Pubblicato il 12/12/2023

N. 10708/2023REG.PROV.COLL.

N. 00965/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 965 del 2020, proposto dalla società Capri Servizi s.r.l. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato F N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la signora -O-, rappresentata e difesa dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C R in Roma, via G. Palumbo 3;

nei confronti

del Comune di Capri, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Limatola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. -O-, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della signora -O- e del Comune di Capri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2023 il consigliere S M;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellata riassumeva innanzi al T.a.r. per la Campania il giudizio già proposto innanzi al Tribunale di Napoli al fine di ottenere l’adozione, da parte della società Capri Servizi (società in house interamente controllata dal Comune di Capri) e dal Comune medesimo, l’adozione di tutte le misure e gli accorgimenti ritenuti più idonei per eliminare, o sospendere, ovvero limitare entro orari compatibili con il riposo notturno proprio e della propria famiglia le emissioni acustiche denunciate, derivanti dall’attività di raccolta rifiuti con mezzi compattatori svolta, in orari notturni, nel Comune di Capri dalla Capri Servizi s.r.l. unipersonale.

2. Nella resistenza del Comune di Capri e della società Capri Servizi il T.a.r., dopo l’espletamento di una verificazione:

- ha confermato la sussistenza della giurisdizione del g.a.;

- ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’azione inibitoria, dedotta dalle parti resistenti;

- ha accolto il ricorso “ nei limiti di cui in motivazione ” e per l’effetto ordinato al Comune e alla società “ di provvedere nel termine di novanta giorni dalla comunicazione o dalla notifica, se precedente, della presente sentenza, ad adottare tutte le misure e gli accorgimenti ritenuti più idonei, ivi compresi quelli riferiti ad una diversa organizzazione del servizio, quale indicati in parte motiva, per eliminare o ridurre nei limiti normativamente previsti le emissioni acustiche denunciate, derivanti dall’attività notturna di raccolta rifiuti e dall’utilizzo di mezzi compattatori ”.

- ha condannato le parti resistenti al pagamento delle spese di lite e della disposta verificazione.

3. La sentenza è stata appellata dalla società Capri Servizi.

3.1. L’appello è affidato ai motivi di seguito sintetizzati.

I. È stata, in primo luogo, dedotta l’erronea applicazione da parte del primo giudice del principio di non contestazione il quale non potrebbe essere riferito alle risultanze di una perizia di parte (nella fattispecie, la relazione fonometrica prodotta in primo grado).

Al riguardo, l’appellante ha richiamato la giurisprudenza secondo cui i fatti allegati da una delle parti vanno considerati pacifici – e quindi posti a fondamento della decisione – solo quando siano stati esplicitamente ammessi dalla controparte oppure quando questa, pur non avendoli espressamente contestati, abbia tuttavia assunto una posizione difensiva assolutamente incompatibile con la loro negazione.

Questo sarebbe il caso in esame in cui, nella memoria del 9 marzo 2018, l’odierna appellante aveva sostenuto il difetto assoluto di riscontro circa l’effettiva lesione sofferta dalla originaria ricorrente, imperniata su un elaborato peritale che sarebbe stato inidoneo a costituire riscontro dell’intollerabilità dei rumori generata dal servizio di raccolta dei rifiuti.

La società avrebbe contestato anche le metodiche dei rilievi eseguiti che non sarebbero quelle prescritte dagli allegati “B” e “C” del D.M. 16 Marzo 1998.

II. L’appellante ha poi criticato il fatto che nella ponderazione cui è tenuto il giudice investito della domanda inibitoria, quest’ultimo non si sia attenuto alle conclusioni del verificatore e sia addivenuto invece ad un ordine di imprecisata modifica del servizio di raccolta e compattazione dei rifiuti, per il quale non sussisterebbe alcuna idonea soluzione alternativa.

In particolare, per quanto riguarda l’utilizzo dell’isola ecologica di via Don Giobbe Ruocco, il primo giudice non avrebbe considerato che l’anticipazione del servizio, specialmente nella stagione estiva, arrecherebbe danno all’immagine dell’isola.

Sarebbe, altresì, eccessivamente oneroso l’acquisto di ulteriori quattro carrelli compattatori (per un importo pari a euro 280.000,00), soluzione alternativa pure indicata dal verificatore per ridurre i tempi di raccolta (in luogo dell’anticipazione dell’orario di inizio servizio).

