Pubblicato il 03/12/2019

N. 08289/2019REG.PROV.COLL.

N. 07269/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7269 del 2018, proposto da
R M, S S L, S L G, D Z, G M, E G, V M, L E Q, D T A, A M, A P, A R S, P B, G B, A B, A G C, A C, D G G C, G C, G C, A F, Paolo D'Aloisio, M G, S P, M G S, S G, F V, F L, F L, Venera Tiziana Patane', V M F M, A M F, A I, G Pa, Rosalia Infurna, Giovanna Crucitti, Silvia Ielo, Fabrizio Formica, Domenica Scordo, Francesca Cortese, Caterina Pugliese, Maria Grazia Costantino, Melinda Napolitano, Paola Bucca, Corrada Fuga', Susanna Maria Cristina Di Grazia, Viviana Russo, rappresentati e difesi dagli avvocati Dino Caudullo e Salvatore Marco Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Clelia Lavenia e Giuseppe Millesi, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Ingiulla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 6205/2018.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2019 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Francesco Nanula, per delega dell'avvocato Dino Caudullo, e Giovanni Greco dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli appellanti affermano di essere docenti precari, in possesso del diploma di accademia o conservatorio, rilasciato dalle istituzioni oggi definite "di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM)".

2 - Con gli atti impugnati - D.M. n. 995 del 15 dicembre 2017 ed il Bando di Concorso per il reclutamento a tempo indeterminato di personale docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado, pubblicato nella G.U. del 16 febbraio 2018, nella parte in cui non consentono ai candidati muniti del Diploma rilasciato dalle istituzioni oggi definite "di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM)", di partecipare alle procedure selettive di cui all'articolo 17, comma 2, lettera b), e commi 3, 4, 5 e 6, del D.Lgs. del 13 aprile 2017, n. 59 - l’Amministrazione resistente ha regolamentato la procedura selettiva per partecipare al percorso FIT di inserimento nelle graduatorie di merito regionali finalizzate al reclutamento in ruolo, senza prevedere alcuna possibilità di partecipazione per i docenti in possesso del diploma AFAM.

3 - Ritenendo illegittimi i provvedimenti impugnati, laddove non prevedono tale possibilità di partecipazione, gli appellanti hanno proposto ricorso innanzi al T.A.R. per il Lazio, sostenendo che, il diploma accademico di accademia o conservatorio, rilasciato dalle istituzioni oggi definite "di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM)", equipollente al diploma accademico di II livello, purché congiunto al diploma della scuola secondaria di secondo grado, deve ritenersi abilitante all’insegnamento, con la conseguente possibilità dei docenti che lo possiedono di prendere parte alla procedura in oggetto.

4 - Con la sentenza n. 6205 del 5 giugno 2018, il T.A.R. ha respinto il ricorso, rilevando la natura non abilitante dei titoli di studio di cui trattasi (“ ai meri diplomi degli istituti AFAM di cui all’art.1 della L.508/1999 l’ordinamento non annette valore abilitante. Quanto poi all’invocato art.1, co. 107, L.228/2012 la Sezione ha già sancito che tale norma, stabilendo che i diplomi finali rilasciati da tali istituzioni artistiche e musicali congiuntamente al diploma di scuola secondaria superiore, sono equipollenti ai diplomi accademici di II livello, opera solo al limitato fine della partecipazione ai concorsi, senza potere invece rilevare sotto il profilo dell’abilitazione all’insegnamento … richiesta invece dall’art.17, co.3, d.lgs. n.59/2017 per essere ammessi al concorso per cui è controversia ”).

5 - Con il primo motivo di appello avverso tale sentenza si deduce la violazione e falsa applicazione della legge 228/2012;
la violazione e falsa applicazione del DPR 8 Luglio 2005, n. 212;
la violazione dell’art.33 Cost.;
la violazione della legge 53/2003;
la violazione della legge 508/1999;
l’eccesso di potere per disparità di trattamento e l’illogicità manifesta.

