1. Con il ricorso presentato il 13 agosto 1999 la Repubblica italiana chiede che questa Corte annulli la decisione della Commissione 11 maggio 1999, n. C(1999) 1364, relativa al regime di aiuti concessi dal governo italiano per interventi a favore dell'occupazione .

La Commissione considera aiuti incompatibili con il mercato comune, in quanto non integrano determinate condizioni: da un lato, la riduzione degli oneri sociali previsti dalle leggi nn. 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94 a favore delle imprese che assumono mediante contratti di formazione e lavoro a tempo determinato e, dall'altro, gli aiuti previsti dalla legge n. 196/97 per la trasformazione dei detti contratti in contratti a tempo indeterminato.

I - La normativa italiana

2. Dai documenti versati agli atti risulta che il contratto di formazione e lavoro è un contratto a tempo determinato per l'assunzione di giovani di età compresa tra i 16 e i 32 anni, fatto salvo il potere discrezionale delle autorità regionali di elevare il limite massimo di età. Sono previsti due tipi di contratto di formazione e lavoro: il primo tipo, che richiede un livello di formazione elevato, prevede una durata massima di 24 mesi e almeno 80-130 ore di formazione da dispensare sul luogo della prestazione di lavoro per il tempo del contratto;
il secondo tipo, della durata massima di 12 mesi, riguarda categorie professionali poco qualificate, e comporta una formazione di 20 ore.

3. Le imprese che fanno ricorso a questo tipo di assunzione fruiscono delle seguenti riduzioni degli oneri sociali per la durata dei contratti: 25% per le imprese localizzate in zone diverse dal Mezzogiorno;
40% per le imprese del settore commerciale e turistico con meno di 15 dipendenti insediate in zone diverse dal Mezzogiorno e esenzione totale per le imprese artigiane e per le imprese situate in zone che presentano un tasso di disoccupazione superiore alla media nazionale. Per beneficiare di tali agevolazioni i datori di lavoro non devono aver proceduto a riduzioni di personale nei 12 mesi precedenti, a meno che l'assunzione riguardi lavoratori in possesso di una qualifica diversa, e devono aver mantenuto in servizio almeno il 60% dei lavoratori il cui contratto di formazione e lavoro è venuto a termine nei 24 mesi precedenti. La concessione di tali benefici, nel caso in cui si tratti di un contratto destinato alle categorie professionali scarsamente qualificate, è inoltre subordinata alla trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato. Le riduzioni di cui sopra si applicano soltanto dopo tale trasformazione e per una durata pari a quella del contratto di formazione e lavoro.

4. L'art. 15 della legge n. 196/97 che modifica la legge n. 451/94, prevede che le imprese ubicate nelle zone dell'obiettivo 1 di cui al regolamento (CEE) n. 2081/93 che, alla scadenza, trasformino i contratti di formazione e lavoro della durata massima di 24 mesi in contratti a tempo indeterminato, beneficiano di un'esenzione dagli oneri sociali per un periodo supplementare di un anno con l'obbligo di rimborsare gli aiuti percepiti in caso di licenziamento del lavoratore durante i 12 mesi successivi alla fine del periodo oggetto dell'aiuto. Conformemente all'art. 1 del detto regolamento, l'obiettivo n. 1 consiste nel promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo.

II - La decisione impugnata

5. Le autorità italiane hanno notificato alla Commissione un disegno di legge a favore dell'occupazione, successivamente trasformato nella legge 24 giugno 1997 , n. 196, che veniva iscritto nel registro degli aiuti notificati. In ragione delle informazioni complementari fornite dallo Stato membro, l'analisi della Commissione veniva estesa ai regimi di aiuti previsti dalle leggi nn. 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, che disciplinano i contratti di formazione e lavoro, i quali venivano iscritti nel registro degli aiuti non notificati. Nell'agosto del 1998 la Commissione informava lo Stato membro della sua decisione di avviare la procedura di cui all'art. 88, n. 2, del Trattato CE con riferimento agli aiuti erogati mediante i contratti concessi a partire dal novembre 1995 e previsti dalle leggi nn. 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, e con riferimento agli aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato, previsti dall'art. 15 della legge n. 196/97.