III. L’appellante ha riproposto l’eccezione relativa all’omessa impugnativa da parte della originaria ricorrente del Regolamento comunale che disciplina la gestione dei rifiuti urbani.

Tale atto sarebbe infatti ostativo ad ogni ipotesi di interruzione e/o modifica del servizio di raccolta.

IV. È stata infine dedotta la violazione dell’art. 844, c.c., degli articoli 10 e 15 della l. n. 447 del 1995 – in relazione all’art. 3 del D.I. 14 gennaio 1997 e all’art. 6 del D.P.C.M. 1 marzo 1991 – per l’asserita inapplicabilità dei c.d. limiti differenziali, attesa l’omessa adozione da parte del Comune di Capri del Piano di zonizzazione acustica.

4. Si è costituita, per resistere, la signora -O-.

5. Si è costituito, in adesione all’appello della società, il Comune di Capri.

6. In data 5 marzo 2020 l’esame dell’istanza cautelare è stato rinviato al merito.

7. L’appello è stato trattenuto una prima volta in decisione alla pubblica udienza del 5 maggio 2022.

8. Con ordinanza n. 5600 del 5 luglio 2022, la Sezione ha disposto una verificazione finalizzata ad accertare, secondo le vigenti disposizioni normative, l’entità del disturbo da rumore oggetto del contendere.

Il verificatore è stato incaricato, altresì, di accertare le attività messe in campo dalla società appellante – secondo quanto dalla stessa dichiarato all’udienza del 5 maggio 2022 - per limitare il disturbo lamentato dall’appellata.

9. Il verificatore, dott. G -O-, fisico dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania, ha depositato la propria relazione in data 14 luglio 2023.

10. La società appellante e la signora -O- hanno depositato ulteriori memorie.

11. L’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 12 ottobre 2023.

12. In via preliminare, il Collegio rileva che non hanno formato oggetto di impugnativa i capi della sentenza impugnata attraverso cui il T.a.r. ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa nonché l’ammissibilità della spiegata azione inibitoria.

Giova, al riguardo, riportare le principali osservazioni del primo giudice, il quale ha fatto rilevare:

- che l’originaria ricorrente ha agito “ con un’azione a carattere sostanzialmente inibitorio, a tutela di un diritto soggettivo fondamentale, di rilievo costituzionale, quale il diritto alla salute ”;

- che la controversia “ rientra tra le fattispecie di cui all’art. l’art. 133, lett. p), C.p.a. che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati ”.;

- che la fattispecie in esame attiene ad un “ comportamento esplicativo del potere di gestione di un servizio pubblico di rilievo fondamentale, come il servizio relativo alla raccolta dei rifiuti ed in particolare un comportamento relativo all’organizzazione di detto servizio sul territorio comunale.

Viene pertanto in rilievo una lesione costituente l’effetto del se e del come della funzione pubblica, per dirla con le autorevoli parole di cui al citato arresto della sentenza delle S.U. 07/09/2016, n.17674 ”;

- che l’azione inibitoria nel processo amministrativo trova fondamento anzitutto nell’art. 1 del c.p.a. il quale “ consente al giudice di ammettere l’azione che possa far ottenere tutte le utilità che spettano in base al diritto sostanziale ”;

- che siffatta disposizione assume in particolare rilevanza nelle materie di giurisdizione esclusiva, “ non potendo l’attribuzione della cognizione al G.A. tradursi [...] in una “deminutio” di tutela, specie ove vengano in rilievo diritti fondamentali, quali il diritto alla salute ;

- che il riferimento contenuto nell’art. 177, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 alla necessità che la gestione dei servizi relativi al ciclo dei rifiuti avvenga senza causare pericoli per la salute ed in particolare senza causare inconvenienti da rumori e odori conferma “ l’esperibilità dell’azione inibitoria, quale forma principale di tutela, azionabile pertanto anche innanzi al G.A. in sede di giurisdizione esclusiva, dovendo per contro la tutela risarcitoria per equivalente ex art. 2043 c.c. intendersi sussidiaria e complementare rispetto a quella in forma specifica ex art. 2058 c.c. - alla quale va ricondotta l’azione inibitoria ex art. 844 c.c. - ma giammai esclusiva ”;