A tal fine, parte appellante ricorda che la legge di stabilità n. 228/2012, all'art 1, comma 107 dispone che: “ i diplomi finali rilasciati dalle istituzioni di cui al comma 102 (Diplomi AFAM), al termine dei percorsi formativi del previgente orientamento (vecchio ordinamento), conseguiti prima dell'entrata in vigore della presente legge e congiuntamente al possesso di un diploma della scuola secondaria di secondo grado, sono equipollenti ai diplomi accademici di secondo livello ”.

Ciò premesso, prospetta che il docente munito di un diploma rilasciato dalla scuola secondaria superiore congiuntamente al possesso del titolo accademico artistico, musicale e coreutico, avrebbe ottenuto, a seguito dell'emanazione della legge n. 228 del 2012, l'equipollenza del titolo in suo possesso al Diploma accademico di secondo livello;
quest’ultimo costituisce attestato idoneo a certificare una formazione superiore, di livello universitario avanzato, classificato quale titolo di secondo ciclo, comportante l'attribuzione di almeno 120 crediti formativi per la piena padronanza di metodi e tecniche artistiche e per l'acquisizione di competenze professionali adeguate.

Per tale ragione, secondo l’appellante, sarebbe irragionevole la scelta compiuta dalle impugnate disposizioni di non riconoscere il Diploma rilasciato ante riforma dalle istituzioni definite "di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM)" ai fini dell’accesso alla procedura per cui è causa.

6 - Con il secondo motivo di appello si deduce la violazione del principio del favor partecipationis , la violazione degli artt. 4 e 51 Cost. e del trattato di Amsterdam e dei principi comunitari di non discriminazione.

Più precisamente, gli appellanti contestano che l’Amministrazione, oltre a porsi in contrasto con il principio del favor partecipationis , avrebbe posto in essere anche un trattamento in violazione dell’ulteriore principio di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa.

Inoltre, i provvedimenti impugnati sarebbero altresì in contrasto con gli artt. 4 e 51 della Costituzione, laddove non solo non favorirebbero l’accesso al lavoro, ma si tradurrebbero in forti discriminazioni ai fini dell’accesso al lavoro stesso, nel momento in cui si prevede una degradazione rispetto a docenti in possesso di titoli meno qualificanti od assolutamente identici.

7 – Alla luce delle esposte censure, parte appellante eccepisce infine l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 del D. Lgs 59/2017 rispetto all'art. 1 comma 110 della legge 107/2015, laddove prevede quale requisito necessario per l’accesso al concorso pubblico per l’immissione nei ruoli del personale docente della scuola statale il possesso dell’abilitazione all’insegnamento, precludendo quindi la possibilità di partecipare alla procedura selettiva pubblica agli aspiranti in possesso del titolo di Diploma accademico di accademia o conservatorio, rilasciato dalle istituzioni oggi definite "di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM)", equipollente al diploma accademico di II livello.

8 – I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente vertendo sulla medesima questione di fondo, ovvero sulla dedotta illegittimità della mancata previsione del Diploma accademico di accademia o conservatorio, rilasciato dalle istituzioni oggi definite "di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM)", equipollente al diploma accademico di II livello tra i titoli che consentono di partecipare al concorso.

Al riguardo, deve subito precisarsi che il DDG n 85/2018 impugnato rinviene la sua fonte di legittimazione nella previsione di cui all’art. 17, co. 3 del d.lgs. n. 59 del 2017, il quale, per quanto inerisce al requisito dell’abilitazione, stabilisce che: “ la procedura di cui al comma 2, lettera b), bandita in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto entro febbraio 2018, è riservata ai docenti in possesso, alla data di entrata in vigore del presente decreto, di titolo abilitante all'insegnamento nella scuola secondaria o di specializzazione di sostegno per i medesimi gradi di istruzione, in deroga al requisito di cui all'articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b)” .

Ne deriva che l’esclusione dei soggetti privi di abilitazione – come gli appellanti – è prevista dalla stessa prescrizione di rango primario rappresentata dall’art. 17 del D. Lgs. n. 59/2017 citato, di cui le disposizioni del bando risultano meramente applicative.

