N. 05057/2014REG.PROV.COLL.

N. 00802/2014 REG.RIC.

N. 01889/2014 REG.RIC.

N. 02234/2014 REG.RIC.

N. 02300/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 802 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Salini I S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Codelfa S.p.A. e SST - Consorzio Stabile Servizi per la Sanità del Trentino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati G G e S V, con domicilio eletto presso G G in Roma, via degli Scipioni n. 288;

contro

- C.M.B. Società Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi, in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Consorzio Stabile Techint Infrastrutture, Consorzio Lavoro Ambiente Società Cooperativa, Collini Lavori S.p.A., Misconel S.r.l., Coopsette Società Cooperativa, Edilitione S.p.A., Garbari S.p.A., Cordioli &
C. S.p.A. con socio unico, Martinelli e Benoni S.r.l., Ipresa di costruzioni Pretti e Scalfi S.p.A., Benedetti S.r.l., Elettrica S.r.l., Grisenti S.r.l., Masé Termoimpianti S.r.l., Consorzio Stabile Trentino Ipianti S.r.l., D.S. Medica S.r.l., Servizi Ospedalieri S.p.A. a socio unico, Manuntencoop Facility Management S.p.A., Trentina Calore S.r.l., Lavanderia Industriale Z.B.M. S.p.A. a socio unico, Pulinet Servizi S.r.l., Sico Società Italiana Carburo Ossigeno S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. P C, con domicilio eletto in Roma, viale Regina Margherita, n. 290;
- Ipresa di costruzione Ing. E. M S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Guerrato S.p.A., Gelmini Cav. Nello S.p.A., Medipass S.r.l. e Unifarm S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. F L, L P e A C, con domicilio eletto presso A C in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
- Ipresa P &
C. S.p.A., in proprio e quale mandataria di RTI con mandanti Astaldi S.p.A., Astaldi Concessioni S.r.l., Cristoforetti Servizi Energia S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati M A e G P, con domicilio eletto presso M A in Roma, via Udine n. 6;

nei confronti di

Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. P P, N P, G F e F M, con domicilio eletto presso avv. P P in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 10;

sul ricorso numero di registro generale 1889 del 2014, proposto da:
C.M.B. Società Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi, in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Consorzio Stabile Techint Infrastrutture, Consorzio Lavoro Ambiente Società Cooperativa, Collini Lavori S.p.A., Misconel S.r.l., Coopsette Società Cooperativa, Edilitione S.p.A., Garbari S.p.A., Cordioli &
C. S.p.A. con socio unico, Martinelli e Benoni S.r.l., Ipresa di costruzioni Pretti e Scalfi S.p.A., Benedetti S.r.l., Elettrica S.r.l., Grisenti S.r.l., Masé Termoimpianti S.r.l., Consorzio Stabile Trentino Ipianti S.r.l., D.S. Medica S.r.l., Servizi Ospedalieri S.p.A. a socio unico, Manuntencoop Facility Management S.p.A., Trentina Calore S.r.l., Lavanderia Industriale Z.B.M. S.p.A. a socio unico, Pulinet Servizi S.r.l., Sico Società Italiana Carburo Ossigeno S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. P C, con domicilio eletto in Roma, viale Regina Margherita, n. 290;

contro

Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. P P, N P, G F e F M, con domicilio eletto presso P P in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 10;

nei confronti di

- Salini I S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Codelfa S.p.A., SST - Consorzio Stabile Servizi per la Sanità del Trentino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati G G e S V, con domicilio eletto presso G G in Roma, via degli Scipioni n. 288;
- Ipresa di costruzione Ing. E. M S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Guerrato S.p.A., Gelmini Cav. Nello S.p.A., Medipass S.r.l., Unifarm S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. F L, L P e A C, con domicilio eletto presso A C in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
- Ipresa P &
C. S.p.A., in proprio e quale mandataria di RTI con mandanti Astaldi S.p.A., Astaldi Concessioni S.r.l., Cristoforetti Servizi Energia S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati M A e G P, con domicilio eletto presso M A in Roma, via Udine n. 6.

sul ricorso numero di registro generale 2234 del 2014, proposto da:
Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. P P, N P, G F e F M, con domicilio eletto presso P P in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 10;