- che “ allorquando l’azione inibitoria venga esperita innanzi al G.A. investito di giurisdizione esclusiva, in quanto si verte nell’ambito del se e del come della funzione pubblica, non possano venire in rilievo diritti incomprimibili, destinati in ogni caso a prevalere sull’esercizio della funzione, dovendo per contro ammettersi la possibilità di un bilanciamento dei diritti fondamentali con l'interesse generale, (così Cassazione civile sez. un., 07/09/2016, n.17674 che richiama Sez. Un. civ., 28 dicembre 2007, n. 2718 in precedenza citate secondo cui « compete a detti giudici la cognizione esclusiva delle relative controversie in ordine alla sussistenza in concreto dei diritti vantati, al contemperamento o alla limitazione di tali diritti in rapporto all'interesse generale pubblico all'ambiente salubre, nonché all'emissione dei relativi provvedimenti cautelari che siano necessari per assicurare provvisoriamente gli effetti della futura decisione finale sulle richieste inibitorie, demolitorie e eventualmente risarcitorie dei soggetti che deducono di essere danneggiati da detti comportamenti o provvedimenti »)”.

12.1. Sempre in via preliminare va osservato che la sentenza impugnata è stata resa anche nei confronti del Comune di Capri il quale non ha spiegato appello incidentale ma si è limitato a costituirsi in giudizio in “adesione” a quello interposto dalla società Capri Servizi.

12.1.1 Ai sensi dell'art. 92 del d.lgs. n. 104/2010, la parte soccombente nel giudizio di primo grado, che abbia interesse all’annullamento della relativa sentenza, ha l’onere di proporre formale impugnazione, in via autonoma ovvero (quando sia stata preceduta dall’impugnazione altrui) in via incidentale: onere che non sarebbe possibile eludere mediante la mera costituzione (per di più, con memoria non notificata alle controparti) nel giudizio promosso da altro soccombente.

Tuttavia, la giurisprudenza più recente ammette, in ragione del principio del giusto processo, anche tale contegno processuale, con l’avvertenza che è comunque precluso alla parte, che non ha proposto impugnazione, di mutare ovvero integrare il thema decidendum (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2023, n. 8222).

Non è quindi possibile – come prospettato dal Comune di Capri in sede di replica – riqualificare la mera comparsa di costituzione del controinteressato soccombente quale appello incidentale, posto che nel processo amministrativo le impugnazioni si propongono esclusivamente, secondo l’art. 92 del c.p.a., “ con ricorso e devono essere notificate entro il termine perentorio di sessanta giorni decorrenti dalla notificazione della sentenza ” ovvero, in difetto di notificazione, entro sei mesi dalla pubblicazione della sentenza.

Ne deriva che una eventuale riforma della sentenza di primo grado lascerebbe comunque intatto l’ordine inibitorio emesso nei confronti del Comune, nella sua qualità di concedente il servizio pubblico di cui è stata imposta dal T.a.r. la riorganizzazione, al fine di consentire il riposo notturno – e quindi di tutelare la salute – dell’odierna appellata.

12.2. In definitiva:

- sono passate in giudicato tutte le statuizioni del primo giudice relative all’ammissibilità dell’azione inibitoria nell’ambito della giurisdizione esclusiva;

- la costituzione del Comune, in mera adesione all’appello della società, è ammissibile ma non può ampliare il thema decidendum (limitato alle statuizioni che incidono esclusivamente sulla posizione della società concessionaria del servizio di raccolta dei rifiuti);

- sono comunque intangibili le statuizioni che obbligano il Comune a riorganizzare il servizio nel rispetto del diritto alla salute dell’appellata.

13. Ciò posto, l’appello è infondato nel merito e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

14. Seguendo l’ordine logico delle questioni, si anticipa l’esame del terzo motivo di appello, con cui è stata riproposta l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado fondata sul rilievo che l’odierna appellata avrebbe dovuto impugnare il Regolamento comunale per la gestione dei rifiuti solidi urbani.

La censura è stata invero riproposta senza efficacemente criticare il ragionamento del T.a.r. il quale ha fatto osservare che in nessuna parte di tale Regolamento sono contenute disposizioni direttamente interferenti con l’organizzazione del servizio così come articolata dalla società concessionaria.