6. Hanno presentato osservazioni nel procedimento dinanzi alla Commissione i terzi interessati, rappresentati dalla Confederazione generale dell'Industria italiana (Confindustria) , e le autorità italiane. Dopo aver esaminato le dette osservazioni, la Commissione ha adottato la decisione di cui il governo italiano chiede l'annullamento.

7. Nell'art. 1, la decisione impugnata così dispone:

«1. Gli aiuti illegittimamente concessi dall'Italia, a decorrere dal novembre 1995, per l'assunzione di lavoratori mediante i contratti di formazione e lavoro previsti dalle leggi n. 863/84, n. 407/90, n. 169/91 e n. 451/94, sono compatibili con il mercato comune e con l'accordo SEE a condizione che riguardino:

- la creazione di nuovi posti di lavoro nell'impresa beneficiaria a favore di lavoratori che non hanno ancora trovato un impiego o che hanno perso l'impiego precedente, nel senso definito dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione ;

- l'assunzione di lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro. Ai fini della presente decisione, per lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro s'intendono i giovani con meno di 25 anni, i laureati fino a 29 anni compresi, i disoccupati di lunga durata, vale a dire le persone disoccupate da almeno un anno.

2. Gli aiuti concessi per mezzo di contratti di formazione e lavoro che non soddisfano alle condizioni menzionate al paragrafo 1 sono incompatibili con il mercato comune».

Ai sensi dell'art. 2:

«1. Gli aiuti concessi dall'Italia in virtù dell'articolo 15 della legge n. 196/97 per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato sono compatibili con il mercato comune e con l'accordo SEE purché rispettino la condizione della creazione netta di posti di lavoro come definita dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti all'occupazione.

Il numero dei dipendenti delle imprese è calcolato al netto dei posti che beneficiano della trasformazione e dei posti creati per mezzo di contratti a tempo determinato o che non garantiscono una certa stabilità dell'impiego.

2. Gli aiuti per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato che non soddisfano la condizione di cui al paragrafo 1 sono incompatibili con il mercato comune».

Ai sensi dell'art. 3:

«L'Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti che non soddisfano alle condizioni di cui agli articoli 1 e 2 già illegittimamente concessi.

Il recupero ha luogo conformemente alle procedure di diritto interno. Le somme da recuperare producono interessi dalla data in cui sono state messe a disposizione dei beneficiari fino a quella del loro recupero effettivo. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale».

III - Il ricorso della Repubblica italiana

8. Il governo italiano chiede che la Corte di giustizia voglia annullare la decisione nella sua integralità e, in subordine l'art. 3, nella parte in cui la Commissione fa obbligo allo Stato membro di recuperare gli aiuti illegittimamente concessi maggiorati degli interessi. Basa il suo ricorso su una considerazione di carattere generale e su otto motivi specifici.

9. In linea generale, la ricorrente considera che la Commissione, procedendo al confronto delle caratteristiche, della natura e della finalità del regime istituito mediante i contratti di formazione e lavoro con gli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione ha assunto un punto di vista esclusivamente economico, senza tenere in considerazione che i detti contratti costituiscono uno strumento fondamentale di intervento nel mercato del lavoro per realizzare una politica attiva nel settore dell'occupazione, in particolare, con riferimento alla fascia dei giovani, considerata tradizionalmente debole nel mercato del lavoro.

10. La Commissione sostiene che l'analisi realizzata per valutare la natura di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato comune fa astrazione da qualsiasi considerazione in merito alla sua efficacia. Afferma che in questo caso l'unico criterio di cui s'è tenuto conto per decidere sulla natura degli aiuti secondo l'accezione del Trattato è stato l'impatto sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri e che la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune va decisa sulla base dell'applicabilità delle deroghe previste dall'art. 87 CE, nn. 2 e 3.

11. Non viene messo in discussione che la politica dell'occupazione rientra in un ambito di competenza nazionale, rispetto al quale la Comunità svolge un'importante funzione di coordinamento. Basta a tal riguardo considerare gli orientamenti per l'occupazione nell'anno 2001, che sono stati infine adottati mediante decisione del Consiglio n. 2001/63/CE , dove vengono indicati gli obiettivi orizzontali destinati a creare le condizioni idonee per la piena occupazione.

