N. 01807/2016REG.PROV.COLL.

N. 08431/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8431 del 2015, proposto dal Comune di Cancello ed Arnone, rappresentato e difeso dagli avvocati M R D R e F P, con domicilio eletto presso la segreteria della Sezione, in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

contro

Ge.te.t. s.p.a. - Gestione Tesoriere e Tributi, rappresentata e difesa dall’avvocato F M Cllo, con domicilio eletto presso Angela Fiorentino in Roma, via Visconti 11;

nei confronti di

S s.p.a.;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE VIII, n. 4255/2015, resa tra le parti, concernente una revoca del servizio di tesoreria comunale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Getet s.p.a. - Gestione Tesoriere e Tributi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2016 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Egidio Lamberti, su delega dell’avvocato F P, e F M Cllo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Ge.te.t. s.p.a. – Gestione Tesorerie e Tributi, già concessionaria del servizio di tesoreria per il Comune di Cancello ed Arnone per il quinquennio 2011 – 2015 (contratto in data 18 marzo 2011, rep. n. 3), impugnava davanti al TAR Campania – sede di Napoli gli atti con i quali l’amministrazione le aveva revocato l’affidamento, per asserite irregolarità gestionali ed inadempienze contrattuali (determinazione n. 38 del 17 novembre 2014;
note prot. nn. 10917 e 11136 del 17 e 21 novembre 2014). La revoca era stata in particolare disposta dopo che la società si era rifiutata di anticipare ex art. 222 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, le disponibilità necessarie per pagare gli stipendi del personale dipendente dell’ente.

2. Con la sentenza in epigrafe il TAR adito accoglieva l’impugnativa.

Secondo il giudice di primo grado la revoca difettava del presupposto in essa rappresentato, e cioè un inadempimento imputabile tesoriere, poiché in realtà il rifiuto di quest’ultimo era giustificato dalla situazione di deficit strutturale dell’ente, poi formalmente dichiarata dalla Corte dei conti (sez. controllo Campania, delibera 4 marzo 2015, n. 26), cosicché il provvedimento impugnato era anche affetto da sviamento di potere.

Venivano inoltre accolte le censure della società ricorrente di violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 7 agosto 1990, per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca e quelle svolte in via derivata nei confronti degli atti della procedura di affidamento del medesimo servizio mediante cottimo fiduciario ex art. 125, comma 10, cod. contratti pubblici (indetta con determinazione n. 39 del 19 novembre 2014), alla quale la ricorrente non era stata invitata, fino all’aggiudicazione in favore della So.Ge.R.T. s.p.a. (determinazione n. 46 del 2 dicembre 2014 e relativa nota del 4 dicembre 2014, prot. n. 11733, di comunicazione della stessa).

3. Per la riforma della pronuncia di primo grado ha proposto appello il Comune di Cancello ed Arnone.

4. Si è costituita in resistenza l’originaria ricorrente.

DIRITTO

1. Nel primo motivo d’appello il Comune censura la ricostruzione dei fatti di causa da parte del TAR.

Innanzitutto, l’amministrazione contesta la situazione di dissesto finanziario al momento della revoca del servizio ritenuta dal giudice di primo grado, evidenziando in contrario che quest’ultima è stata determinata dall’inadempimento del tesoriere all’obbligo su di esso gravante ex art. 195 t.u.e.l. di ricostituire la disponibilità per effetto di entrate prive di specifica destinazione. Nel caso di specie queste entrate consistevano in una transazione con l’INPS per la rateizzazione del debito contratto per mancato pagamento degli oneri previdenziali per il personale dipendente nel 2013 e in una richiesta alle Poste Italiane di svincolare le somme pignorate. Al riguardo, il Comune osserva inoltre che la funzione essenziale del tesoriere è quella di assicurare la necessaria liquidità a fronte degli sfasamenti temporali tra le entrate e le spese, come chiarito dalla Corte Costituzionale (sentenza 23 giugno 2014, n. 188), e che con il rifiuto contestato la Ge.t.et. sarebbe quindi venuta meno rispetto a questa fondamentale funzione.

2. Con un secondo ordine di censure relative al medesimo motivo l’amministrazione appellante nega di avere agito in modo sviato, deducendo che la revoca è stata disposta per irregolarità contabili della Ge.te.t., come risultato da un ammanco di 100.000 euro accertato a posteriori, in sede di verifica di cassa prima dell’avvio del servizio da parte della nuova affidataria So.Ge.R.T. e, in precedenza, dai rilievi della Corte dei conti circa un utilizzo promiscuo dei conti di tesoreria per più Comuni e di disposizioni di pagamento in assenza dei necessari mandati (delibera n. 182 del 24 luglio 2014).