Non è infatti rinvenibile “ alcuna disposizione che risulti lesiva del diritto fatto valere dalla parte ricorrente, come peraltro palesato dalla circostanza che le medesime parti resistenti non hanno al riguardo invocato alcun disposto di detto regolamento necessitante di impugnazione ad opera della ricorrente, non essendovi in esso alcun riferimento in ordine al luogo ove effettuare l’indicato servizio di compattamento dei rifiuti, né in ordine ai relativi orari ”.

Il primo giudice ha altresì rilevato che, sebbene l’art. 12 del suddetto Regolamento preveda che “ Il servizio di raccolta dei rifiuti urbani ed assimilati viene effettuato dal Gestore del servizio su tutto il territorio comunale con le modalità previste dal presente Regolamento e secondo un programma concordato annualmente con il Comune in relazione alle esigenze del Servizio stesso ”, né il Comune né la società odierna appellante “ hanno prodotto il citato programma annuale quale vigente ratione temporis, che avrebbe potuto se del caso essere impugnato dalla ricorrente unitamente alla citata disposizione del regolamento comunale, né altro atto concordato tra le parti attinenti alla specifica problematica de qua, avendo prodotto il solo contratto di servizio per la gestione dei servizi di igiene ambientale, sottoscritto fra le parti resistenti in data 28 luglio 2006, che del pari non reca alcun disposto limitativo dei diritti della ricorrente, quali fatti valere nella presente sede ”.

14.1. In sede di appello, la Capri Servizi ha poi dedotto una pretesa portata lesiva dell’art. 2 del medesimo Regolamento, nel quale sarebbe indicata “una priorità di valori” tra i quali non figura il bene salute (“2. In particolare l’organizzazione del servizio di gestione deve garantire, secondo la seguente gerarchia: a) la prevenzione;
b) la preparazione per il riutilizzo;
c) il riciclaggio;
d) il recupero;
e) lo smaltimento ”).

È tuttavia evidente che tali disposizioni si limitano a riprodurre l’articolazione della c.d. “gerarchia dei rifiuti” quale declinata dall’art. 179 del d.lgs. n. 152 del 2006 e non sono pertanto in alcun modo in contrasto con l’altro principio fondamentale che governa la materia, pur esso contenuto nel Codice dell’Ambiente, secondo cui “ I rifiuti sono gestiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente ” (art. 177, comma 4).

Lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli Enti locali sono infatti tenuti a perseguire tale obiettivo esercitando “i poteri e le funzioni di rispettiva competenza in materia di gestione dei rifiuti in conformità alle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto, adottando ogni opportuna azione ed avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d'intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati ” (art. 177, comma 5).

14.2. È peraltro inconferente il richiamo da parte dell’appellante alla giurisprudenza secondo cui, per quanto non sussista una pregiudiziale amministrativa dell’azione di annullamento rispetto all’azione di risarcimento del danno, la mancata impugnazione dell’atto lesivo assume specifico rilievo ai fini della configurazione del nesso di causalità fra fatto lesivo e danno risarcibile, recidendo il nesso causale con il danno lamentato dall’appellante.

Tale giurisprudenza riguarda infatti, a mente dell’art. 30, comma 3, del c.p.a., il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi.

In tale ipotesi, nel determinare il risarcimento il giudice “ valuta le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso strumenti di tutela previsti ”;
ne deriva che l’impugnativa del provvedimento rileva come circostanza valutabile, nell’ambito del comportamento complessivo delle parti, al fine di escludere il risarcimento dei danni evitabili con l’attivazione di tempestive forme di tutela.

Per contro – come evidenziato nella sentenza impugnata – relativamente alla lesione di diritti soggettivi occorre fare riferimento al disposto dell'art. 30 comma 2, c.p.a., laddove prevede che nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere richiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi;
in tal caso, invero, la norma non richiama alcuna ipotesi di decadenza, né richiama il principio di esclusione o di limitazione della risarcibilità nell'ipotesi di omessa attivazione degli altri strumenti di tutela.

In definitiva, “ in relazione all’azione di condanna, alla quale deve assimilarsi la proposta azione inibitoria, da qualificarsi quale azione spiegata ai sensi del combinato disposto degli artt. 844 e 2058 c.c., l’esperimento dell’azione impugnatoria non assume effetto preclusivo, avuto riguardo in primo luogo al rilievo che la ricorrente non agisce a tutela di un interesse legittimo, ma di un diritto soggettivo ”.

15. Con il primo motivo, la società appellante ha poi criticato il fatto che il T.a.r. abbia ritenuto incontestate le misurazioni della perizia fonometrica di parte.