12. Come espressamente risulta dal n. 3 degli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione, pubblicati nel dicembre 1995, le misure fiscali e finanziarie che gli Stati membri potranno adottare saranno chiamate a svolgere un ruolo crescente per incentivare le imprese ad assumere lavoratori delle categorie che incontrano le maggiori difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro. Nello stesso paragrafo viene però precisato che, sebbene l'obiettivo di siffatte misure sia quello di migliorare la situazione dei lavoratori sul mercato del lavoro, si deve riconoscere che anche le imprese ne beneficiano nella misura in cui potranno ridurre il loro costo del lavoro grazie al ruolo di intermediarie che esse svolgono nell'attuazione delle misure fiscali e finanziarie. Per tale motivo la Commissione deve vigilare affinché l'intensificazione delle iniziative a favore dell'occupazione non rechi pregiudizio agli sforzi intrapresi parallelamente per ridurre le distorsioni artificiali della concorrenza nell'ambito degli artt. 87 e 88 CE.

E' questo il contesto entro il quale la Commissione ha dovuto muoversi nell'adottare la decisione impugnata, esercitando le competenze concessele dal Trattato in materia di aiuti di Stato, cercando il difficile equilibrio tra gli effetti positivi del regime italiano e la distorsione della concorrenza e degli scambi.

13. Conformemente alla consolidata giurisprudenza di questa Corte, la Commissione dispone, ai fini dell'applicazione dell'art. 87, n. 3 del Trattato, di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario . Trattandosi di una valutazione economica complessa, come accade per l'esame della compatibilità del regime di aiuto con il mercato comune, il sindacato giurisdizionale di un atto della Commissione deve limitarsi, secondo la costante giurisprudenza, alla verifica dell'osservanza delle norme relative alla procedura e alla motivazione, dell'esattezza materiale dei fatti considerati nell'operare la scelta contestata, dell'insussistenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti o dell'insussistenza di sviamento di potere .

Negli otto motivi specifici di ricorso la Repubblica italiana deduce l'esistenza di taluni di tali vizi nella Decisione. Dato che perlopiù deduce sia la mancanza di motivazione sia lo sviamento di potere, esaminerò in primo luogo la dottrina generale relativa a tali vizi e, in prosieguo, verificherò se essi ricorrano in ciascuno dei casi in cui vengono allegati.

A - Obbligo di motivazione degli atti adottati dalla Commissione nell'ambito degli aiuti di Stato

14. Secondo la costante giurisprudenza, la motivazione richiesta dall'art. 253 CE dev'essere adeguata alla natura dell'atto e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. Emerge tra l'altro da tale giurisprudenza che la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi le condizioni di cui all'art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Il requisito della motivazione va valutato in funzione delle circostanze di ciascun caso specifico, in particolare, del contenuto dell'atto, della natura dei motivi invocati e dell'interesse che i destinatari e altre persone direttamente ed individualmente riguardate possono avere nel ricevere precisazioni .

15. Questa stessa Corte ha aggiunto che il fatto che la decisione impugnata si basi sugli orientamenti ha un particolare significato per quanto concerne il contenuto dell'obbligo di motivazione .

16. Conformemente alla giurisprudenza del Tribunale di primo grado, nella motivazione delle decisioni che è portata ad adottare per garantire l'applicazione delle regole di concorrenza, la Commissione non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa a sostegno delle loro domande;
le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche che rivestono un ruolo essenziale nel sistema della decisione . Tale giurisprudenza è stata confermata dalla Corte di giustizia con la sentenza pronunciata su ricorso di impugnazione .

B - Sviamento di potere

17. Lo sviamento di potere è uno dei motivi allegati con maggior frequenza dai ricorrenti quando chiedono l'annullamento di un atto. La sua sussistenza risulta, senza dubbio, estremamente difficile a dimostrarsi. La Corte considera che sussiste sviamento di potere quando un'istituzione esercita i suoi poteri allo scopo esclusivo, o quantomeno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per fare fronte alle circostanze del caso di specie . Lo sviamento della procedura compiuto da un'istituzione con l'intento di evitarne la speciale complessità e consistente nell'utilizzare un altro procedimento che le risulta più agevole, viene equiparato dalla Corte allo sviamento di potere, con la conseguenza che ciò giustifica l'annullamento dell'atto viziato .

