Pubblicato il 22/05/2018

N. 03048/2018REG.PROV.COLL.

N. 10804/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10804 del 2015, proposto dal signor T P, rappresentato e difeso dall'avvocato G N, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato E M in Roma, via Germanico, n. 146;

contro

Il Comune di Modugno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato C C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato R C in Roma, via di Monte Fiore, n. 22;
I signori C S e V S non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Puglia, sede di Bari, n. 1162 del 2015.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Modugno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 maggio 2018 il Cons. G L e uditi per le parti l’avvocato G N e l’avvocato R C, per delega dell'avvocato C C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1- Il signor T P presentava domanda di condono ai sensi della l.724/94 per la sanatoria delle seguenti opere, realizzate in agro di Modugno, alla contrada Ponticelli:

a) abitazione del custode con struttura prefabbricata in lamiera di mq 67,54;

b) ufficio con struttura prefabbricata in lamiera di mq 18,45;

c) guardiola con struttura prefabbricata in lamiera di mq 22,43;

d) deposito in muratura, sormontato da tettoia in lamiera di mq 114,06.

2 – Il Comune, con comunicazione del 30 giugno 1998, richiedeva ulteriore documentazione per l'istruzione definitiva della pratica e, con la comunicazione ex art. 10- bis l. 241/90, di data 27 maggio 2013, preavvisava il diniego di condono.

2.1 – In riscontro, l'odierno appellante, con memoria partecipativa del 7 giugno 2013, produceva: la prova dell'avvenuto accatastamento, effettuato in data 11 giugno 2011;
la copia della attestazione di versamento della oblazione di Lire 800.000 sul c/c n. 255000 del 29 dicembre 1994;
la copia della attestazione di versamento degli oneri concessori di Lire 1.000.000 sul c/c n. 18318709.

2.3 - Il Comune concludeva il procedimento con il diniego di condono, giustificando la reiezione dell'istanza, e delle osservazioni dell'appellante, in ragione delle seguenti motivazioni:

“a) La prova dell'avvenuto accatastamento non è mai pervenuta a questo Ufficio, se non in occasione della memoria del 07/06/2013 prot. 27934 (comunque a seguito di visure catastali effettuate mediante il sistema informativo gli immobili risultano accatastati, con intestazione non supportata da atto notarile);

b) La copia dell'attestazione di versamento dell'oblazione di £800.000 sul c/c n.255000 (29/12/1994) non è riscontrabile in quanto mai pervenuta in originale;

c) La copia dell'attestazione di versamento oneri concessori di £ 1.000.000 sul c/c n. 18318709 (01/03/1995) non è riscontrabile in quanto mai pervenuta in originale;

d) Non risulta agli atti di questo Ufficio esplicito assenso dei proprietari del lotto;
al contrario è pervenuta nota a firma dell'avv. P S S, in qualità di legale dei sig.ri S C e S V, proprietari dell'immobile in oggetto, in atti al n. 22236 del 24/04/2013, di diffida al rilascio della sanatoria in quanto ... omissis... il sig. P T ha realizzato immobili e manufatti abusivi, senza la dovuta autorizzazione dei proprietari e della competenti Autorità Amministrative".

3 - Il signor T P impugnava detto provvedimento avanti il T.A.R. per la Puglia, Sede di Bari, che, con la sentenza n. 1162/2015, respingeva il ricorso, rilevando che il ricorrente, in quanto mero conduttore dell’area, non poteva ottenere il condono per le opere abusivamente realizzate.

4 – L’appello avverso tale sentenza deve essere rigettato per le ragioni di seguito esposte.

5 - Il T.A.R. ha correttamente osservato che quello impugnato è un atto cd. "plurimotivato", potendosi pertanto fare applicazione dell’insegnamento della giurisprudenza, secondo la quale “nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici fra loro autonome è sufficiente a sorreggere la legittimità dell'atto la conformità a legge anche di una sola di esse” (Cons. St. Sez. VI, n. 12 del 2014; cfr. anche Cons. St. Sez. VI, n. 2894 del 2012).