3. Nel secondo motivo d’appello il Comune di Cancello ed Arnone si duole dell’accoglimento della censura di violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990, ed osserva che il rispetto delle garanzie partecipative previste da questa disposizione era nel caso di specie impedito dalla necessità ed urgenza di ripristinare la corretta gestione economico-finanziaria dell’ente.

4. Con il terzo motivo l’amministrazione appellante contesta l’accoglimento delle censure svolte in via derivata dalla Ge.te.t. nei confronti della procedura di cottimo fiduciario indetta dopo la revoca del servizio, evidenziando che uno dei presupposti per il ricorso ad essa consiste nella risoluzione in danno nei confronti di un precedente contraente [art. 125, comma 10, lett. e), cod. contratti pubblici], e che nel caso di specie l’originaria ricorrente non aveva manifestato alcuna volontà di esservi invitata.

5. I motivi sono tutti infondati per cui l’appello deve essere respinto.

6. Deve premettersi in fatto che la revoca impugnata è stata disposta per inadempimento grave del tesoriere, consistito nella mancata anticipazione di cassa al Comune ai sensi dell’art. 222, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 e della convenzione in allora in essere con la società originaria ricorrente. A sua volta, il rifiuto dell’anticipazione è stato opposto da quest’ultima a fronte di un deficit di cassa pari a € 450.181,16, la Ge.te.t. e di ulteriori poste debitorie, relative in particolare al pagamento dei contributi previdenziali per il personale dipendente ed all’esistenza di vincoli derivanti da pignoramenti su somme dell’ente (note del 17 ottobre del 2014, acquisita al protocollo dell’amministrazione n. 9938 del 20 ottobre 2014, e dell’11 novembre 2014, di cui al protocollo n. 10771, in pari data). Più precisamente riscontrando la richiesta dell’amministrazione comunale di cui alla nota del 7 ottobre 2014, prot. n. 10579, la società originaria ricorrente aveva rappresentato che l’« indisponibilità di cassa » era conseguente alla « situazione di dissesto dell’ente locale » ed al « superamento dei limiti normativamente consentiti per le anticipazioni di tesoreria ». Ricevuto il rifiuto, con nota del 17 novembre 2014, prot. n. 10917, il Comune di Cancello ed Arnone aveva invece obiettato che – come stabilito dalla giunta comunale con deliberazione n. 1 del 7 gennaio 2014 –, per l’esercizio finanziario 2014, a fronte di un ammontare complessivo di € 3.963.207,11, corrispondente ai primi tre titoli di entrate accertate del bilancio del penultimo anno precedente, il limite massimo dei 3/12 dell’importo anzidetto, sancito per le anticipazioni di tesoreria sia dall’art. 222, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 (oltre che dall’art. 10, comma 1, della convenzione di tesoreria comunale del 18 marzo 2011), ammontava a € 990.801,77.

7. Tutto ciò premesso, a confutazione degli assunti del Comune di Cancello ed Arnone è sufficiente richiamare la già citata delibera della Corte dei conti con cui lo stesso è stato dichiarato ente strutturalmente deficitario ai sensi dell’art. 242 t.u.e.l. (delibera della Sezione di controllo della Campania 4 marzo 2015, n. 26).

Nel ricostruire la gestione di tesoreria dell’amministrazione, l’organo di controllo contabile ha rilevato innanzitutto che già in precedenza, e precisamente negli esercizi 2010 – 2012, la gestione di tesoreria del Comune si era contraddistinta per un ricorso « massiccio » e « costante ad entrate a specifica destinazione nonché ad anticipazioni di tesoreria », con conseguente fondo cassa negativo di € 222.431,27 (§ 2 della delibera citata). Nel prosieguo, la Corte dei conti ha dato atto che il Comune non ha chiarito l’andamento e le consistenze delle anticipazioni di tesoreria e delle entrate a specifica destinazione impropriamente utilizzate per spese correnti sino a tutto il 2013, anche a causa della mancata effettuazione delle doverose verifiche di cassa in occasione dei (frequenti) cambi di tesorerie, e se ed in che misura anche nel 2014 - anno in cui sono avvenuti i fatti in contestazione nel presente giudizio - sia stato superato il limite massimo stabilito dall’art. 222 t.u.e.l. (§§ 2.1 e 2.1.3).