contro

- C.M.B. Società Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi, in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Consorzio Stabile Techint Infrastrutture, Consorzio Lavoro Ambiente Società Cooperativa, Collini Lavori S.p.A., Misconel S.r.l., Coopsette Società Cooperativa, Edilitione S.p.A., Garbari S.p.A., Cordioli &
C. S.p.A. con socio unico, Martinelli e Benoni S.r.l., Ipresa di costruzioni Pretti e Scalfi S.p.A., Benedetti S.r.l., Elettrica S.r.l., Grisenti S.r.l., Masé Termoimpianti S.r.l., Consorzio Stabile Trentino Ipianti S.r.l., D.S. Medica S.r.l., Servizi Ospedalieri S.p.A. a socio unico, Manuntencoop Facility Management S.p.A., Trentina Calore S.r.l., Lavanderia Industriale Z.B.M. S.p.A. a socio unico, Pulinet Servizi S.r.l., Sico Società Italiana Carburo Ossigeno S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. P C, con domicilio eletto in Roma, viale Regina Margherita, n. 290;
- Ipresa di costruzione Ing. E. M S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Guerrato S.p.A., Gelmini Cav. Nello S.p.A., Medipass S.r.l., Unifarm S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. F L, L P e A C, con domicilio eletto presso A C in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
- Ipresa P &
C. S.p.A., in proprio e quale mandataria di RTI con mandanti Astaldi S.p.A., Astaldi Concessioni S.r.l., Cristoforetti Servizi Energia S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati M A e G P, con domicilio eletto presso M A in Roma, via Udine n. 6.
- Salini I S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Codelfa S.p.A., SST - Consorzio Stabile Servizi per la Sanità del Trentino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati G G e S V, con domicilio eletto presso G G in Roma, via degli Scipioni n. 288;

sul ricorso numero di registro generale 2300 del 2014, proposto da:
Ipresa di costruzione Ing. E. M S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Guerrato S.p.A., Gelmini Cav. Nello S.p.A., Medipass S.r.l., Unifarm S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. F L, L P e A C, con domicilio eletto presso A C in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Ipresa P &
C. S.p.A., in proprio e quale mandataria di RTI con mandanti Astaldi S.p.A., Astaldi Concessioni S.r.l., Cristoforetti Servizi Energia S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati M A e G P, con domicilio eletto presso M A in Roma, via Udine n. 6;

nei confronti di

- Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. P P, N P, G F e F M, con domicilio eletto presso avv. P P in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 10;
- Salini I S.p.A., in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Codelfa S.p.A., SST - Consorzio Stabile Servizi per la Sanità del Trentino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati G G e S V, con domicilio eletto presso G G in Roma, via degli Scipioni n. 288;
- C.M.B. Società Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi, in proprio e quale mandataria di ATI con mandanti Consorzio Stabile Techint Infrastrutture, Consorzio Lavoro Ambiente Società Cooperativa, Collini Lavori S.p.A., Misconel S.r.l., Coopsette Società Cooperativa, Edilitione S.p.A., Garbari S.p.A., Cordioli &
C. S.p.A. con socio unico, Martinelli e Benoni S.r.l., Ipresa di costruzioni Pretti e Scalfi S.p.A., Benedetti S.r.l., Elettrica S.r.l., Grisenti S.r.l., Masé Termoimpianti S.r.l., Consorzio Stabile Trentino Ipianti S.r.l., D.S. Medica S.r.l., Servizi Ospedalieri S.p.A. a socio unico, Manuntencoop Facility Management S.p.A., Trentina Calore S.r.l., Lavanderia Industriale Z.B.M. S.p.A. a socio unico, Pulinet Servizi S.r.l., Sico Società Italiana Carburo Ossigeno S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. P C, con domicilio eletto in Roma, viale Regina Margherita, n. 290;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento n. 30 del 31 gennaio 2014, resa tra le parti, concernente l’affidamento in project financing della progettazione ed esecuzione dei lavori per la realizzazione del Nuovo Polo Ospedaliero del Trentino (NOT), nonché del precedente dispositivo di sentenza n. 406 del 2013.

Visti i ricorsi in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visto l’appello incidentale autonomo proposto avverso la stessa sentenza dall’Ipresa P &
C. S.p.A., in proprio e quale mandataria di RTI con mandanti Astaldi S.p.A., Astaldi Concessioni S.r.l. e Cristoforetti Servizi Energia S.r.l.;

Visti gli appelli incidentali proposti dalle parti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2014 il Cons. Dante D'Alessio e uditi per le parti gli avvocati C, P, C, su delega di M, V, G, A, P, C e L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- E’ stata appellata davanti al Consiglio di Stato la sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (T.R.G.A.), n. 30 del 31 gennaio 2014, riguardante la gara per l’affidamento della concessione di costruzione e gestione del Nuovo Polo Ospedaliero del Trentino (NOT), di cui al bando del 15 dicembre 2011 (pubblicato il 21 dicembre 2011 nella G.U.U.E. e il 13 gennaio 2012 nella G.U.R.I., della Provincia autonoma di Trento).