5.1 – Il T.A.R. ha quindi ritenuto che l'istanza di condono sarebbe stata presentata da un soggetto - l'appellante - che era privo di legittimazione, tenuto conto dell’esplicita opposizione dei proprietari, acquisita agli atti del procedimento.

6 – L’appellante contesta tale assunto, prospettando di essere invece titolato ad ottenere il provvedimento di condono.

Più precisamente, egli deduce di aver sottoscritto un contratto di locazione con i proprietari antecedentemente alla costituzione del manufatto abusivo (contratto stipulato in data 16 dicembre 1993 e registrato il 15 dicembre 1994 al n. 16483).

Lo stesso rivestirebbe, pertanto, una posizione giuridicamente rilevante, perché conduttore delle aree oggetto di intervento, in virtù di contratto di affitto.

Non solo, la legittimazione ad ottenere il condono deriverebbe anche dal fatto di essere il responsabile dell'abuso, che radicherebbe l’interesse al conseguimento della sanatoria, al fine di conseguire i benefici penali ed amministrativi previsti dalla legge sul condono.

7 – La questione giuridica, sottesa al caso all’esame del Collegio, attiene alla individuazione dei soggetti abilitati ad ottenere il provvedimento di condono, ed in particolare se tale facoltà possa essere riconosciuta a coloro che, pur non proprietari, hanno una relazione qualificata con il bene sul quale è stato compiuto l’abuso, nonché a coloro che sono gli autori materiali dell’abuso.

7.1 – A questo riguardo, va rilevato che l’art. 31 della l. n. 47/1985 – in tema di condono - prevede che la richiesta di concessione in sanatoria possa essere proposta anche da coloro che hanno titolo, ai sensi della l. 28 gennaio 1977, n. 101, a richiedere la concessione edilizia o l'autorizzazione, nonché, salvo rivalsa nei confronti del proprietario, ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima.

Risulta quindi pacifico che il condono edilizio, al pari del permesso in sanatoria, possa essere quantomeno richiesto da una sfera di soggetti che, seppur non titolari di un diritto reale sul bene, sono legittimati a richiedere la sanatoria, o il condono, in quanto rispettivamente responsabili dell’abuso, o comunque perché si trovano in un determinato rapporto con il bene stesso e con l’opera abusiva.

Anche la giurisprudenza si è pronunciata nel senso che “a norma dell'art. 31, comma 3, L. 28 febbraio 1985, n. 47, è legittimato a richiedere la concessione in sanatoria anche il soggetto diverso dal proprietario, comunque interessato alla rimozione degli abusi, in ipotesi di inerzia del proprietario medesimo, e salva la facoltà di rivalersi su di lui (Cons. St. Sez. IV, n. 437 del 2009).

7.2 - Se però la posizione giuridica di tali soggetti rende ammissibile la loro domanda, è tema dibattuto se il conseguente provvedimento possa essere rilasciato dall’amministrazione in mancanza di un assenso alle opere rilasciato dal proprietario dell’immobile, ed a maggior ragione a fronte di una esplicita opposizione da parte del titolare del diritto reale sul bene, come nel caso all’attenzione del Collegio.

8 – Per una tesi, si potrebbe emettere il provvedimento di condono, poiché la sanatoria e il condono, a differenza del permesso di costruire, sono finalizzati anche a sanare, sia dal punto amministrativo che penale, gli abusi realizzati contra legem : il responsabile dell’abuso, una volta ottenuta l’autorizzazione e sanato l'abuso, non potrà più essere chiamato a risponderne sul piano sanzionatorio penale o amministrativo.

Secondo tale prospettazione, tutti coloro che sono responsabili dell’abuso – siano essi proprietari o meno dell’immobile – devono quindi avere pari possibilità di ottenere la sanatoria, evitando così di essere chiamati a rispondere sotto il profilo penale, oltre che amministrativo, della loro pregressa attività.

