Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2025-03-17, n. 202502153

Pubblicato il 17/03/2025

N. 02153/2025REG.PROV.COLL.

N. 04525/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4525 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Servetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Lattanzi e Nicola Marcone, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. Da Palestrina n.47;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4682/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS- S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Chiara Servetti, Filippo Lattanzi e Nicola Marcone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda il provvedimento 14 settembre 2023, di “sospensione dell’efficacia della qualificazione nel sistema di qualificazione di -OMISSIS- per la categoria LAR001 in classe 2 fino a euro 1.600.000,00” a tempo indeterminato, adottato da -OMISSIS- s.p.a. (di seguito: “-OMISSIS-”) nei confronti di -OMISSIS-. s.r.l. (di seguito: “OC S”), che ha provocato la revoca dell’autorizzazione al subappalto con riferimento a tutti i cantieri -OMISSIS- presso i quali la società opera.

2. OC S, titolare di qualificazione nel sistema di qualificazione di -OMISSIS- per la categoria LAR001 in classe 2 fino ad euro 1.600.000,00, ha impugnato detto provvedimento, oltre agli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi, ivi compreso l'art. 13 del “ Disciplinare dei Sistemi di Qualificazione di -OMISSIS- S.p.A. ”.

3. Con motivi aggiunti OC S ha gravato il provvedimento di conferma della sospensione in data 23 novembre 2023.

4. Il Tar Lazio – Roma, con sentenza 7 marzo 2024 n. 4682, ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo quanto alle censure formulate avverso il provvedimento di sospensione dell’efficacia della qualificazione del 14 settembre 2023 e ha respinto il secondo motivo di ricorso, quanto alla censura dell’art. 13.5 del disciplinare dei sistemi di qualificazione, e i motivi aggiunti.

5. OC S ha appellato la sentenza con ricorso n. 4525 del 2024.

6. All’udienza del 20 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.

8. E’ funzionale allo scrutinio del ricorso il previo e esame dei provvedimenti impugnati, anche ai fini della relativa qualificazione giuridica.

8.1. Con nota 14 settembre 2023 (impugnata con il ricorso introduttivo), -OMISSIS- ha adottato, nei confronti della OC S, un “ provvedimento di sospensione dell’efficacia della qualificazione nel sistema di qualificazione di -OMISSIS- per la categoria LAR001 in classe 2 fino a euro 1.600.000,00 ”. Ad esso hanno fatto seguito quattro provvedimenti in data 14 settembre 2023, con i quali -OMISSIS- ha revocato le autorizzazioni dei subappalti.

Il provvedimento 14 settembre 2023 (impugnata con il ricorso introduttivo) è stato adottato ai sensi dell’art. 13.7 del “ Disciplinare dei sistemi di qualificazione di -OMISSIS- S.p.A. ”.

L’art. 13.7, per quanto di interesse in questa sede, attribuisce a -OMISSIS- la “ facoltà di sospendere temporaneamente […] l’efficacia della qualificazione ”, nel caso in cui “sia stato debitamente accertato da -OMISSIS- che l’operatore economico […] abbia posto in essere atti e/o comportamenti gravemente pregiudizievoli per la sicurezza dell’esercizio ferroviario nell’ambito di prestazioni in corso di esecuzione ” ovvero quando -OMISSIS- venga a conoscenza, “ in occasione di attività di audit interna / esterna o di indagini svolte da autorità giudiziarie e/o di provvedimenti da questi ultimi adottati, di atti e/o comportamenti violanti il Codice Etico o la Sanction Policy del Gruppo -OMISSIS-, tali da pregiudicare l’integrità e l’affidabilità dell’operatore economico e ledere gravemente il rapporto fiduciario con -OMISSIS- e conseguentemente incidenti su un inserimento e/o mantenimento nei sistemi di qualificazione ”.

