conclusioni dell'avvocato generale della Corte, Luigi Pellegrini & C. s.a.s. contro Commissione delle Comunità europee e Flexon Italia S.p.A, 27/10/1976

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 27 

OTTOBRE

1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

la presente causa riguarda, da una parte, una controversia in materia contrattuale, sorta fra la società in accomandita semplice Luigi Pellegrini e la Commissione in merito all'esecuzione di un contratto stipulato per fare effettuare lavori di pulizia presso il Centro di ricerche nucleari di Ispra;
d'altra parte, una domanda di annullamento, proposta dalla suddetta impresa contro la decisione con cui la Commissione, in seguito ad un bando di gara indetto alla fine del 1975, affidava gli stessi lavori, a partire dal 1o febbraio 1976, ad un'impresa concorrente, la società Flexon.

Ne consegue che la competenza della Corte dovrà essere accertata su due piani giuridici diversi:

Tuttavia, prima di procedere a tale accertamento, mi sembra indispensabile far il punto sui fatti che sono all'origine della presente causa, soprattutto in quanto il fascicolo sottopostovi è alquanto lacunoso e taluni dei documenti prodotti possono dar luogo a confusione.

Cercherò quindi di chiarire preliminarmente la situazione di fatto, per poi addentrarmi nella discussione sul piano giuridico.

È pacifico che, fin dal 1960, l'impresa ricorrente è stata incaricata dalla Commissione — o quanto meno, in suo nome, dalla direzione generale del Centro comune di ricerche — dei lavori di pulizia dei locali e degli impianti dello stabilimento di Ispra.

Per il periodo intercorso tra il 1960 e la fine del 1971, sembra certo che i rapporti fra le parti contraenti fossero retti da un contratto stipulato mediante trattativa privata.

Nel novembre 1971, la Commissione decideva però di indire, in conformità a quanto disposto dal regolamento finanziario allora vigente — trattasi del regolamento 30 luglio 1968, successivamente sostituito da un testo del 25 aprile 1973 — un bando di gara per la conclusione di un contratto mediante licitazione.

Questo procedimento dev'essere distinto dall'asta, che ha lo scopo di attribuire a colui che ha fatto la proposta più bassa tra le offerte regolari, conformi alle condizioni stabilite dall'istituzione e fra loro paragonabili, il diritto alla conclusione definitiva del contratto.

La licitazione, invece, pur avendo anch' essa lo scopo di mettere in concorrenza varie imprese, riserva all'istituzione contraente la libertà di scegliere l'offerta ch'essa ritiene più interessante «tenendo conto del prezzo delle prestazioni, del loro costo di utilizzazione, del loro valore tecnico, nonché delle garanzie professionali e finanziarie presentate da ciascun candidato».

La scelta fra questi due procedimenti spetta all'amministrazione comunitaria.

Nel caso dell'asta, i suoi poteri sono vincolati, poiché essa può concludere il contratto soltanto con l'offerente che abbia presentato la proposta più vantaggiosa sul piano finanziario. Il procedimento di licitazione ammette invece, a favore dell'amministrazione, un ampio potere discrezionale, nel cui esercizio le considerazioni di ordine finanziario non sono che uno degli elementi da prendere in considerazione;
una maggiore capacità tecnica e più solide garanzie professionali possono, fra l'altro, essere considerate decisive.

Il bando di gara dell'8 novembre 1971 era stato indetto in base ad un documento intitolato «capitolato delle condizioni generali applicabili ai contratti di fornitura», nonché ad un «capitolato delle condizioni generali applicabili ai contratti di fornitura», nonché ad un «progetto di convenzione relativo al servizio di pulizia dello stabilimento di Ispra».

Gli offerenti avrebbero dovuto rinviare all'amministrazione il suddetto progetto, dopo avere indicato i prezzi unitari da essi proposti per le prestazioni richieste, nonché la ventilazione, in percentuale, dei costi relativi alle varie forniture ed alla manodopera.

Da ciò si deve, a mio avviso, desumere che l'impresa la cui offerta fosse stata accettata sarebbe stata vincolata dalle clausole del progetto di convenzione, progetto che, d'altra parte, avrebbe dovuto recare la firma del rappresentante responsabile dell'impresa stessa.

Nella fattispecie, in esito al procedimento, la Commissione attribuiva l'appalto ad uno dei concorrenti della ditta Pellegrini;
l'offerente così prescelto, tuttavia, non dava seguito al proprio impegno.

Senza indire un nuovo bando di gara, la Commissione affidava allora, mediante trattativa privata, il servizio di pulizia alla ricorrente. Mentre, però, il «progetto di convenzione» dava luogo ad un contratto a tempo determinato, della durata di 36 mesi a decorrere dal 1o gennaio 1972, l'incarico del servizio in questione veniva affidato all'impresa Pellegrini solo per periodi successivi molto più brevi, di due mesi in generale, mediante lettere firmate dal direttore generale del Centro comune di ricerche oppure dal direttore dei servizi generali, tecnici ed amministrativi di tale ente.

Nella documentazione prodotta dalla ricorrente non si trova copia di tutte queste lettere. Tuttavia i documenti forniti, fra i quali in primo luogo una lettera del 20 dicembre 1971, che conferma la decisione di affidare alla società Pellegrini il servizio di pulizia durante i mesi di gennaio e febbraio 1972, nonché le lettere relative a taluni periodi successivi, consentono di presumere che i rapporti contrattuali fra le parti siano stati retti, sino alla fine del 1975, almeno per quanto riguarda la durata delle prestazioni, dalla suddetta corrispondenza.

È del tutto pacifico, comunque, che la ditta Pellegrini ha effettivamente eseguito, a tali condizioni, i lavori di pulizia dello stabilimento dal 1o gennaio 1972 alla fine del 1975. Per gli ultimi tre mesi di tale anno, l'incarico di prestare il servizio in questione le è stato conferito con lettera 18 settembre 1975.

Alla stessa data, la Commissione decideva d'indire, a condizioni analoghe a quelle del novembre 1971, un nuovo bando di gara per l'appalto, a decorrere dal 1o gennaio 1976, dei lavori di pulizia ad Ispra.

La ricorrente partecipava alla gara, ma la sua offerta non veniva accolta. La Commissione decideva di attribuire l'appalto alla società Flexon. Tuttavia, poiché i risultati della gara venivano resi noti troppo tardi perché il nuovo appaltatore fosse in grado di assumere i propri impegni fin dal 1o gennaio, la ricorrente accettava di continuare ad effettuare le proprie prestazioni sino alla fine del gennaio 1976.

Sono questi, signori, i fatti che risultano dal fascicolo ed in base ai quali la società Pellegrini vi ha proposto, anzitutto, una domanda di esecuzione del contratto al quale essa sostiene di essere parte dall'inizio del 1972 al 31 dicembre 1975. Essa richiama, infatti, sia l'art. 2 del progetto di convenzione del 1971, relativo alla durata del contratto, sia l'art. 3, secondo cui «la Commissione può in qualsiasi momento, con il solo obbligo di preavviso di 90 giorni, notificato mediante lettera raccomandata, e senza alcun obbligo al risarcimento dei danni, recedere dalla presente convenzione».

Essa sostiene che i suoi rapporti contrattuali con la Commissione erano retti da tale progetto di convenzione e che, di conseguenza, la convenuta non poteva porre fine al contratto prima della data di scadenza stabilita, senza osservare il termine di preavviso imposto dall'art.

3. A questo titolo, essa chiede il risarcimento del danno che le avrebbe causato il recesso unilaterale della controparte.

Essa fa quindi valere la