Quindi, con specifico riguardo al rapporto con la Ge.te.t., la Corte dei conti ha riscontrato: vincoli di tesoreria per € 1.528.909,96 alla data dell’11 novembre 2014, parte dei quali dovuti a pignoramenti di fornitori del Comune (§ 2.1.2);
somme a specifica destinazione da ricostituire superiori a 2 milioni di euro (§ 2.2.1). Per effetto di ciò, è stato quindi rilevato il superamento del limite di anticipazione di 5/12 delle entrate relative ai primi tre titoli del bilancio, eccezionalmente introdotto per l’esercizio finanziario 2014 dalla legge n. 50 del 2014 (di conversione del d.l. n. 4 del 2014, “Disposizioni urgenti in materia tributaria e contributiva e di rinvio di termini relativi ad adempimenti tributari e contributivi”) e cioè del limite, così ottenuto, di € 1.545.044,62, peraltro al netto delle anticipazioni non restituite « di importo ancora incerto » (§ 2.2.1). Sul punto, l’organo di controllo ha quindi accertato « la sistematica violazione, procedurale e sostanziale, dell’art. 195 TUEL » (§ 2.2.1.1.), ed in particolare « il patologico, costante e considerevole ricorso alle anticipazioni di tesoreria, tradottosi negli anni, a causa della continuità e delle dimensioni del fenomeno, in una forma surrettizia di finanziamento di “indebitamento” a supporto della spesa corrente mediante ricorso all’indebitamento, in violazione dell’art. 119 Cost. » (§ 2.2.2).

8. Rispetto a questo incontestabile ed incontestato accertamento il primo ordine di censure svolte dal Comune di Cancello ed Arnone nel primo motivo d’appello si rivela del tutto inconsistente.

In particolare, con la dichiarazione ai sensi del citato art. 242 d.lgs. n. 267 del 2000 risulta pienamente convalidato il rifiuto della Ge.te.t. di anticipare ulteriori liquidità a fronte di un disavanzo contabile divenuto strutturale attraverso l’abnorme impiego della tesoreria come fonte di finanziamento stabile dell’ente per spese correnti di competenza del Comune, comportante il costante superamento dei limiti di legge. Sul punto, l’ente odierno appellante si limita ad addurre genericamente che alcuni vincoli all’impiego delle anticipazioni di tesoreria erano stati rimossi (transazione con l’INPS per i contributi non pagati e svincolo di somme pignorate), senza offrire alcuna prova al riguardo e senza in ogni caso dimostrare che per effetto di ciò le anticipazioni si sarebbero collocate al di sotto dei limiti di legge.

9. Le ulteriori censure del motivo d’appello in esame volte invece a contestare l’accertamento del vizio di eccesso di potere per sviamento sono invece inammissibili, come eccepito dalla Ge.te.t., dal momento che le asserite irregolarità gestionali della, ricavabili dalla delibera della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti n. 182 del 24 luglio 2014, non sono mai state contestate all’ex tesoriere negli atti oggetto della presente impugnativa. Questa deduzione si traduce quindi in un motivo non enunciato a sostegno dei provvedimenti di revoca impugnati, risultando in questo modo integrata in via postuma la motivazione degli atti impugnati.

10. L’infondatezza delle censure finora esaminate rende superfluo l’esame del secondo motivo d’appello, volto a sostenere che nel caso di specie non fosse necessaria la comunicazione di avvio del procedimento di revoca, come invece ritenuto dal giudice di primo grado.

Infatti, la conferma della statuizione di accoglimento del ricorso della Ge.te.t. risulta fondarsi in modo autonomo sul definitivo accertamento dell’insussistenza dei presupposti sostanziali, rendendo irrilevante la verifica della correttezza del procedimento seguito. Al riguardo deve essere richiamato l’incontrastato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui l’appello contro una sentenza fondata su una pluralità di ragioni tra loro autonome, ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento, diviene improcedibile anche solo una di esse resista all’impugnazione ( ex multis : Sez. III, 29 gennaio 2016, n. 346;
Sez. IV, 3 novembre 2015, nn. 5008 e 5013, 7 aprile 2015, n. 1769, 22 dicembre 2014, n. 6337;
Sez. V, 1 agosto 2015, n. 3773, 29 ottobre 2014, n. 5375, 28 aprile 2014, n. 2195;
Sez. VI, 9 marzo 2016, n. 952, 4 marzo 2015, n. 1053.

11. Residua l’esame del terzo motivo d’appello, in cui il Comune di Cancello ed Arnone censura l’annullamento della procedura di cottimo fiduciario da esso indetta dopo la revoca del servizio di tesoreria disposto in danno della Ge.Te.T.

Anche questo motivo deve essere respinto e con esso l’appello nella sua globalità.

Come infatti evidenzia l’originaria ricorrente, l’accertamento dell’insussistenza dei presupposti per la revoca determina l’invalidità in via derivata dell’affidamento del medesimo servizio revocato, secondo lo schema dell’illegittimità, sebbene ad effetto viziante e non già caducante come ritenuto dal TAR;
schema al quale Ge.te.t. si è conformata, impugnando ritualmente gli atti di tale procedura, fino a quello conclusivo consistito nell’aggiudicazione in favore della controinteressata So.Ge.R.T.

12. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Nei rapporti tra il Comune e quest’ultima deve invece essere disposta la compensazione, stante la qualità di controinteressata della stessa.