Pubblicato il 14/11/2022

N. 09944/2022REG.PROV.COLL.

N. 04860/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4860 del 2021, proposto dalla società Studio Bozzetto &
Co. S.r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati H B e G F, con domicilio presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale Bonura-Fonderico in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 173;

contro

il Ministero della cultura (già Ministero per i beni e le attività culturali), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

delle società M.A.D. Entertainment S.p.a., Videa S.p.a., Animoka Studios S.r.l., Studio Campedelli S.r.l., Gruppo Alcuni S.r.l. e Rainbow S.p.a., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. II- quater , 11 marzo 2021 n. 2973, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del(l’allora) Ministero per i beni e le attività culturali;

Vista l’ordinanza cautelare 16 luglio 2021 n. 3915;

Esaminata la ulteriore memoria depositata dalla società appellante e gli altri documenti prodotti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 14 aprile 2022 il Cons. Stefano Toschei e udito, per la parte appellante, l’avvocato G F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso in appello n. R.g. 4860/2021 la società Studio Bozzetto &
Co. S.r.l. (d’ora in poi, per brevità, Studio Bozzetto) ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. II- quater , 11 marzo 2021 n. 2973, con la quale il TAR ha respinto il ricorso introduttivo (n. R.g. 13105/2019), corredato da motivi aggiunti, proposti in primo grado dalla predetta società ai fini dell’annullamento dei seguenti atti e/o provvedimenti: (con il ricorso introduttivo) a) il decreto del direttore della Direzione generale Cinema del Ministero per i beni e le attività culturali n. DG-C 02/08/2019-1974, nella parte in cui, rettificando il precedente decreto direttoriale della medesima direzione rep. 1228 del 29 maggio 2019, ha revocato il contributo precedentemente riconosciuto alla società Studio Bozzetto;
b) la nota della Direzione generale Cinema del Ministero per i beni e le attività culturali prot. n. 8945 del 18 giugno 2019;
(con i motivi aggiunti) c) il decreto del direttore della Direzione generale Cinema e Audiovisivo del Ministero per i beni e le attività culturali n. DG-C|23/07/2020|1904 nella parte in cui non ammette le istanze cod. DOM-2019-68344-CAOATP-00001 e cod. DOM-2019-69535-CAOATP-00001, aventi ad oggetto l’erogazione dei contributi automatici di cui agli articoli 23, 24 e 25 della l. n. 220/2016 per le opere denominate “TopoTip” e “Topo Tip 2”.

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché di quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- la società Studio Bozzetto &
Co. è una casa di produzione e studio di animazione di rilievo internazionale, che si occupa della produzione di serie TV, spot commerciali, video istituzionali, motion graphics , app , realtà aumentata, grafiche e video mapping ;

- detta società ha realizzato una nota serie televisiva di animazione dal titolo “Topo Tip”. La serie è frutto di una coproduzione internazionale tra l’Italia e la Germania. Per la parte tedesca, la serie è co-prodotta dalla M4 e AG in misura pari al 51,10%, mentre per la parte italiana insieme alla Studio Bozzetto – che ha una quota coproduttiva del 10,30% – hanno partecipato, con diversi ruoli, lo Studio Campedelli S.r.l. (per il 5,40%), la Giunti Editore S.p.a. (per il 3,10%) e la Rai – Radiotelevisione Italiana S.p.a. (per il 30,10%);

- con riguardo alla suddetta opera la Studio Bozzetto chiedeva al(l’allora) Ministero per i beni e le attività culturali (d’ora in poi, per brevità, MIBAC) il riconoscimento dei c.d. “contributi automatici” per le opere audiovisive, in particolare per le opere di animazione, previsto, per quanto di interesse, dagli artt. 23-25 l. 14 novembre 2016, n. 220 (recante la “Disciplina del cinema e dell’audiovisivo”, c.d. legge Cinema) e dal decreto MIBAC n. 342 del 31 luglio 2017;

- il Ministero riconosceva detto contributo, con decreto direttoriale della Direzione generale Cinema rep. n. 1228 del 29 maggio 2019 (assegnando la somma di € 1.195.444,16), ma successivamente – dopo aver avviato un procedimento di autotutela con nota prot. 8945 del 18 giugno 2019 - lo revocava con decreto direttoriale della medesima direzione n. DG-C 02/08/2019-1974, di rettifica del precedente decreto, atteso che (in sintesi): a) i contributi automatici non potevano essere riconosciuti alle opere televisive realizzate in coproduzione con emittenti televisive, nella specie con RAI;
b) la serie non era il frutto di una coproduzione internazionale;
c) sussistevano, comunque, incongruenze nella documentazione presentata dalla Studio Bozzetto;