E' anche consolidata giurisprudenza che l'esistenza di sviamento di potere può affermarsi solo quando si dimostra in maniera sufficiente che il suo autore, adottando il provvedimento controverso, ha perseguito una finalità diversa da quella contemplata dalla normativa in causa .

IV - I motivi specifici di ricorso

A - Primo motivo: sviamento di potere e difetto di motivazione nella definizione della categoria dei «giovani»

18. In concreto la Repubblica italiana deduce che la decisione è illogica per quanto riguarda la definizione della categoria dei «giovani». Sebbene i dati statistici forniti nel corso del procedimento amministrativo dimostrino che, stante le particolari caratteristiche della disoccupazione giovanile nella Repubblica italiana, in particolare nel Mezzogiorno, tale fenomeno interessa la fascia di età fino ai 32 anni, la Commissione ha deciso di far rientrare in questa categoria solo i minori di 25 anni o di 29 se in possesso di titoli universitari. Gli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione non pongono però alcun limite. Tale limite di età introduce un elemento di rigidità inaccettabile nel concetto di «giovani», difficile da conciliarsi con l'accezione generale del termine nei detti orientamenti la quale varia in funzione delle caratteristiche specifiche dei singoli mercati di lavoro, essendo dimostrato che, nel governo italiano, e soprattutto nell'Italia del sud, per una serie di ragioni sociali ed economiche, il limite di età entro il quale si definisce la categoria dei giovani è superiore, senza ombra di dubbio, ai 25 anni stabiliti nella decisione impugnata.

19. La Commissione sostiene che, quand'anche gli orientamenti riguardanti gli aiuti per l'occupazione non fissino alcun limite di età, sia le azioni comunitarie adottate a favore di tale gruppo sia quelle a carico degli Stati membri in generale, si dirigono ai minori di 25 anni. Per questa ragione la fissazione di un limite variabile ed arbitrario, in funzione delle caratteristiche di ciascun mercato nazionale del lavoro, è destituita di obiettività e illogica rispetto alle menzionate azioni.

20. Condivido la posizione del governo italiano, quando questo afferma che gli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione non definiscono quali siano i soggetti che integrano la categoria dei giovani ai fini dell'esame della compatibilità di un regime di aiuti con il mercato comune. Condivido il punto di vista del governo italiano anche nella misura in cui può risultare positivo che a tale concetto si sia attribuito un senso generale, giacché il limite di età che definisce la categoria dei giovani varia in funzione delle caratteristiche specifiche dei singoli mercati di lavoro. Questo varia altresì da Stato a Stato, in funzione dei sistemi educativi, dell'età fino al raggiungimento della quale l'insegnamento è obbligatorio, del numero e della durata dei cicli universitari.

21. A mio parere, queste motivazioni non possono tuttavia giustificare che uno Stato membro, per quanto alto risulti il suo tasso di disoccupazione, decida unilateralmente di includere nella categoria dei giovani aventi diritto a beneficiare degli aiuti per l'occupazione, fino al compimento del trentaduesimo anno, in generale, ovvero del trentacinquesimo o anche del quarantacinquesimo in alcune regioni , i lavoratori che incontrino particolari difficoltà a inserirsi o riciclarsi nel mercato del lavoro. La Commissione afferma inoltre, nel punto 78 della decisione che, benché nell'Italia meridionale la situazione della disoccupazione sia più grave, non è possibile affermare che la percentuale di persone alla ricerca di occupazione sia più elevata nella classe di età dai 25 ai 34 anni rispetto alla classe di età dai 15 ai 24 anni. Nel punto 81 la Commissione cita un'informazione circa la condizione dei giovani, fornita dalle autorità italiane, dalla quale risulta chiaramente che «nella classe 15-24 anni, il 65% dei disoccupati dichiara di cercare un posto di lavoro da più di un anno (disoccupazione di lunga durata);
questa percentuale passa al 68% per la classe da 25-34 anni . Sulla base di tali informazioni la Commissione è quindi del parere che questo fenomeno debba essere esaminato in quanto disoccupazione strutturale e non attraverso un'estensione del limite di età per la definizione della categoria "giovani"».

