N. 04850/2015REG.PROV.COLL.

N. 01150/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1150 del 2015, proposto dal Comune di Rapolla, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato D G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M G in Roma, via Laura Mantegazza, n. 24;

contro

Co.Tr.A.B. Consorzio Trasporti Aziende Basilicata, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato R D B, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, via Giambattista Martini, n. 2;

nei confronti di

Mossucca &
Figli s.a.s. di Mossucca Michele;
M &
Tenore s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Castaldi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federica Della Valle, in Roma, via Sant’Ilaria, n. 2;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Basilicata, Sezione I, n. 80 del 30 gennaio 2015, resa tra le parti, concernente modifica del programma di esercizio del servizio trasporto pubblico urbano.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Co.Tr.A.B. Consorzio Trasporti Aziende Basilicata e di M &
Tenore s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2015 il Consigliere Doris Durante;

Udito l’avvocato R D B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il Comune di Rapolla, con la delibera di consiglio comunale n. 20 del 30 novembre 2013, approvava, in modifica del piano di esercizio del servizio di trasporto pubblico urbano, un aumento della percorrenza chilometrica sino al raggiungimento di 55.080,24 chilometri annui a fronte dei 40.602 esistenti ed istituiva dei collegamenti tra il Comune di Rapolla e la stazione ferroviaria e l’ospedale di Melfi (il precedente piano prevedeva che il collegamento si interrompeva nei pressi della stazione delle Ferrovie dello Stato).

Tale nuovo programma di esercizio avrebbe dovuto determinare un servizio più efficiente e più rispondente alle esigenze della cittadinanza che lamentava carenze del servizio verso alcune strutture pubbliche, quali l’ospedale di Melfi, gli uffici INPS e quelli della Regione Basilicata dislocati nei pressi dello stesso ospedale.

Il Comune di Rapolla, prima di adottare la succitata delibera, aveva sottoposto alla Regione Basilicata e alla Provincia di Potenza l’intento di modificare il piano del traffico ed aveva inviato al Comune di Melfi la proposta di delibera consiliare di modifica del piano, sollecitandone la risposta che non veniva resa.

Dopo l’adozione della delibera, in data 14 aprile 2014, il Comune indiceva una conferenza di servizi alla quale invitava la Regione Basilicata, la Provincia di Potenza, il Comune di Melfi e le imprese di trasporto Mossucca &
Figli s.a.s., M e Tenore s.r.l. e il Co.Tr.A.B..

All’esito della conferenza il Comune rilevava che:

a) avevano espresso dissenso solamente il Co.Tr.A.B. e la M e Tenore s.r.l.;

b) si doveva presumere l’assenso del Comune di Melfi, attesa l’assenza alla conferenza;

c) si doveva presumere l’assenso della Provincia di Potenza, non avendo quest’ultima espresso formale dissenso, essendosi limitata a richiamare le note con le quali invitava il Comune di Rapolla a promuovere un’intesa con il Comune di Melfi;

d) la Regione Basilicata non aveva espresso dissenso sul programma, ma aveva escluso di dover prendere parte alla decisione;

e) non sussisteva l’incompetenza del Comune dedotta da Co.Tr.A.B. e dalla M &
Tenore, in quanto, ai sensi dell’articolo 3 della legge Regione Basilicata n. 22 del 1998, i servizi di trasporto pubblico locali, in relazione all’ambito amministrativo, sono comunali “ se svolgono servizi su direttrici comunali o in parte nei comuni finitimi purché le istanze dell’utenza si manifestino prevalentemente nel comune origine del percorso” e nel caso le utenze si svolgono in maniera del tutto prevalente nel territorio comunale di Rapolla, salvo che per due sole fermate nel territorio comunale di Melfi, da intendersi assentite per espresso dissenso del Comune di Melfi e della Provincia, dando atto dell’esito favorevole alla modifica apportata al piano di esercizio del servizio di trasporto pubblico urbano.

2.- Il Co.Tr.A.B. Consorzio Trasporti Aziende Basilicata, nella qualità di gestore della rete dei servizi di trasporto minimi della Provincia di Potenza, con ricorso al TAR per la Basilicata rubricato al n. 115/2014, integrato da motivi aggiunti, impugnava la delibera consiliare n. 20 del 30 novembre 2013, la determina n. 10 del 9 maggio 2014 e il verbale del 5 maggio 2014, deducendone l’illegittimità sotto diversi profili.