La gara prevedeva l’esecuzione e la gestione dell’opera mediante finanza di progetto (project financing), ai sensi dall’art. 50 quater della legge provinciale n. 26 del 10 settembre 1993, ed aveva, in particolare, ad oggetto:

a) - la progettazione definitiva ed esecutiva e la realizzazione dei lavori di costruzione della nuova struttura ospedaliera;

b) la fornitura delle attrezzature medicali e degli arredi, con la loro manutenzione e il loro rinnovo;

c) - la gestione di servizi non sanitari, tra cui la manutenzione edile, la manutenzione e la conduzione degli impianti elettromeccanici e idrico-sanitari, la fornitura di energia elettrica, la climatizzazione, la fornitura e la gestione dei gas medicali, i sistemi di ITC, le pulizie e la sanificazione, lavanderia e guardaroba, l’assistenza e la manutenzione tecnica delle apparecchiature medicali e degli arredi, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti ospedalieri;

d) - la gestione dei servizi commerciali richiesti dall’Amministrazione e di servizi commerciali aggiuntivi, compatibili con l'attività sanitaria, offerti facoltativamente dal concessionario;

e) - la gestione dei parcheggi.

1.1. Il costo di costruzione del nuovo ospedale è stato stimato in € 300.000.000,00, comprensivi di I.V.A.

La durata massima della concessione è stata prevista in 10.800 giorni (circa 30 anni), dei quali 9.000 (circa 25 anni) per la gestione dei servizi.

1.2.- In particolare, lo studio di fattibilità posto a base della gara ha stimato un costo di:

- € 160.000.000,00, (comprensivo di IVA) quale prezzo da corrispondere da parte della Provincia al concessionario in relazione agli stati di avanzamento dei lavori;

- € 42.600.000,00, (oltre IVA) quale canone annuo per i servizi di gestione dell’immobile, di assistenza e manutenzione di apparecchiature medicali ed arredi, di gestione dei rifiuti, di pulizia e di lavanderia;

- € 17.300.000,00, (oltre IVA) quale canone annuo integrativo per la disponibilità di altri servizi contrattualmente non prefissati: manutenzioni ordinarie e straordinarie degli immobili e degli impianti, sostituzione degli arredi e delle apparecchiature, rimborso del debito.

In totale, quindi, l’importo complessivo stimato dell’intervento, considerato il periodo di durata massima della concessione (10.800 giorni), e la durata massima della gestione dei servizi (9.000 giorni), risultava di circa 2 miliardi di euro (compreso l’IVA).

2.- La gara doveva essere aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 50 quater, comma quattro, della legge provinciale n. 26 del 1993, con il metodo aggregativo-compensatore.

Il disciplinare prevedeva l’assegnazione di 70 punti per gli elementi qualitativi dell’offerta (distribuiti nella valutazione del valore tecnico-estetico, del valore funzionale del progetto preliminare, delle modalità di gestione e qualità dei servizi, della qualità dello schema di convenzione di concessione) e di 30 punti per gli elementi quantitativi (assegnati in relazione alle offerte riguardanti il piano economico finanziario, i canoni per i servizi e per la disponibilità, il tempo di esecuzione lavori, la durata della concessione, l’affidamento di lavori e servizi a terzi).

3.- Hanno partecipato alla gara quattro RTI di imprese, i cui componenti sono stati specificati in epigrafe, che si sono così classificati:

1) RTI I: punti 85,541 (70 punti per l’offerta tecnica e 15,541 per l’offerta economica);

2) RTI M: punti 78,671 (57,065 punti per l’offerta tecnica e 21,606 offerta economica);

3) RTI P: punti 78,522 (49,717 punti per l’offerta tecnica e 25,805 offerta economica);

4) RTI CMB: punti 71,025 (59,559 punti per l’offerta tecnica e 11,465 offerta economica).

4.- La gara è stata quindi aggiudicata al RTI I, di seguito anche solo I, e avverso tale aggiudicazione sono insorti davanti al T.R.G.A. gli altri tre concorrenti (RTI P, di seguito anche solo P;
RTI CMB, di seguito anche solo CMB, e RTI M, di seguito anche solo M), che hanno contestato, con numerosi motivi, l’esito della gara e/o la stessa procedura di gara. Ai tre ricorsi principali gli altri concorrenti hanno opposto diversi appelli incidentali.

4.1.- In particolare, in ordine cronologico:

- il primo giudizio (R.G. 270/2012) è stato promosso (già nel corso della procedura) dal terzo classificato P in via principale per chiedere l’esclusione di I e M (primo e secondo classificati), e poi anche del RTI CMB, e in via subordinata per sostenere l’illegittimità sotto diversi profili della gara;
in tale giudizio hanno spiegato ricorso incidentale CMB, I e M sostenendo che P avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara;

- il secondo giudizio (R.G. 121/2013) è stato promosso dalla quarta classificata CMB ed era diretto ad ottenere l’annullamento dell’intera procedura di gara;
in tale giudizio hanno proposto ricorso incidentale (chiedendo l’esclusione di CMB) sia I che M;

- il terzo giudizio (R.G. 123/2013) è stato promosso dalla seconda classificata M avverso l’ammissione dell’offerta di I, che, a sua volta, ha spiegato ricorso incidentale avverso l’ammissione in gara di M.