22. Non si deve perdere di vista che la Commissione deve esaminare la compatibilità di un regime di aiuti in un contesto comunitario. Ciò vuol dire che ogni deroga all'incompatibilità di principio posta dall'art. 87 CE, n. 1, dev'essere formulata, interpretata ed applicata nel modo più uniforme e costante possibile, poiché è il solo modo per assicurare la coerenza e la parità di trattamento nell'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato.

23. In nome di questa uniformità e di fronte alla mancata definizione della categoria dei «giovani» negli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione , la Commissione, già fin dall'apertura del procedimento previsto dall'art. 88 CE, n. 2, aveva presente che le misure applicate su scala comunitaria a favore dei giovani e quelle istituite dalla generalità degli Stati membri fanno riferimento ai giovani minori di 25 anni . Questo medesimo criterio figura al punto 76 della decisione. Inoltre, così come specificato nel punto 85, dopo aver esaminato i dati forniti dalle autorità italiane e dalla Confindustria circa l'età alla quale vengono conseguiti i titoli universitari italiani (26,8 di fronte ad una media europea del 25,7), la Commissione è rimasta dell'opinione che solo per quanto riguarda le persone in possesso di un titolo universitario è da considerarsi che le statistiche e i fattori istituzionali connessi con la lunga durata degli studi possono giustificare un ampliamento della categoria dei «giovani» alla fascia di età da 25 ai 29 anni.

24. A mio parere la Commissione ha esposto in maniera esauriente i criteri che l'hanno indotta a fissare in 25 ovvero in 29 anni, in caso di possesso di titoli universitari, i limiti di età per definire la categoria dei «giovani», con la conseguenza che la decisione impugnata non è inficiata da difetto di motivazione.

25. Per quanto riguarda la sussistenza dello sviamento di potere, il governo italiano non ha dimostrato che la Commissione, nel fissare tali limiti di età, perseguisse fini diversi da quelli che le competono nell'ambito dell'esame degli aiuti di Stato.

26. Considero pertanto che questo motivo è infondato e va disatteso.

B - Secondo motivo: violazione di legge, sviamento di potere e difetto di motivazione nella valutazione dei casi in cui l'importo dell'aiuto è proporzionato alla creazione di occupazione

27. A parere del governo italiano quanto la Commissione afferma nel punto 91 della decisione è privo di fondamento. Essa avrebbe dovuto provare, con elementi obiettivi, che soltanto nel caso di aiuti a favore dei lavoratori che incontrano difficoltà specifiche di inserirsi o reinserirsi nel mercato del lavoro - vale a dire i giovani con meno di 25 anni, i giovani laureati fino a 29 anni e i disoccupati di lunga durata (più di un anno di disoccupazione) - o che sono destinati alla creazione di nuovi posti di lavoro, l'entità dell'aiuto non supera quanto è necessario per incentivare la creazione di nuovi posti di lavoro.

28. La Commissione fa presente che, dopo aver considerato che i contratti di formazione e lavoro avevano carattere di aiuto in quanto falsavano la concorrenza rafforzando la posizione finanziaria e la possibilità di azione delle imprese beneficiarie rispetto ai loro concorrenti che non ne beneficiavano, si convinse del fatto che erano compatibili con il mercato comune solo gli aiuti a favore dei lavoratori che non avevano ancora trovato un impiego o che avevano perso l'impiego precedente e quelli destinati alla creazione di nuovi posti di lavoro. Solo in questi casi, l'entità di tali aiuti non eccedeva quella necessaria per incentivare la creazione di posti di lavoro, tenuto conto dell'attività di formazione del lavoratore che ricade sul datore di lavoro e della situazione di disoccupazione particolarmente grave sul territorio italiano.