3.- Il TAR, con la sentenza n. 80 del 30 gennaio 2015, accoglieva il ricorso del Co.Tr.A.B. e annullava gli atti impugnati.

Il TAR riteneva fondata la censura concernente la violazione delle competenze come designate dalla legislazione regionale in materia ed in particolare dell’articolo 7, comma 2, della legge regionale n. 22 del 27 luglio 1998, escludendo anche che l’intesa tra i comuni per lo svolgimento dei servizi di trasporto pubblico locale che collegano i rispettivi territori potesse essere promossa da uno dei comuni interessati, dovendo tale iniziativa essere assunta in una dimensione istituzionale di livello sovracomunale e, segnatamente, dalle “Comunità locali”.

Aggiungeva che la circostanza che la legge regionale n. 11 del 2008, istitutiva delle Comunità locali, fosse stata abrogata dall’articolo 23, comma 9, della legge regionale n. 33 del 30 dicembre 2010, non poteva determinare, secondo i principi generali in materia di successione delle fonti normative, l’effetto ripristinatorio dalla precedente disciplina, con la conseguenza che alla competenza delle abrogate “Comunità locali” sarebbe subentrata la competenza delle Province in una prospettiva ermeneutica in linea con la previsione dell’articolo 118, comma 1, della Costituzione e con la scelta del legislatore regionale di conferire tale funzione amministrativa ad un livello differente da quello comunale, nonché con la generale attribuzione di competenza in materia alle Province ad opera dell’articolo 6 della legge regionale n. 22 del 1998.

4.- Il Comune di Rapolla ha impugnato la suddetta sentenza n. 80 del 2015, di cui ha chiesto la riforma per error in iudicando.

Si sono costituiti in giudizio il Co.Tr.A.B. e M &
Tenore s.r.l., che hanno chiesto il rigetto dell’appello ed hanno riproposto le censure non esaminate, perché assorbite, dal TAR, di violazione e falsa applicazione dell’articolo 118 della Costituzione;
violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 267 del 2000;
violazione dell’articolo 7 della legge Regione Basilicata n. 22 del 1998;
difetto di attribuzione;
incompetenza funzionale e territoriale;
violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi generali in materia di servizi pubblici.

Le parti hanno depositato memorie difensive e, alla pubblica udienza del 9 luglio 2015, il giudizio è stato assunto in decisione.

5.- Una prima questione riguarda la competenza degli enti territoriali in materia di trasporto pubblico.

La legge Regione Basilicata 27 luglio 1998, n. 22 “ Riforma del trasporto pubblico regionale e locale in attuazione del d. lgs. 19 novembre 1997, n. 422 ” nella sua originale formulazione, riproposta dall’articolo 3 della legge regionale n. 11 del 2008, ripartisce le attribuzioni nella materia tra la regione, le province ed i comuni in base al criterio dell’idoneità e della prossimità dei vari livelli territoriali alla cura dell’interesse primario.

L’articolo 3 della legge regionale n. 22 del 1998, infatti, distingue i servizi di trasporto pubblico locale in relazione all’ambito amministrativo in:

1) regionali: se svolgono servizi su direttrici regionali o in parte nelle regioni finitime purché le istanze dell’utenza si manifestino prevalentemente nella Regione Basilicata;

2) provinciali: se svolgono servizi su direttrici provinciali o in parte nelle province finitime purché le istanze dell’utenza si manifestino prevalentemente nella provincia origine del percorso;

3) comunali: se svolgono servizi su direttrici comunali o in parte nei comuni finitimi purché le istanze dell’utenza si manifestino prevalentemente nel comune origine del percorso.

La disposizione citata consente, quindi, una limitata extraterritorialità del servizio di trasporto urbano comunale, finalizzata a rendere funzionale il servizio.

Ed è proprio questo il caso qui in esame, atteso che il programma di esercizio approvato dal Comune di Rapolla con la delibera consiliare n. 20 del 2013 prevede la stragrande maggioranza del percorso e delle fermate del servizio nel territorio comunale di Rapolla e solo due fermate in quello finitimo del Comune di Melfi, site in posizione periferica rispetto al centro urbano.

Il servizio contestato è dunque destinato a servire esclusivamente la popolazione residente nel Comune di Rapolla, sicché non può compromettere in alcun modo il servizio di trasporto provinciale gestito dal Consorzio Trasporto Aziende Basilicata, né interferisce con il piano dei servizi di trasporto di interesse provinciale.