5.- Il T.R.G.A., riuniti tutti i ricorsi, li ha esaminati secondo l’ordine di presentazione ed ha così deciso:

A) ricorso di P (III classificato):

a1) contro l’ammissione di CMB ha dichiarato la carenza di interesse delle doglianze e quindi l’improcedibilità anche del ricorso incidentale proposto da CMB (pag. 30 della decisione);

a2) contro l’ammissione di M ha respinto sette motivi di ricorso (da pag. 32 a 37) ed ha quindi dichiarato improcedibile l’incidentale proposto da M (pag. 37);

a3) contro l’ammissione di I ha prima respinto 15 motivi dell’incidentale di I (da pag. 38 a 53) ed ha poi dichiarato la carenza di interesse (sul punto) del ricorso principale, risultando comunque P preceduta da M (pag. 54);

a4) contro le regole e la procedura di gara (motivi proposti da P in via subordinata), ha respinto il motivo riguardante la prevista ammissibilità di offerte in aumento del canone per la disponibilità (pag. 55/56);

a5) ha respinto altre censure di contraddittorietà della disciplina di gara (56/57);

a6) ha accolto la censura di incompatibilità di due membri della Commissione Tecnica di gara, con il conseguente annullamento del provvedimento di nomina di tale Commissione e di tutti gli atti successivi (da pag. 58 a 66);

B) ricorso di CMB (IV classificato):

b1) ha sostenuto la fondatezza del motivo (analogo a quello di P) sull’irregolare composizione della Commissione Tecnica di gara (pag. 67);

b2) ha esaminato il motivo riguardante l’ammissibilità di offerte in aumento del canone per la disponibilità accogliendo (sul punto) l’incidentale di I che sosteneva la violazione in concreto (da parte di CMB) della disposizione provinciale che le vieta (da 68 a 72);

b3) ha quindi dichiarato improcedibile il ricorso principale di CMB (pag. 72);

C) ricorso di M (II classificato):

c1) ha respinto i motivi del ricorso incidentale di I (da pag. 73 a 82);

c2) ha accolto il primo motivo del ricorso principale di M nei confronti di I, riguardante l’irregolare utilizzazione dell’istituto dell’avvalimento (da pagg. 83 a 89), sostenendo che tale istituto è riservato ai soli concorrenti e non anche ad un raggruppamento di progettazione;

c3) ha assorbito gli altri motivi del ricorso.

6.- Per effetto di quanto deciso dal T.R.G.A.:

- I e CMB sono state escluse dalla gara (CMB in ragione dell’accoglimento del ricorso incidentale promosso da I, a sua volta esclusa dalla gara);

- la Provincia dovrebbe nominare una nuova Commissione Tecnica per la valutazione delle offerte;

- la nuova Commissione dovrebbe procedere alla rivalutazione delle offerte tecniche già presentate da M e P, unici concorrenti rimasti in gara;

- la Provincia dovrebbe procedere ai conseguenti atti di aggiudicazione e nomina del promotore.

7.- Avverso la predetta pronuncia hanno interposto appello I, CMB, M, la Provincia Autonoma di Trento e, con appello incidentale autonomo, P: sono stati quindi proposti quattro appelli principali e un appello incidentale autonomo. I suddetti RTI partecipanti alla procedura di gara hanno poi opposto diversi appelli incidentali per contrastare gli appelli principali proposti dagli altri concorrenti.

7.1. In particolare, I (R.G. 802 del 2014) ha sostenuto:

- che il T.R.G.A, non avrebbe dovuto esaminare ed accogliere il motivo di M sull’avvalimento per i progettisti ma avrebbe dovuto dichiarare l’improcedibilità delle censure proposte da M contro la sua partecipazione alla gara, non essendo più nota, a seguito del già disposto annullamento degli atti della Commissione Tecnica per la valutazione delle offerte, la graduatoria ed essendo pertanto venuto meno l’interesse per le censure sollevate contro la partecipazione alla gara dei diversi concorrenti;

- la fondatezza delle censure proposte in via incidentale nei confronti di M (che erano state respinte dal T.R.G.A,), per effetto delle quali il ricorso principale di quest’ultima doveva essere dichiarato inammissibile;

- l’erroneità (nel merito) della sentenza del T.R.G.A, nella parte in cui ha accolto il ricorso principale di M avverso l’ammissione in gara di I (per la questione dell’avvalimento di progettisti);

- la fondatezza delle censure proposte in via incidentale nei confronti di P (non esaminate dal T.R.G.A,), per effetto delle quali il ricorso principale di P (già inammissibile per non avere superato la prova di resistenza, per l’infondatezza delle censure mosse da P