9 – Deve osservarsi che la giurisprudenza ( cfr . Cons. St., Sez. VI, n. 94 del 2019 e n. 6987 del 2018) ha escluso il valore abilitante del titolo posseduto dagli appellanti, precisando che lo stesso è idoneo solo all’accesso generico all’insegnamento e, in particolare, alla terza fascia delle graduatorie di circolo e di istituto, che consentono le supplenze temporanee e annuali, ma non anche alla seconda fascia di dette graduatorie, per le quali è richiesto in modo esplicito il possesso dell’abilitazione (art. 2, lett. A), del d. m. n. 374/2017).

Più nel dettaglio, l’art. 4 della legge 21 dicembre 1999, n. 508 (Riforma delle Accademie di belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati) ha previsto che: i) i diplomi rilasciati, tra l’altro, dagli istituti di Alta formazione artistica e musicale in base all’ordinamento previgente “ mantengono la loro validità ai fini dell'accesso all'insegnamento, ai corsi di specializzazione e alle scuole di specializzazione ” (comma 1);
ii) fino all'entrata in vigore di specifiche norme di riordino del settore, i diplomi conseguiti al termine dei corsi di didattica della musica, compresi quelli rilasciati prima della data di entrata in vigore della legge in esame “ hanno valore abilitante per l'insegnamento dell'educazione musicale nella scuola e costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, purché il titolare sia in possesso del diploma di scuola secondaria superiore e del diploma di conservatorio ” (comma 2). Ne consegue che solo i diplomati in didattica della musica e conservatorio, muniti altresì de diploma di scuola secondaria superiore, sono considerati ex lege abilitati all’insegnamento. Viceversa, ai meri diplomi degli istituti AFAM di cui all’art. 1 della L. n. 508/1999 l’ordinamento non riconosce valore abilitante.

Come già evidenziato dalla giurisprudenza, la norma in commento ha distinto tra il valore del diploma cd. “vecchio ordinamento” ai fini dell’ “accesso all’insegnamento” e valore di tale diploma ai fini “dell’abilitazione all’insegnamento”.

In riferimento a quest’ultima abilitazione, come ricordato dalla stessa parte appellante, il decreto n. 249/2010 ha previsto quali requisiti per l'insegnamento dell'educazione musicale nelle scuole secondarie di primo e secondo grado (A031-A032), sia il possesso della laurea magistrale, sia l'avvenuto svolgimento di un Tirocinio Formativo Attivo (TFA), ovvero di un percorso formativo, preordinato all'insegnamento delle discipline artistiche, musicali e coreutiche della scuola secondaria di primo grado e di secondo grado, attivato dalle università e dagli istituti di alta formazione artistica, musicale e coreutica, di cui alla legge 21 dicembre 1999, n. 508, nell'ambito dei quali si articolano nel corso di diploma accademico di II livello e nel successivo anno di tirocinio formativo attivo;
tale TFA risulta comprensivo di un esame con valore abilitante (come prevede l'art. 7 D.M. n. 249 del 2010 e tab. 6, facente parte integrante del decreto).

Esiste inoltre la figura dei percorsi abilitanti speciali (P.A.S.), prevista dal decreto n. 81/2013 e finalizzata al conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento nella scuola secondaria di primo e di secondo grado. A tali percorsi possono partecipare i soli docenti, non di ruolo, sprovvisti di abilitazione, che abbiano maturato, dall'anno scolastico 1999/2000 e fino all'anno scolastico 2011/2012, almeno tre anni di servizio in scuole statali, paritarie ovvero nei centri di formazione professionale ( cfr . art. 15 commi 1 bis e ter del decreto 81/2013).

Alla luce delle considerazioni esposte, deve precisarsi che l’art. 1, co. 107, l. n. 228/2012, che equipara i diplomi finali rilasciati dalle istituzioni artistiche e musicali congiuntamente al diploma di scuola secondaria superiore ai diplomi accademici di II livello, di per sé, non incide sul differente aspetto dell’abilitazione all’insegnamento.