- la società Studio Bozzetto impugnava detto provvedimento sfavorevole innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sostenendone la illegittimità sotto plurimi versanti e, successivamente, con ricorso recante motivi aggiunti, ha impugnato i provvedimenti ministeriali con il quali erano state respinte le domande presentate al fine di ottenere i contributi riferiti ai nuovi risultati conseguiti dalla prima stagione e dalla seconda stagione della serie televisiva, prospettando specifiche illegittimità che, tenuto conto anche delle censure dedotte con riferimento al primo gravame, possono così sintetizzarsi: a) la serie non è qualificabile, ai fini del decreto ministeriale sui contributi automatici qui applicabile, come un’opera televisiva bensì come un’opera di animazione e in ogni caso essa è soggetta alle specifiche regole per le opere di animazione (di cui all’art. 9 del ricordato decreto ministeriale) che non prevedono l’esclusione dal contributo per come motivata dal Ministero;
b) il ruolo svolto dalla Rai nella produzione della serie non può essere ricondotto, in termini sostanziali, a quello di co-produzione;
c) l’opera è stata comunque già qualificata dal Ministero come opera audiovisiva italiana in coproduzione italo-tedesca e pertanto non potrebbe essere contemporaneamente considerata anche opera televisiva in coproduzione.

Il giudice di primo grado ha respinto entrambi i gravami proposti con la sentenza n. 2973/2021 perché, anche qui in sintesi: a) non sussisterebbe il lamentato difetto di motivazione del provvedimento di revoca impugnato con il ricorso introduttivo, in quanto lo stesso sarebbe espressione di un potere vincolato;
b) nel merito, il provvedimento di revoca sarebbe stato fondato su più ragioni autonome, la prima delle quali (l’esistenza di un divieto, nella disciplina regolamentare rilevante, di erogazione di contributi automatici in favore delle opere televisive, incluse quelle di animazione, coprodotte con un’emittente televisiva) sarebbe effettivamente sussistente nel caso in questione;
c) è irrilevante, comunque, la natura di coproduzione internazionale, in quanto tale eventualità non farebbe venir meno l’impedimento al contributo costituito dalla circostanza che la serie è stata co-prodotta con una emittente televisiva;
d) per le medesime ragioni sarebbe infondato il ricorso per motivi aggiunti, in quanto il provvedimento ivi impugnato si sarebbe limitato a fare applicazione del divieto di erogare contributi automatici in favore di un’opera realizzata in coproduzione con un’emittente televisiva;
e) in tal senso sarebbero anche insussistenti il lamentato assoluto difetto di motivazione del provvedimento gravato con i motivi aggiunti e la correlata lesione del contraddittorio procedimentale, in quanto la ricorrente aveva potuto illustrare le proprie argomentazioni nel precedente procedimento.

3. – La società Studio Bozzetto propone, quindi, appello nei confronti della suddetta sentenza del giudice di primo grado rappresentando quattro complesse linee contestative, riferibili ai 5 motivi dedotti nel ricorso introduttivo di primo grado nonché ai 2 motivi dedotti nel predetto grado di giudizio con il ricorso recante motivi aggiunti, in ragione delle quali la sentenza appellata meriterebbe di essere riformata e i due provvedimenti impugnati dinanzi al TAR dovrebbero essere annullati.

In sintesi i motivi d’appello possono essere riassunti come segue:

1) Error in iudicando . Violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 Cost., nonché degli articoli 1, 3 e 10- bis l. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Sia il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo in primo grado che quello gravato con motivi aggiunti sono stati adottati in assoluto spregio delle norme sulla partecipazione procedimentale, in particolar modo rilevanti nel caso di esercizio del potere di autotutela, come è avvenuto nel caso in esame. Tale comportamento non può essere giustificato dalla natura asseritamente vincolata del potere esercitato dal MIBAC, come pare avere ritenuto il giudice di primo grado. Nello specifico, infatti, con riferimento all’unica effettiva ragione della revoca del provvedimento con il quale in un primo tempo era stato riconosciuto il contributo dovuto, concentrata nell’asserita considerazione che il contratto stipulato con la Rai potesse essere sussunto in termini sostanziali nella nozione di co-produzione, “ in assenza di qualsiasi indicazione contenuta nel provvedimento impugnato, si deve assumere che il Ministero non abbia verificato se il contratto, in disparte il nomen juris attribuito allo stesso dalle parti, fosse effettivamente riconducibile al tipo della co-produzione rilevante ai fini dell’esclusione. Tale verifica sarebbe stata tanto più necessaria in un procedimento di autotutela, nel quale spettava al Ministero appurare l’effettiva illegittimità della decisione originariamente assunta, prevalendo altrimenti l’esigenza di conservazione degli atti giuridici ” (così, testualmente, a pag. 11 dell’atto di appello);