In effetti, nella memoria depositata in primo grado il 9 marzo 2018, l’appellante si era limitata a dedurre esclusivamente il “ Difetto assoluto di riscontro circa l’effettiva lesione sofferta dalla originaria ricorrente, imperniata su elaborato peritale inidoneo per contenuti a dirimere i rapporti tra privati ” non essendo possibile “ estrapolare ” da tale elaborato “ alcun riscontro circa l’effettiva intollerabilità dei rumori generati dal servizio di raccolta ”.

Analogamente, nella memoria di costituzione del 17 febbraio 2017, l’appellante si era lamentata soltanto della pretesa inapplicabilità dei c.d. limiti differenziali, osservando che “I valori fonometrici riportati nell’elaborato peritale, muovendo da una premessa erronea, in alcun momento appaiono idonei a dirimere le problematiche evidenziate dalla ricorrente, comunque superati dai suesposti profili di inammissibilità ”.

Soltanto in appello la società ha chiaramente dedotto che le metodiche dei rilievi eseguiti nella perizia di arte non sarebbero quelle prescritte dalla citata normazione secondaria, così come fissate dai rispettivi allegati “B” e “C” del D.M. 16 Marzo 1998.

Deve tuttavia convenirsi con l’appellante che il principio di non contestazione non trova applicazione alle conclusioni raggiunte in una perizia di parte, in quanto le stesse costituiscono un’allegazione difensiva di carattere tecnico, soggetta a doverosa valutazione da parte del giudice (cfr., da ultimo, Cass. civ., sez. trib., 23 novembre 2022, n.34450).

La Sezione ha pertanto disposto una verificazione, tendente ad accertare l’entità del disturbo da rumore nonché se la società appellante abbia attualmente in dotazione (come dalla stessa dichiarato nel corso dell’udienza del 5 maggio 2022) mezzi più moderni il cui utilizzo potrebbe comportare una significativa riduzione delle emissioni acustiche durante lo svolgimento del servizio.

15.1. Il verificatore ha rassegnato le seguenti conclusioni.

“ Il primo quesito ha avuto risposta nelle misure acustiche effettuate nella notte tra il 21 e 22 ottobre 2022.

Dalle misure si rileva che le attività di trasferimento rifiuti hanno fatto registrare superamenti dei valori limite di immissione differenziale presso la abitazione in proprietà -O- (viene superato il limite differenziale di 3dB relativo all’intervallo notturno 22.00-06.00).

Anche il limite assoluto di immissione risulta superato (viene superato il limite di 55 dBA relativo all’intervallo notturno per la zona di interesse -classe IV).

A tale proposito, a seguito delle osservazioni della Parte (Avv. Noto), si osserva che la stima è maturata sia con una valutazione con Tecnica di Campionamento sia con Stima di integrazione continua sull’intero intervallo di misura. In tale ultima valutazione (esclusa nella primitiva bozza per non appesantire la trattazione) si sono considerate anche le componenti impulsive che hanno portato al superamento del predetto limite assoluto .

Riguardo al valore limite di emissione, ottenuto presso la macchina operatrice, esso risulta eccedere il limite notturno (è superato il limite di emissione di 50 dbA relativo all’intervallo notturno per la zona di interesse -classe IV). Anche se la valutazione è di tipo solo qualitativa, ed utile per informare in direzione di buone prassi operative.

I dettagli sono rappresentati in apposite tabelle .

Il secondo quesito richiede risposta articolata e deriva da quelle che sono le scelte della consociata Capri Servizi srl sulle attività messe in campo per limitare il disturbo lamentato.

Si è appreso e visto che il parco macchine della Società si è dotato di compattatore e carrelli satellite a propulsione elettrica, con abbattimento rilevante dei rumori associati alla motorizzazione (fig. 7 ed 8), tali mezzi tuttavia non risultano ugualmente efficaci sulla riduzione dell’impatto acustico dovuto alla attività meccanica di reciproco carico e scarico dei cassoni.

Non si conosce allo stato attuale, se le macchine operatrici viste in attività siano state acquisite in proprietà dalla Società, ovvero utilizzate in altra modalità, né si è conosciuta documentazione relativa.

