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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Nella presente causa la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi del Trattato CEE per non aver tempestivamente adottato i provvedimenti necessari per trasporre nel diritto nazionale la direttiva 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (1) (in prosieguo: la "direttiva"). Il termine per la trasposizione è scaduto il 19 dicembre 1981.

In un' altra causa pendente dinanzi alla Corte, la causa C-131/88 (sentenza 28 febbraio 1991, Racc. pag. I-825), la Commissione ha proposto un analogo ricorso contro la Repubblica federale di Germania. Nelle mie conclusioni in quella causa ho esaminato gli argomenti presentati dalle parti relativamente al problema del contenuto dell' obbligo di trasposizione incombente agli Stati membri. Nella presente causa le parti non hanno sollevato il problema negli stessi termini. Tuttavia considero utile ricapitolare brevemente in prosieguo le conclusioni cui sono giunto (v. qui di seguito, n. 3). Esse rivestono infatti grande importanza ai fini della valutazione della più concreta disputa vertente sul se questa o quella disposizione della direttiva sia stata trasposta nel diritto italiano in modo tecnicamente corretto. Prima però vorrei dare un quadro generale delle norme della direttiva rilevanti ai fini della presente causa.

2. La direttiva mira a prevenire l' inquinamento delle acque sotterranee prescrivendo agli Stati membri sia di impedire sia di limitare l' immissione di determinate sostanze. Le norme della direttiva si riferiscono a due tipi di sostanze, menzionate in due elenchi allegati alla stessa. Per quanto riguarda le sostanze dell' elenco I gli Stati membri hanno l' obbligo di adottare i provvedimenti necessari per impedirne l' immissione nelle acque sotterranee;
per quanto riguarda le sostanze dell' elenco II, gli Stati membri devono invece limitarne l' immissione nelle acque sotterranee per evitare l' inquinamento di queste da parte di tali sostanze (v. art. 3 della direttiva). A questo scopo la direttiva contiene una serie di norme particolareggiate che attuano i principi base fissati nell' art. 3.

L' art. 4 dà forma concreta all' obbligo degli Stati membri di impedire l' immissione delle sostanze di cui all' elenco I;
l' art. 5 riguarda la limitazione dell' immissione delle sostanze di cui all' elenco II. Gli artt.

7-16 della direttiva descrivono particolareggiatamente il modo in cui si deve procedere. Gli artt. 7 e 8 riguardano le indagini che devono essere effettuate in taluni casi (prima del rilascio di autorizzazioni) dalle competenti autorità degli Stati membri. Gli artt. 9 e 10 precisano le disposizioni che devono figurare nelle autorizzazioni che possono essere concesse in taluni casi dalle autorità competenti degli Stati membri. Gli artt. 11, 12 e 13 riguardano la concessione, il diniego e la revoca delle autorizzazioni nonché il controllo dell' osservanza delle condizioni fissate nelle autorizzazioni. L' art. 14 consente agli Stati membri di prevedere un termine massimo di quattro anni per rendere conformi alla direttiva gli scarichi di sostanze già esistenti al momento della notifica della stessa. L' art. 15 impone agli Stati membri di tenere un inventario delle autorizzazioni rilasciate ai sensi della direttiva. Infine, l' art. 16 riguarda l' obbligo degli Stati membri di informare la Commissione circa i risultati delle indagini preliminari effettuate a norma della direttiva, le autorizzazioni concesse, i risultati della sorveglianza e dei controlli effettuati nonché i dati del suddetto inventario.

3. Nella causa C-131/88 ho analizzato il contenuto dell' obbligo di trasposizione risultante dalla direttiva ed ho indicato quattro punti dai quali è emerso che gli Stati membri dispongono solo di un potere discrezionale limitato in ordine alla trasposizione delle norme della direttiva:

- La direttiva impone agli Stati membri di creare un complesso di diritti e di obblighi tra le autorità nazionali e le persone che trattano le sostanze contemplate dalla direttiva. Essa si propone, in altre parole, di creare diritti per taluni privati;
per questo la completa attuazione della direttiva dev' essere garantita mediante norme di trasposizione sufficientemente chiare e precise, in modo che le suddette persone possano chiaramente discernere i diritti e gli obblighi che per loro scaturiscono dal diritto comunitario nonché le possibilità che hanno di invocare il diritto comunitario dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali (2).

- In secondo luogo, le precisissime e particolareggiatissime disposizioni della direttiva non possono essere trasposte mediante un insieme di norme imprecise già esistenti, da un lato, e prassi amministrative che per lo più sono suscettibili di abolizione, dall' altro. Ciò vale in particolare allorquando una direttiva contenga una norma di divieto: l' attuazione effettiva e completa di tali norme è garantita unicamente allorquando le autorità incaricate dell' applicazione della direttiva e competenti a pronunciarsi sulle richieste di autorizzazione di scarico possano avvalersi di un' espressa norma di divieto introdotta nel diritto nazionale (3).

- In terzo luogo, nell' analisi dei provvedimenti nazionali di trasposizione bisogna tener conto della mancanza di stimoli di ordine economico all' applicazione della direttiva da parte degli Stati membri, nonché della difficoltà di adottare misure esaurienti di indagine e di controllo per quanto riguarda le attività che possono provocare l' inquinamento delle acque sotterranee. La necessità di una precisa trasposizione della direttiva nel diritto nazionale è, per questa ragione, ancora più imperativa (4).

- Da ultimo, bisogna considerare che la direttiva è volta a porre in essere pari condizioni di concorrenza per le imprese che scaricano sostanze nell' ambiente abolendo le disparità esistenti tra le norme nazionali per quanto riguarda lo scarico di determinate sostanze pericolose. A questo scopo la direttiva contiene norme precise e dettagliate (5).

La rilevanza delle suesposte considerazioni ai fini della trattazione della presente causa è ancora accresciuta dal fatto che sia il governo tedesco nella causa C-131/88 sia il governo italiano nella causa presente non riconoscono la necessità di adottare norme precise e specifiche basate sulla direttiva e sostengono che la direttiva (adottata nel dicembre 1979) può già considerarsi recepita nel diritto nazionale grazie a numerose norme ad essa precedenti e di carattere abbastanza generale (vale a dire non riferentisi specificamente alla tutela delle acque sotterranee). Sia la causa C-131/88 sia la causa presente costituiscono, secondo me, un' adeguata illustrazione delle difficoltà provocate da un recepimento del genere.Più precisamente, a proposito della trasposizione della direttiva, il governo italiano si è richiamato quasi esclusivamente a norme di diritto interno emanate nel periodo 1976-1977. Considerate le precise e particolareggiate disposizioni della direttiva, è ovvio che norme del genere, non basate sulla direttiva, siano lacunose e diano luogo a problemi interpretativi e ad incertezza giuridica.

4. Esaminerò adesso le censure formulate dalla Commissione. In primo luogo, bisogna considerare in che modo l' art. 4 della direttiva è stato trasposto nel diritto italiano. Come ho detto, l' art. 4 costituisce concreta espressione della norma base che figura nell' art. 3, lett. a), vale a dire l' obbligo di impedire l' immissione delle sostanze di cui all' elenco I nelle acque sotterranee. A tale scopo gli Stati membri devono adottare due tipi di provvedimenti: dev' essere vietato lo scarico diretto di sostanze di cui all' elenco I;
per le operazioni che possono comportare uno scarico indiretto può essere concessa un' autorizzazione, ma solo a condizione che siano state adottate tutte le precauzioni atte ad impedire tale scarico.