29. Non posso condividere la tesi del governo italiano su questo punto per due motivi. In primo luogo, perché, per valutare i punti 91 e 92 della decisione, vanno tenuti presenti alcuni dei punti precedenti. Più precisamente, i punti 76-90 che contengono i dati e i ragionamenti sui quali si basa la Commissione.

In secondo luogo, perché, per valutare gli aiuti all'occupazione, la Commissione è obbligata ad utilizzare i criteri fissati nel capitolo 4 degli orientamenti, dedicato all'applicazione delle deroghe di cui all'art. 87, nn. 2 e 3, CE. Conformemente a questa norma, la Commissione incentiva gli aiuti alla creazione di occupazione. Il fatto che vi si aggiunga una formazione professionale del lavoratore costituirà un elemento importante in vista di una valutazione favorevole. Tuttavia il quarto trattino del n. 21 degli orientamenti fa comunque obbligo alla Commissione di vigilare affinché l'entità dell'aiuto non ecceda quella necessaria per incentivare la creazione di posti di lavoro.

30. Su questa linea, la Commissione ha giudicato che gli aiuti citati nei punti 91 e 92 della decisione si adeguano alle disposizioni degli orientamenti e possono fruire delle deroghe previste a favore degli aiuti all'occupazione, per cui ha tenuto conto dell'attività di formazione dei lavoratori connessa con l'assunzione, della situazione di disoccupazione particolarmente grave nel territorio italiano, della proporzione esistente tra gli oneri sociali oggetto di riduzione e le retribuzioni dei lavoratori e della graduazione della misura in funzione delle specificità delle regioni interessate.

31. La Commissione si è attenuta agli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione al momento di valutare la compatibilità con il mercato comune del regime degli aiuti italiani e non si è avuta, pertanto, violazione di legge. La decisione non è inficiata al difetto di motivazione nella misura in cui la constatazione alla quale perviene nel punto 92 in merito agli aiuti compatibili è argomentata nei punti 86-91. Il governo italiano non ha fornito alcun indizio del fatto che la Commissione abbia accertato i casi in cui l'entità dell'aiuto è proporzionata alla creazione di occupazione perseguendo fini diversi da quelli che le competono nell'ambito dell'esame degli aiuti di Stato.

32. Di conseguenza, anche questo motivo deve ritenersi infondato e va disatteso.

C - Terzo motivo: difetto di motivazione in relazione alla quantificazione dell'aiuto

33. Il governo ricorrente deduce l'illogicità del ragionamento della Commissione nella quantificazione dell'aiuto inammissibile e la mancanza di criteri chiari nel valutare le modalità di incentivazione e sostegno all'occupazione, dal momento che, qualora non si tratti di uno dei requisiti definiti in modo restrittivo, si finisce per negare ai contratti di formazione e lavoro la qualifica di intervento destinato a creare nuova occupazione. Tuttavia, nel punto 86 della decisione si riconosce che la condizione alla quale è subordinata l'assunzione, e cioè che l'impresa mantenga in servizio almeno il 60% dei lavoratori il cui contratto di formazione e lavoro sia scaduto nei 24 mesi precedenti , costituisce un ulteriore incentivo per le imprese a garantire il mantenimento dei posti di lavoro durante un periodo di tempo più ampio. Costituiscono vantaggi concatenati particolarmente efficaci, perché impediscono alle imprese di commettere abusi, assumendo sistematicamente con contratti a tempo determinato in sostituzione di contratti a tempo indeterminato, e perché inducono le dette imprese ad effettuare assunzioni. Tenendo conto dei criteri che figurano negli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione, la Commissione avrebbe dovuto dimostrare il livello dell'aiuto, tenendo conto delle difficoltà incontrate dalle piccole e medie imprese e degli svantaggi territoriali della regione interessata.

34. La Commissione afferma che i contratti controversi costituiscono un aiuto al mantenimento dell'occupazione senza che si creino nelle imprese beneficiarie posti di lavoro per lavoratori che non hanno ancora ottenuto il loro primo impiego o che hanno perso quello che avevano, o in situazioni in cui gli assunti non sono lavoratori con speciale difficoltà per inserirsi o reinserirsi nel mercato del lavoro. Tali aiuti al mantenimento dell'occupazione non sono limitati alle regioni alle quali fa riferimento la deroga prevista dall'art. 87 CE, n. 3, lett. a), giacché si applicano a tutto il territorio nazionale e non sono né decrescenti, né limitati nel tempo.