La presenza di ulteriore segnalazione a cura del Consulente di parte, dott. P, sulla utilizzazione dopo la data della misura, di mezzi differenti da quelli visti, ovvero simili a quelli di precedente utilizzazione (propulsione termica ed impatti acustici maggiori), necessita di ulteriori approfondimenti, ed a tale proposito se ne produce in allegato la documentazione audiovisiva .

15.2. Le conclusioni del verificatore sono state contestate dalla società appellante.

Al riguardo, il Collegio fa proprie – in quanto logiche e ragionevoli - le controdeduzioni (Allegato 6 alla Relazione), nelle quali il dott. -O- ha messo in luce che:

- la definizione di emissione di cui alla pag. 5, rigo 35 della Relazione di verifica “ già include la modifica sopravvenuta con l’art.9 del D.Lvo 42/2017 ”;

- “ il “peso” del disturbo stradale, tra le 2.00 e le 5.00 del mattino, concorre insieme ad altri rumori annessi al clima acustico (porta che su chiude, finestra che si apre, vociare di passanti, cane che abbaia) e forma un miscuglio non assimilabile a quello di un’autostrada o di una tangenziale urbana ”;

- “ un evento che dura un certo periodo, con un potenziale disturbo associato, deve essere valutato sul tempo che effettivamente occupa nell’orizzonte della misura;
evento e sua misura, devono avere parametri comparabili, non potendosi misurare eventi brevi e spalmarli su tempi lunghissimi, annullandone di fatto il peso reale ”.

15.3. La verificazione ha in definitiva confermato quanto era stato allegato in primo grado, attraverso la perizia di parte, circa il superamento dei limiti, assoluti e differenziali, previsti dalla normativa di riferimento.

Giova ricordare, al riguardo, che il D.P.C.M. 14 novembre 1997 (“ Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore ”) in attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge 26 ottobre 1995, n. 447, determina i valori limite di emissione, i valori limite di immissione, i valori di attenzione e i valori di qualità riferiti alle specifiche classi di destinazione d’uso del territorio.

Il decreto riprende il concetto di criterio differenziale, introdotto dal D.P.C.M. 1° marzo 1991, specificando (art. 4) i valori limite e i criteri di applicabilità.

La tabella A allegata al del D.P.C.M. del 1997 fissa le classi di destinazione d’uso del territorio che dovrebbero essere adottate dai comuni.

La tabella B, fissa i valori limite riferiti alle sorgenti fisse e mobili (art. 2, comma 1).

La tabella C fissa i valori limite assoluti di immissione.

Tale disposizioni trovano applicazione anche in ordine allo svolgimento del servizio di raccolta dei rifiuti, per il quale non consta l’esistenza di una normativa specifica di settore (diversa da quella testé riportata).

Inoltre, come fatto rilevare dall’appellata, il servizio di raccolta dei rifiuti non rientra tra gli impianti a ciclo produttivo continuo per i quali non è prevista l’applicazione del criterio differenziale, come definito dal decreto ministeriale 11 dicembre 1996.

I limiti sonori previsti dalla legge per le fasce di pertinenza stradali sono applicabili solo in caso della valutazione del disturbo prodotto dal traffico stradale.

È peraltro di comune esperienza che, durante le ore notturne, il rumore prodotto dal conferimento dei rifiuti ai compattatori risulta predominante rispetto al traffico stradale cittadino.

15.4. La società appellante ha riproposto anche le deduzioni svolte in primo grado circa la pretesa inapplicabilità dei c.d. “limiti differenziali” in assenza dell’approvazione del piano comunale di zonizzazione acustica.

In disparte il fatto che il verificatore ha rilevato il superamento anche dei c.d. “limiti assoluti”, va ricordato che – secondo la giurisprudenza puntualmente richiamata dal T.a.r. - i limiti differenziali, in quanto posti direttamente a tutela della salute, sono applicabili indipendentemente dall’intervenuta approvazione del piano di zonizzazione acustica, dovendosi in questo caso fare riferimento ai criteri generali dettati dalla l. n. 447 del 1995.

In particolare il primo giudice ha richiamato l’orientamento della Cassazione civile (ad esempio, Sez. II, 22 dicembre 2011 n. 28386), secondo cui l’applicazione dei valori limite differenziali è espressamente prevista dalla legge n. 447/1995, che all’art. 10, comma 2, sanziona, tra l’altro, il loro superamento.