9 – Ciò premesso, il Collegio ritiene di aderire alla differente impostazione secondo la quale, pur essendo principio incontestato che sia ammissibile la presentazione di una domanda di condono da parte del soggetto titolare di un diritto di godimento, o da parte del responsabile dell’abuso, la medesima posizione giuridica soggettiva non consente, di per sé, il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, che presuppone il consenso, quantomeno implicito, del legittimo proprietario del bene interessato dalle opere edilizie. Ne discende che l'effetto finale, conseguente all'instaurazione di un procedimento amministrativo diretto al rilascio del titolo in sanatoria, non può legittimamente prodursi se vi è, come nel caso di specie, un esplicito atto di opposizione del proprietario.

9.1 - La soluzione accolta risulta in sintonia con i principi da tempo affermati in tema di rilascio del permesso di costruire (art. 11 DPR 380/2001).

E’ invero pacifico che il permesso non è riservato unicamente al proprietario, ma anche a chi abbia “titolo per richiederlo”, espressione che si indentifica con la legittima disponibilità dell’area, in base ad una relazione qualificata con la stessa di natura anche solo obbligatoria. In tali ipotesi è però altrettanto pacifica la necessaria acquisizione del consenso (quanto meno implicito) del proprietario del bene ( cfr. Cons. St., Sez. VI, 22 settembre 2014, n. 4776).

9.2 – Ai fini del presente giudizio, è inoltre decisivo rilevare che le conclusioni esposte non mutano nemmeno nella differente ipotesi dell’accertamento di conformità, disciplinato dall’art. 36 del DPR 380/2001, che legittima le richieste di sanatoria provenienti anche da soggetti ulteriori rispetto a quelli indicati dal citato art. 11.

In particolare, nell’individuare i soggetti legittimanti a presentante la domanda, tale norma indica anche “ il responsabile dell’abuso, ovvero l’esecutore delle opere materiali oggetto dell’abuso ”.

Deve evidenziarsi che, in quest’ultima evenienza, il responsabile dell’abuso può essere anche un soggetto che non dispone di una relazione qualificata con il bene.

Ciò nonostante tale soggetto vanta un interesse qualificato alla rimozione degli effetti negativi derivanti dall’esecuzione dei lavori illegittimi.

In particolare, tale interesse si connette agli effetti positivi della sanatoria rispetto alle conseguenze sanzionatorie legate all’abuso.

9.3 - Tuttavia, a conferma dell’imprescindibile assenso del proprietario ai fini dell’ottenimento del titolo edilizio, la giurisprudenza alla quale si intende aderire ha precisato che, come nel caso di altri soggetti legittimati a presentare istanza di accertamento in conformità diversi dal proprietario, anche il responsabile dell’abuso è legittimato ad ottenere la sanatoria, ex art. 36 cit., a condizione che sia acquisito il consenso del proprietario ( cfr. Cons. St. n. 316 del 2015;
Cons. St., n. 4818 del 2015).

Sotto tale profilo le finalità della richiesta in sanatoria vengono parificate a quelle del permesso di costruire: “ unico elemento distintivo delle due fattispecie – entrambe finalizzate al rilascio di una concessione o autorizzazione edilizia – sarebbe da rilevarsi nel fatto che nel secondo caso la domanda sarebbe finalità di assentire un progetto edilizio già realizzato, invece che da realizzare” (Cons. St., n. 6529 del 2003).

9.4 - A giustificazione di tale conclusione, deve osservarsi che il proprietario che vede lesi i propri diritti dall’opera abusiva può agire giudizialmente al fine di ottenere una sentenza di eliminazione della stessa o, a seconda delle ipotesi, di risarcimento dei danni ( Cfr. Cass. Civ., n. 5611 del 2001).

Alla luce di tale incontrovertibile circostanza appare, pertanto, illogico che l’ordinamento possa consentire di sanare opere realizzate non solo " contra legem ", ma anche contro la volontà del proprietario dell’immobile, che si sia opposto alla sanatoria e che è legittimato a chiederne la demolizione avanti il giudice ordinario.