Ai sensi dell’art. 13.2, la sospensione dell’efficacia della qualificazione comporta “ la temporanea esclusione dal Sistema ” e presuppone l’accertamento di una delle fattispecie ivi indicate (venir meno del possesso dei requisiti di capacità tecnica, potenzialità produttiva ed organizzativi nella misura Prevista, punteggio PSF/PSFM inferiore alla soglia minima indicata, inottemperanza agli adempimenti per il mantenimento della qualificazione indicati all’articolo 14.4, indisponibilità, nei tempi indicati da -OMISSIS-, all’invio della documentazione necessaria per l’effettuazione delle verifiche di cui all’art. 14.6, o all’esecuzione delle visite tecniche, o omesso pagamento del rimborso spese previsto, ed esito insufficiente del monitoraggio delle prestazioni rese previsto all’Articolo 12).

Ai sensi dell’art. 13.5 gli effetti della sospensione vengono meno (così riprendendo efficacia la qualificazione) con la risoluzione delle cause che li hanno determinati. In particolare “ il soggetto può richiederne la revoca, entro tre mesi dalla data del provvedimento, presentando apposita domanda e dimostrando a -OMISSIS- la cessazione delle cause ostative ”. La revoca di -OMISSIS- decorre dal giorno successivo alla data della comunicazione.

Trascorsi tre mesi dalla sospensione senza che sia intervenuta la richiesta di revoca, l’operatore interessato dovrà presentare una nuova domanda di qualificazione.

La disciplina della sospensione, contenuta nelle richiamate disposizioni del disciplinare, consente di qualificare il provvedimento adottato da -OMISSIS- il 14 settembre 2023 come un provvedimento di accertamento definitivo dei presupposti della sospensione, nel senso che -OMISSIS- non valuterà la ricorrenza dei presupposti del suo intervento in un momento successivo, sulla base di un’istruttoria più approfondita.

Pertanto il provvedimento di sospensione non è un provvedimento cautelare, volto a far fronte con immediatezza a una situazione la cui gestione non è compatibile con le ordinarie tempistiche procedimentali, riservando l’approfondimento e la decisioen definitiva a un momento successivo, compatibile con l’approfondimento istruttorio.

Gli effetti che derivano da detto provvedimento non soggiaccio quindi a una successiva valutazione di -OMISSIS-, sicché gli effetti non sono provvisori. Essi sono piuttosto definitivi nell’an, potendo al più trovare fine in un momento successivo e in ragione di sopravvenienze poste in essere dal destinatario, non a causa di un accertamento definitivo, destinato a sostituire un accertamento provvisorio.

Infatti, la temporaneità della sospensione di cui all’art. 13.2 del disciplinare, nonché l’uso del termine “sospensione”, si spiega in ragione del fatto che il destinatario ha facoltà, entro tre mesi, di porre rimedio alla situazione all’origine della sospensione, chiedendo la “revoca” di quest’ultima, che sarà decisa da -OMISSIS- valutando le nuove circostanze di fatto, senza quindi rivalutare le ragioni della precedente sospensione, che anzi ne costituisce il presupposto.

8.2. A seguito di istanza presentata dalla società S il 24 ottobre successivo -OMISSIS- ha adottato un provvedimento di conferma della sospensione in data 23 novembre 2023 (impugnato con i motivi aggiunti).

Detto provvedimento è un provvedimento di riesame in autotutela, con il quale -OMISSIS- è tornato a valutare i presupposti di adozione della sospensione decisa il 14 settembre 2023, non è un provvedimento con il quale ha deciso un’istanza di “revoca” ai sensi dell’art. 13.2 del disciplinare.

Quest’ultimo infatti si fonda su un’attività posta in essere dal destinatario dopo avere ricevuto un provvedimento di sospensione ai sensi dell’art. 13.7 del disciplinare e presuppone appunto quest’ultimo.

Con il provvedimento 23 novembre 2023 -OMISSIS- è invece tornata a valutare i presupposti di adozione della sospensione, sulla base di un’istanza a tal fine preordinata, riesercitando gli stessi poteri già esercitati e pervenendo a “confermare” la stessa con effetti conservativi.

In particolare detto provvedimento è qualificabile in termini di convalida, atteso che, con esso, -OMISSIS- ha provveduto a rimotivare la decisione, già presa. Si legge infatti nel preambolo che -OMISSIS- intende, con esso, “ esplicitare ulteriormente l’impianto motivazionale sottostante al provvedimento adottato e i relativi