Inoltre, la norma di rango legislativo - che pure attribuisce ai Comuni il compito di procedere alla zonizzazione acustica del territorio (art. 6, comma 1, lett. a, in rapporto all’art. 4, comma 1, lett. a) - quando passa a disciplinare all’art. 15 il regime transitorio, non prefigura alcun differimento, in attesa del piano di zonizzazione, nell’utilizzo del criterio differenziale già previsto dall’art. 2, comma 2, del D.P.C.M. 1 marzo 1991.

Né può indurre a diversa conclusione l’articolo 8 del d.P.C.M.14 novembre 1997 siccome questo - prevedendo che, fino all’adozione dei piani di zonizzazione, si applicano i limiti di cui all'articolo 6, comma 1, del d.P.C.M. 1 marzo 1991, relativo ai limiti assoluti di zona - non compie alcun riferimento ai limiti differenziali;
diversamente opinando, si attribuirebbe al decreto del 1997, che ha natura regolamentare, una portata derogatoria delle previsioni contenute nella legge quadro del 1995, in difetto di una base legale e in contrasto con la tutela costituzionale del diritto alla salute (cfr., da ultimo, Cassazione civile sez. II, 14 luglio 2021, n.20065).

16. È stato infine imputato al T.a.r. di non avere operato un corretto bilanciamento di interessi con l’interesse pubblico allo svolgimento del servizio.

16.1. Anche in questo caso, giova richiamare il puntuale e articolato ragionamento svolto dal primo giudice il quale, sulla base degli esiti della verificazione, ha rilevato l’esistenza di almeno tre soluzioni alternative idonee ad assicurare una parimenti efficace organizzazione del servizio di raccolta dei rifiuti e del loro compattamento negli orari notturni, nel rispetto dei limiti delle immissioni acustiche e del riposo notturno della ricorrente.

Il T.a.r. si è in particolare soffermato sulla possibilità di utilizzare l’isola ecologica di via Don Giobbe Ruocco, anticipando l’orario della raccolta, ovvero incrementando la dotazione di mezzi in uso mediante ulteriori quattro carrelli compattatori aventi un costo pari ad euro 280.000,00.

L’eventuale acquisto di tali mezzi non sembra invero un onere eccessivo o sproporzionato “ avuto riguardo alla comparazione con il diritto al rispetto dei limiti delle immissioni acustiche, quale fatto valere da parte ricorrente, da intendersi altresì strumentale al diritto al riposo notturno, in assenza del quale verrebbe altrimenti messo in pericolo il diritto della salute della parte ricorrente e del suo nucleo familiare ”

In ogni caso, la società appellante non ha comprovato l’esistenza di difficoltà finanziarie.

Come si è in precedenza ricordato, all’udienza del 5 maggio 2022, i difensori presenti hanno anzi rappresentato l’esistenza di un programma di integrale sostituzione degli attuali mezzi con veicoli più moderni.

Di tale programma però il verificatore non ha potuto appurare con certezza l’esistenza ovvero lo stato di sviluppo.

Risulta pertanto privo di prova – come osservato dall’appellata - l’impiego stabile dei compattatori elettrici prospettato nel corso del processo.

16.2. Va altresì evidenziato che, a ben vedere, il T.a.r. non ha interferito né con la potestà discrezionale del Comune, in merito all’organizzazione del servizio, né con l’autonomia imprenditoriale della società concessionaria.

Il primo giudice ha infatti espressamente statuito che, non sussistendo nella materia di cui trattasi giurisdizione di merito, la pronuncia di condanna “ debba limitarsi ad intimare alla parte resistente di adottare tutte le misure e gli accorgimenti ritenuti più idonei, ivi compresi, quelli riferiti ad una diversa organizzazione del servizio, quale innanzi indicati, per eliminare o ridurre nei limiti normativamente previsti le emissioni acustiche denunciate, derivanti dall’attività notturna di raccolta rifiuti e dall’utilizzo di mezzi compattatori .”.

Ciò che conta è, in definitiva, il risultato, rappresentato dalla riconduzione del rumore entro i limiti di legge.

17. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

Le spese della verificazione vengono poste definitivamente a carico delle parti soccombenti (Comune di Capri e Capri Servizi s.r.l.), in solido tra loro ed in ragione del 50% per ciascuna parte nei rapporti interni;
le stesse saranno liquidate con separato decreto, previa presentazione della relativa istanza da parte del verificatore.