35. Non posso condividere il punto di vista della ricorrente. Infatti gli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione distinguono tra gli aiuti diretti al mantenimento dell'occupazione, che vengono erogati ad un'impresa affinché non licenzi i dipendenti e che vengono calcolati tenendo in considerazione il numero totale di occupati al momento in cui sono concessi, e gli aiuti destinati a procurare un posto di lavoro a chi non ne ha mai avuto uno o ha perso quello che aveva, e che vengono assegnati in funzione del numero dei posti di lavoro ottenuti. Nel punto 17 degli orientamenti viene specificato che la creazione d'occupazione deve essere netta e che la semplice sostituzione di un lavoratore senza ampliamento dell'organico, e quindi senza creazione di un nuovo posto di lavoro, non rappresenta una creazione effettiva di occupazione.

In applicazione di tali criteri la Commissione ha considerato, nei punti 93-96 della decisione che gli aiuti all'assunzione di cui non beneficiano i giovani minori di 25 anni né i lavoratori licenziati fino a 29 anni né i disoccupati rimasti per oltre un anno senza occupazione o che non vengono destinati alla creazione di posti di lavoro sono aiuti al mantenimento dell'occupazione, che vengono equiparati agli aiuti al funzionamento delle imprese. A questo proposito, la Commissione argomenta che, benché gli aiuti vengano concessi alle imprese per stipulare contratti di formazione e lavoro e non per evitare che licenzino i lavoratori, certo è che non viene richiesta come condizione la creazione di nuovi posti di lavoro, bensì soltanto che non vengano operati licenziamenti.

36. Ebbene, aiuti di questo tipo possono essere autorizzati soltanto quando, conformemente alle disposizioni dell'art. 87, n. 2, lett. b), sono destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali o da altri eventi eccezionali o quando, a talune condizioni, sono concessi alle regioni ammesse a beneficiare della deroga di cui all'art. 87, n. 3, lett. a), cioè per favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione.

37. Condivido il punto di vista della Commissione quanto al fatto che gli aiuti di cui qui si tratta, diretti al mantenimento dell'occupazione, dovrebbero essere dichiarati incompatibili con il mercato comune, giacché non si limitano alle regioni alle quali si riferiscono le deroghe contemplate dall'art. 87, n. 3, lett. a), CE, ma si applicano a tutto il territorio nazionale, non possono rientrare nell'ipotesi di cui alla lett. b) del n. 2 dello stesso articolo, e non sono né decrescenti né limitati nel tempo.

38. Pertanto poiché la quantificazione dell'aiuto considerato incompatibile nella detta decisione risulta sufficientemente giustificata, il motivo è infondato e va disatteso.

D - Quarto motivo: violazione di legge, sviamento di potere e difetto di motivazione con riferimento alle misure di cui all'art. 15 della legge n. 196/97

39. In virtù di tale norma, le imprese situate nelle regioni contemplate nell'obiettivo 1 che trasformano i contratti di formazione e lavoro della durata massima di 24 mesi al termine del loro periodo di validità in contratti di lavoro a tempo indeterminato continuano a beneficiare dei medesimi vantaggi per un periodo addizionale di un anno. Il governo italiano ritiene errata la valutazione compiuta dalla Commissione nel punto 103 della decisione secondo cui la trasformazione di contratti di formazione e lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non crea posti supplementari, in quanto i posti stessi sono già stati creati, pur non avendo carattere stabile. In effetti, il regime prevede una reazione a catena la cui finalità è la stipulazione di contratti di formazione e lavoro, concedendo un vantaggio per la trasformazione del contratto in contratto a tempo indeterminato, e incentivando così le imprese a creare posti di lavoro.

40. La Commissione afferma che la trasformazione dei contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non crea occupazione aggiuntiva, poiché, a prescindere dalla carenza di stabilità, i posti di lavoro già esistevano. Tali misure non possono considerarsi né creazione di occupazione né mantenimento dell'occupazione esistente, ma mirano soltanto a consolidare quanto fino ad allora era precario.