2) Error in iudicando . Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23, 24, 25, l. 220/2016. Violazione e falsa applicazione D.M. n. 342 del 31 luglio 2017. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza. Erroneamente il giudice di primo grado interpreta il contenuto del decreto ministeriale n. 342/2017 nel senso che l’assegnazione dei c.d. contributi automatici avverrebbe all’esito di un complesso procedimento a struttura bifasica, caratterizzato da una prima fase di “ammissione” ai contributi e da una successiva fase di “quantificazione” dei contributi, con la specificazione che rispetto alla prima fase rileverebbero esclusivamente le opere cinematografiche, le opere televisive e le opere web , ma non le opere di animazione che, ad avviso del primo giudice, costituirebbero soltanto una modalità di realizzazione delle opere cinematografiche/televisive/ web . In tal modo il TAR ha dimenticato che il decreto ministeriale sopra citato (in particolare all’art. 4) considera le risorse disponibili suddividendole, per ciascun anno, tra sette categorie di opere (le opere cinematografiche, le opere televisive, le opere web , i videogiochi, le opere di animazione, i distributori internazionali, gli editori home entertainment ) tra le quali compaiono le opere di animazione, tanto che nelle disposizioni successive (dall’art. 6 del D.M. citato), per ciascuna tipologia di tali opere (ad eccezione dei videogiochi, disciplinati da un regolamento apposito) sono disciplinate le condizioni e i parametri artistico-culturali ed economici da valutare al fine dell’ammissione dell’opera alla contribuzione. Ribadito dunque che l’art. 3, comma 1, del D.M. n. 342/2017 si limita a indicare che le tipologie di opere che rilevano per l’attribuzione dei punteggi utili ad accedere ai contributi sono, tra le altre, le “ opere televisive, prodotte da uno o più produttori indipendenti, in pre-acquisto e in licenza di prodotto ”, va poi specificato, diversamente da quanto hanno inteso il Ministero e il TAR, che detta disposizione considera la presenza di uno o più produttori indipendenti nella produzione, sicché tale categoria di produttori può essere destinataria della contribuzione in questione, senza nello stesso tempo escludere che nel medesimo contesto figurino anche altri soggetti, ad esempio produttori non indipendenti. Ne deriva che “ Un’opera può essere prodotta da uno o più produttori indipendenti, in pre-acquisto o in licenza di prodotto, e allo stesso tempo avere nella propria compagine italiana un co-produttore televisivo. Dal che, la previsione di un modello produttivo non può voler dire – neppure implicitamente – l’esclusione dell’altro ”. D’altronde “ il decreto del Direttore generale della DG Cinema rep. 1228 del 29.05.2019, che aveva originariamente accolto la prima istanza di riconoscimento dei contributi automatici presentata da SB per la Serie, aveva precisato che i punteggi attribuiti erano stati «riparametrati in base alla quota dei soli produttori indipendenti» (…), così da un lato esprimendo la consapevolezza che nella compagine produttiva della Serie fosse presente un soggetto diverso, dall’altro lato ammettendo che ciò fosse possibile ” (così, testualmente, a pag. 15 dell’atto di appello);