9.5 – In tale ottica, nel caso specifico in cui sia il titolare di un diritto personale di godimento a chiedere il condono, viene in considerazione anche l’art. 1590 del c.c., secondo cui il conduttore deve restituire la cosa al locatore nello stato medesimo in cui l’ha ricevuta, in conformità alla descrizione che ne sia stata fatta dalle parti.

Oltretutto, nel caso concreto all’attenzione del Collegio, tale principio trova una precisa disciplina nel contratto di locazione intercorso tra i proprietari e l’appellante, che esclude l’automa facoltà di quest’ultimo di effettuare modifiche o innovazioni all’immobile.

Deve dunque prestarsi adesione alla giurisprudenza ( cfr. Cons. Giust. Amm. per la Regione Sicilia, n. 3 del 2 gennaio 2012) secondo la quale il rilascio del titolo edilizio in sanatoria al titolare di un diritto personale di godimento “ presuppone il consenso, quanto meno implicito, del legittimo proprietario del bene interessato dalle opere edilizie. Infatti, deve ritenersi prioritaria la volontà del proprietario quale “dominus dell’intero procedimento e dei suoi esiti ”.

10 – La soluzione accolta risulta coerente con altri precedenti esaminati da questo Consiglio:

a) è stato ritenuto indispensabile, in caso di dissidio fra proprietari perché le opere di cui si chiede il condono incidono sul diritto di alcuni di essi, che l’istruttoria della pratica ed il provvedimento finale diano conto della verifica della legittimazione del soggetto richiedente ( cfr. Cons. giust. amm. 3 giugno 2009, n. 84/2009);

b) è stato considerato inapplicabile l’istituto del condono, laddove l’abuso sia stato realizzato dal singolo condomino su aree comuni, in assenza di ogni elemento di prova circa la volontà degli altri comproprietari ( cfr. Cons. St., sez. VI, 27 giugno 2008, n. 3282).

11 - In conclusione, può dunque ribadirsi che, ai sensi dell’art. 31, l. n. 47 del 1985, è certamente ammissibile la presentazione di una domanda di condono da parte del conduttore, avente una relazione qualificata con il bene, o da parte di “ ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima” , quale è certamente il responsabile dell’abuso;
ma, nel contempo, tali posizioni giuridiche soggettive non consentono il rilascio della conseguente concessione edilizia in sanatoria, quando non sia stato acquisito in modo univoco il consenso comunque manifestato dal proprietario ( cfr . Cons. St., sez. IV, 26 gennaio 2009, n. 437;
Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2000, n. 3520).

Ne consegue che la semplice disponibilità giuridica del bene, per espressa volontà del legislatore, non è sufficiente per conseguire l'effetto finale conseguente all'instaurazione di un procedimento amministrativo preordinato al rilascio di una concessione edilizia, in presenza di un esplicito atto di opposizione – come nella specie - del proprietario.

Vale un’analoga conclusione in riferimento alla posizione del responsabile dell’abuso.

Anche l’argomento in base al quale dovrebbe riconoscersi la titolarità anche a tale soggetto, così da consentire allo stesso di godere dei benefici, anche penali, della sanatoria non risulta dirimente.

La sanatoria costituisce una eccezione alla regola che impone di non realizzare abusi edilizi, per cui, se l'abuso non può essere sanato, il responsabile ne sopporta le conseguenze che sono riconducibili ad una intenzionale violazione dallo stesso posta in essere delle norme inderogabili che regolano la materia.

12 - Il rigetto del motivo di appello innanzi esaminato esclude la necessità di esaminare gli ulteriori motivi di impugnazione, l’ipotetico accoglimento dei quali non apporterebbe alcuna concreta utilità all’appellante.

13 - In definitiva, l’appello deve essere rigettato. Le spese del secondo grado di lite possono essere compensate.