41. Non condivido, nemmeno su questo punto, l'opinione del governo italiano per vari motivi. In primo luogo la Commissione non è incorsa in violazione di legge ritenendo che siano conformi alle disposizioni degli orientamenti solo le trasformazioni di contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato che rispettano l'obbligo di aumentare i posti di lavoro rispetto ai posti esistenti nell'impresa. Infatti, pur essendo tale trasformazione molto proficua per il lavoratore e la stabilità del posto di lavoro in generale, è certo che la norma ampia di un anno i vantaggi di cui ha fruito il datore di lavoro nel corso dei due anni di validità del contratto di formazione e lavoro iniziale e che l'ottenimento di tali vantaggi aggiuntivi non è in rapporto con la creazione di nuovi posti di lavoro.

In secondo luogo, questa valutazione non è viziata da difetto di motivazione, dal momento che la Commissione espone, nei punti 97-110, le ragioni che l'hanno indotta a decidere, al punto 111, che negli altri casi di aiuti alla trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato, che non rispettano l'obbligo di realizzare un aumento dei posti di lavoro esistenti nell'impresa, si configurano aiuti al mantenimento dell'occupazione equiparati agli aiuti al funzionamento, che non integrano né le condizioni previste nel n. 2, dell'art. 87 CE, per essere compatibili con il mercato comune, né quelle previste nel n. 3 per poter essere considerati compatibili.

Ed infine il governo italiano non ha neanche dimostrato che, nel decidere in tal senso, la Commissione avrebbe perseguito una finalità distinta da quella che le compete in materia di aiuti di Stato conformemente a quanto previsto dal Trattato.

42. Per le ragioni ora illustrate, il motivo è infondato e va disatteso.

E - Quinto motivo: violazione e falsa applicazione dell'art. 87 CE, n. 3, lett. a), e difetto di motivazione nella valutazione della compatibilità degli aiuti per il mantenimento dell'occupazione

43. Il ricorrente rimprovera la Commissione di non aver esaminato gli aiuti al mantenimento dell'occupazione in relazione alla norma comunitaria che consente di considerarli compatibili qualora siano destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni dove il livello di vita è anormalmente basso o dove esiste una grave situazione di disoccupazione. Per quanto riguarda la ripartizione territoriale degli aiuti, non si può affermare sic et simpliciter che essi si applicano a tutto il territorio nazionale, dato che la riduzione di una percentuale superiore al 25% viene concessa soltanto a quelle imprese che operano in zone con un importante squilibrio occupazionale. In quest'ottica le riduzioni degli oneri sociali idonee a costituire un aiuto al mantenimento dell'occupazione vengono concesse solo alle zone dove esiste una grave situazione di sottoccupazione .

44. La Commissione ripete che gli aiuti esaminati nella decisione sono incompatibili con il mercato comune, poiché non si limitano alle zone alle quali fa riferimento l'eccezione contemplata nell'art. 87 CE, n. 3, lett. a), ma si applicano a tutto il territorio nazionale, non sono decrescenti né limitati nel tempo e non rispettano neanche le condizioni poste dagli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione.

45. Non condivido il punto di vista del governo italiano secondo cui la Commissione sarebbe incorsa in una falsa applicazione dell'art. 87 CE. Infatti, i presupposti sui quali gli aiuti al mantenimento dell'occupazione possono essere autorizzati sono esposti, dettagliatamente, nel punto 22 degli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione che sono quelli contemplati nell'art. 87 CE, n. 2, lett. b) e al n. 3, lett. a).

Nella fattispecie italiana va solo esaminata la possibilità di applicare la deroga prevista nel n. 3, lett. a), che consente di dichiarare compatibili gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni ove il tenore di vita è anormalmente basso o dove esiste una grave situazione di disoccupazione. Conformemente alla giurisprudenza della Corte l'uso dei termini «anormalmente» e «grave» nella deroga contenuta nella lett. a) dimostra che questa riguarda solo le regioni nelle quali la situazione economica è estremamente sfavorevole rispetto alla Comunità nel suo complesso .

Secondo quanto affermato nel n.