Il servizio istituito dal Comune di Rapolla ha, invero, l’unica finalità di garantire gli utenti appartenenti alle categorie più svantaggiate, di poter accedere, senza interruzioni di corsa, ad una serie di strutture di valenza regionale (ospedale, uffici INPS, uffici regionali), così come sollecitato dalla cittadinanza con osservazioni e reclami.

Trattandosi di servizio urbano, il Comune di Rapolla ha operato nel rispetto della normativa vigente, posto che la legge regionale n. 22 del 1998, all’articolo 11, prevede che i servizi locali di trasporto debbano garantire uno standard minimo, ovvero le esigenze essenziali della mobilità per le strutture regionali socio - sanitarie, i principali poli dell’istruzione, di produzione, terziari e turistici e che l’articolo 16, comma 2, del d. lgs. n. 422 del 1997, che definisce la rete dei servizi minimi, considera rilevanti la fruibilità all’accesso ai servizi di carattere socio – sanitario e le esigenze di trasporto delle persone con ridotte capacità motorie e dei cittadini in condizione di disagio economico e sociale.

6.- Ad ogni buon conto, il Comune di Rapolla, al fine di acquisire l’assenso delle altre amministrazioni interessate dalla modifica del programma di esercizio del trasporto pubblico locale, seppure dopo l’approvazione della delibera contestata, indiceva, ai sensi dell’articolo 7 della legge regionale n. 22 del 1998, una conferenza di servizi alla quale invitava tutte le parti, enti pubblici e imprese concessionarie dei servizi potenzialmente interessati dalla modifica, dando atto dell’esito favorevole della conferenza.

In ordine al potere di indire la conferenza di servizi, esso riviene oltre che dall’articolo 7 della legge regionale n. 22 del 1998, dalla norma generale, articolo 14, comma 2, della legge n. 241 del 1990, in forza della quale “ la conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta. La conferenza può essere indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate ovvero nei casi in cui è consentito all’amministrazione procedente di provvedere direttamente in assenza delle determinazioni delle amministrazioni competenti”.

Nel caso il Comune di Rapolla ha indetto la conferenza per acquisire l’assenso del Comune di Melfi, non avendolo ottenuto nel termine di trenta giorni dalla richiesta.

Legittima, è di conseguenza, l’indizione della conferenza e la valutazione del suo esito, non avendo il Comune di Melfi manifestato la propria volontà malgrado fosse stato regolarmente convocato e non avendo la Provincia di Potenza espresso un esplicito dissenso.

7.- Si assume, invero, nella sentenza impugnata che l’articolo 7 della legge regionale n. 22 del 1998 non sarebbe più applicabile, attesa l’abrogazione per effetto della legge regionale 27 giugno 2008, n. 11 che ridisegnava il sistema delle autonomie locali e istituiva, in sostituzione delle comunità montane, le “ comunità locali ”, definite quali enti locali in forma di Unione dei Comuni, dotati di proprio statuto, indirizzo politico – amministrativo, nonché di autonomia amministrativa ed organizzativa allo scopo di promuovere l’esercizio unitario su area vasta dei compiti di tutti o parte dei comuni uniti, ai quali venivano affidate le competenze in varie materie relative alla pianificazione territoriale, compresa la programmazione, organizzazione e gestione associata dei servizi.

L’assunto del TAR non è condivisibile.

La legge regionale 27 giugno 2008, n. 11, che aveva ridisegnato il sistema delle autonomie locali - tra l’altro, sottraendo ai comuni alcune competenze in materia di trasporto locale per affidarle alle comunità locali (articolo 41) - e trasferito alle neocostituite comunità locali il compito di “ promuovere, sentita la Provincia, l’intesa con i comuni limitrofi per lo svolgimento dei servizi di trasporto pubblico che collegano i rispettivi territori comunali ”, non ha avuto attuazione.

Infatti il disegno di riordino delle autonomie locali non divenne mai operativo e l’intera legge regionale n. 11 del 2008 venne interamente abrogata con l’articolo 23 della legge regionale n. 33 del 30 dicembre 2010.

A seguito della completa abrogazione delle “comunità locali” e della legge regionale n. 11 del 2008 che le aveva istituite e dotate di competenza sottraendola agli altri enti locali, non può che essersi determinata la reviviscenza del precedente assetto delle competenze in materia del trasporto locale.