3) Error in iudicando . Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23, 24, 25, l. 220/2016. Violazione e falsa applicazione del D.M. n. 342 del 31 luglio 2017. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza. In disparte quanto sottolineato con riferimento ai due precedenti motivi di appello, il provvedimento di revoca impugnato è illegittimo in quanto il ruolo intercorrente tra la società appellante e la RAI, con riferimento all’opera di animazione in questione, non era in alcun modo assimilabile a quello di un “co-produttore” nel senso inteso dal DM n. 342/2017. Ed infatti “ premesso che il DM Contributi Automatici considera la “produzione” come «l’insieme delle fasi di sviluppo, pre-produzione, realizzazione esecutiva ovvero effettuazione delle riprese o realizzazione tecnica dell’opera, post-produzione, il cui esito è la realizzazione della copia campione ovvero del master dell’opera audiovisiva» (art. 2, comma 4, lett. a). Rai non ha svolto alcuna di tali attività nella realizzazione della Serie, essendosi limitata ad apportare delle risorse finanziarie in cambio di alcuni diritti sulla futura opera che ne sarebbe nata ”, per come è stato ampiamente affermato e documentato dalla società Studio Bozzetto nel giudizio di primo grado, senza che tale prospettazione abbia incontrato “ contestazioni di sorta nelle difese dell’Amministrazione, tantomeno nella sentenza ” (così, testualmente, a pag. 23 dell’atto di appello). Il contratto stipulato dalla Studio Bozzetto e dalla Rai, al di là del nomen iuris , si compendiava in un contratto di pre-acquisto, con riferimento al quale alla Studio Bozzetto era integralmente affidata la realizzazione dell’opera, che peraltro si era impegnata a garantire che il costo della produzione restasse “bloccato” a quanto pattuito nel contratto e che la serie animata presentasse determinate caratteristiche, mentre il ruolo della Rai si limitava a fornire il proprio apporto economico ottenendo in cambio dei diritti sull’opera che sarebbe stata realizzata. Errata quindi (ad avviso della società appellante) è la ricostruzione offerta dal TAR nella sentenza qui oggetto di appello, secondo il quale sebbene il ruolo assunto dalla RAI nel caso in esame può anche ricondursi a quello di “produttore” dell’opera, nello stesso tempo ciò non esclude che tale ruolo possa trasformarsi in quello di “co-produttore”, in ragione dell’avere immesso una qualsivoglia “contribuzione” al costo complessivo dell’opera televisiva, con ciò rientrando la vicenda in esame nell’alveo categatoriale di “opera televisiva in coproduzione” indicato dall’art. 2, comma 5, lett. b), del DM 342/2017, con conseguente esclusione dal diritto all’ottenimento del contributo automatico previsto dallo stesso decreto. Peraltro il TAR non coglie nel segno allorché, a conferma della bontà della suindicata interpretazione, fa appello al contenuto della specifica delibera dell’Agcom n. 30/11/CSP che ha tutt’altro ambito applicativo, attenendo alla limitazione temporale di utilizzo dei diritti secondari acquisiti dai fornitori di servizi di media audiovisivi, tema al quale il c.d. D.M. contributi automatici richiama solo selettivamente. A ciò si aggiunga che non è stata adeguatamente valorizzata, nel corso del giudizio di primo grado, la rilevante circostanza che la serie in questione realizzasse una co-produzione internazionale;

4) Riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati in primo grado. Il Ministero ha individuato tre ragioni per revocare il contributo alla Studio Bozzetto: a) la realizzazione della serie in coproduzione con un’emittente televisiva;
b) la circostanza che la serie non fosse una coproduzione internazionale;
c) la ulteriore circostanza che vi fossero delle incongruenze nella documentazione presentata dalla società Studio Bozzetto. Le argomentazioni che hanno condotto il giudice di primo grado a respingere il ricorso introduttivo e quello recante motivi aggiunti sono concentrate nella confutazione dei motivi di doglianza riferiti alla prima delle ragioni ritenute ostative dall’amministrazione ai fini del riconoscimento del contributo, ritenendosi assorbiti i motivi aventi quale bersaglio le ulteriori ragioni ostative. La società appellante ha quindi riprodotto i motivi già dedotti in primo grado e non scrutinati dal TAR. In primo luogo, in ordine alle asserite incongruenze della documentazione trasmessa dalla società Studio Bozzetto, quest’ultima sottolinea che le stesse avrebbero “ al più potuto afferire a incongruenze formali, in nessun modo incidenti sul riconoscimento dei contributi automatici o sulla misura degli stessi ”, oltre al fatto che dette asserite incongruenze “ erano al più riferibili all’istanza decisa con il decreto di revoca impugnato con il ricorso introduttivo, e certamente non alle istanze decise con il decreto impugnato con i motivi aggiunti ” (così, testualmente, a pag. 32 dell’atto di appello). Quanto alla natura di coproduzione internazionale della serie, che originariamente era stata negata dal MIBAC “ in quanto l’accordo di coproduzione tra Italia e la Germania del 23/09/1999 è limitato alle sole opere cinematografiche ”, costituisce circostanza successivamente superata, nel corso del giudizio di primo grado, atteso che lo stesso Ministero ha finito con il ritenere tale profilo irrilevante rispetto alla decisione di non ammettere la serie all’erogazione dei contributi automatici. Peraltro per tale aspetto della vicenda deve farsi riferimento alla normativa vigente al momento della presentazione dell’istanza di ammissione al contributo che, all’epoca (si veda anche l’art. 6 del DM