Ne consegue che gli appellanti, pur potendo essere inseriti nella III fascia delle graduatorie di circolo e di istituto, non potendosi considerare abilitati alla stregua della normativa in vigore, non possono essere inseriti in II fascia, né accedere alla procedura oggetto di causa, che prevede, in forza dell’art. 17 del D. Lgs. n. 59/2017, la necessaria abilitazione all’insegnamento.

9.1 – L’eccepita illegittimità costituzionale di tale norma appare manifestamente infondata per le ragioni già esposte dal T.A.R. e qui condivise.

In questa sede deve solo aggiungersi che non appare irragionevole la scelta di escludere la valenza abilitante all’insegnamento del titolo in possesso degli appellanti, seppur equiparato dall’art. 1, co. 107, l. n. 228/2012, ai diplomi accademici di II livello.

In particolare, non rileva che quest' ultimo costituisce attestato idoneo a certificare una formazione superiore, di livello universitario avanzato, classificato quale titolo di secondo ciclo, comportante l'attribuzione di almeno 120 crediti formativi per la piena padronanza di metodi e tecniche artistiche e per l'acquisizione di competenze professionali adeguate.

Invero, ciò che importa ai fini dell’assimilazione ad un titolo abilitante all’insegnamento nella scuola dell’infanzia, nella scuola primaria e nella scuola secondaria di primo e secondo grado è l’acquisizione di competenze disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali, necessarie sia a far raggiungere agli allievi i risultati di apprendimento previsti dall’ordinamento, sia a sviluppare e sostenere l’autonomia delle istituzioni scolastiche, come si desume chiaramente dall’art. 2 del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249 (Regolamento concernente: «Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244»);
nonché dagli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 59 del 2017.

Su tale questione, deve inoltre ricordarsi che in un caso similare - avente ad oggetto la mancata previsione del dottorato di ricerca, quale titolo per l’ammissione al concorso di cui alla disposizione censurata – la Corte Costituzionale (sentenza n. 130 del 2019) ha escluso l’irragionevolezza della norma - precisando che: “ abilitazione all’insegnamento e dottorato di ricerca costituiscono il risultato di percorsi diretti a sviluppare esperienze e professionalità diverse, in ambiti differenziati e non assimilabili ” – ed ha svolto le seguenti considerazioni valevoli anche ai fini del presente giudizio.

“ In considerazione della finalità della procedura concorsuale, volta a selezionare le migliori e più adeguate capacità rispetto all’insegnamento, ciò che rileva è l’avere svolto un’attività di formazione orientata alla funzione docente, che abbia come specifico riferimento la fase evolutiva della personalità dei discenti. Tale funzione esige la capacità di trasmettere conoscenze attraverso il continuo contatto con gli allievi, anche sulla base di specifiche competenze psico-pedagogiche. È in vista dell’assunzione di tali rilevantissime responsabilità, affidate dall’ordinamento ai docenti della scuola secondaria, che le attività formative indicate costituiscono un fondamento “ontologicamente diverso”, rispetto a quello che caratterizza il percorso e il fine del titolo di dottorato ”.

10 – Alla luce delle considerazioni esposte, tenuto conto della natura sostanzialmente vincolata del D.M. n. 995 e del Bando di Concorso impugnati, perdono di ogni apprezzabile consistenza tutte i diversi profili di censura dedotti da parte appellante.

11 – In definitiva, l’appello non deve trovare accoglimento, conformemente all’orientamento già espresso dalla Sezione (Cons. St. , sez. VI, n. 7515 del 2019, dove si è anche precisato che: “ sotto altro profilo non va passato sotto silenzio che, anche a volere aderire alla equipollenza ex lege del diploma AFAM vecchio ordinamento con i diplomi di maturità magistrale (ante 2001/2002), l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 20.12.2017 n. 11 ha negato valore abilitante ai diplomi di maturità magistrale: a più forte ragione al diploma AFAM” ).

12 - Le spese di lite possono essere compensate stante la complessità delle questioni trattate.