Del resto la stessa giurisprudenza costituzionale è propensa ad ammettere, in casi limitati, il fenomeno della reviviscenza, come nel caso dell’abrogazione della norma abrogativa (v. Corte costituzionale, sentenza n. 4 del 2014, punto 2 del considerato in diritto).

Deve, quindi, ritenersi ripristinato, per effetto dell’abrogazione della legge abrogativa, l’articolo 7 della legge n. 22 del 1998 che affidava ai comuni il compito di promuovere, sentita la provincia, l’intesa con i comuni limitrofi per lo svolgimento dei servizi di trasporto pubblico che collegano i rispettivi territori comunali (per una situazione analoga, cfr. Cons. Stato, sezione III, 31 ottobre 2014, n. 5389).

Ne consegue che il Comune di Rapolla non ha travalicato le proprie competenze, diversamente da come si sostiene dal TAR con la sentenza impugnata.

8.- Peraltro, l’articolo 6 della legge regionale n. 22 del 1998, rimasto immutato dopo la novella di cui alla legge n. 11 del 2008 poi abrogata, sotto il titolo “ competenze delle province ” delega alla provincia tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale. In particolare sono conferite alle province nel cui territorio si sviluppa la parte prevalente di percorso, ovvero gli interessi prevalenti dell’utenza, le funzioni amministrative relative ai servizi interprovinciali che si sviluppano nell’ambito del territorio regionale o nelle regioni limitrofe.

Le province non hanno, quindi, alcuna competenza espressa a promuovere intese tra comuni limitrofi per lo svolgimento dei servizi di trasporto pubblico che collegano i rispettivi territori comunali, ma devono solamente essere sentite ai sensi dell’articolo 7 della medesima legge.

Per contro sono i comuni, per le competenze loro affidate dalla normativa regionale, per essere il livello di amministrazione a fini generali più vicino agli interessi delle collettività locali e, in ultima analisi, in base ai principi costituzionali di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza (art. 118 della Costituzione), gli enti ai quali istituzionalmente compete l’iniziativa a promuovere l’intesa con i comuni limitrofi per lo svolgimento dei servizi di trasporto pubblico che colleghino i vari territori comunali.

Ne consegue che, anche in assenza di una norma espressa, il Comune ha comunque il potere di iniziativa per il soddisfacimento dell’interesse primario affidato alle sue cure.

9.- Sotto altro profilo va evidenziato che la normativa statale e regionale è ispirata al principio del “superamento degli assetti monopolistici” e dell’introduzione di regole di concorrenzialità (articolo 18, comma 2, del d. lgs. n. 422 del 1997), per cui non appare compatibile con la citata normativa un potere di veto da parte di altri soggetti.

10.- Assume il Co.Tr.A.B., riproponendo le censure non esaminate dal giudice di primo grado in quanto assorbite, che il Comune di Rapolla con la delibera n. 20 del 2013 avrebbe violato oltre alle disposizioni della legge regionale n. 22 del 1998 anche quelle della legge regionale 19 maggio 2004, n. 9 e del d. lgs. n. 163 del 2006 in materia di evidenza pubblica, avendo affidato senza gara alla ditta Mossucca un servizio extraurbano di competenza della Provincia.

La censura non considera che quello che viene definito dal Co.Tr.A.B. come nuovo servizio è un modesto ampliamento del servizio già affidato con gara alla ditta Mossucca, sicché la doglianza è infondata in fatto, in disparte la considerazione che il Co.Tr.A.B. non è titolare del diritto esclusivo ad espletare il trasporto pubblico locale sulla tratta Rapolla – Melfi, sicché manca di legittimazione.

11.- Assume ancora il Co.Tr.A.B. che vi sarebbe stata violazione del giusto procedimento, non essendovi stata previa comunicazione di avvio del procedimento e perché la delibera sarebbe stata adottata malgrado il dissenso del consorzio e la diffida a disporre del servizio.

Le censure sono infondate alla luce dei fatti rappresentati e, in particolare, della indizione della conferenza dei servizi e del suo esito favorevole.

12.- Del pari infondate sono per le ragioni esposte le censure dedotte dalla M &
Tenore s.r.l., concessionaria del servizio pubblico di trasporto del Comune di Melfi.

Per le ragioni esposte l’appello del Comune di Rapolla deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.