Pubblicato il 11/09/2023

N. 08259/2023REG.PROV.COLL.

N. 09679/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9679 del 2022, proposto da Cooperativa La Marinara a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati P S, L B, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Porto Venere, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P P, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, corso Torino n. 30/18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 382/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Porto Venere;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 luglio 2023 il Cons. R C;

Nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa riguarda l’assegnazione di aree per la realizzazione di immobili di edilizia residenziale pubblica, relativamente ai quali il Comune di Porto Venere ha, in un primo momento, imposto limiti e condizioni all’efficacia del relativo Piano e poi dichiarato la decadenza della cooperativa dal diritto di procedere alla realizzazione degli interventi, sulla scorta del venire meno dell’interesse pubblico alla realizzazione.

In particolare la questione si articola sulla base dei seguenti provvedimenti:

-il PUC del Comune di Porto Venere ha individuato alcune aree edificabili oggetto di Progetto urbanistico operativo (PUO) - con valenza di Piano per l’edilizia economico popolare-PEEP in due località: Fezzano e Le Grazie;

- con deliberazioni n. 3 e n. 4 del 26.1.2004, il Consiglio comunale ha adottato il PUO con valenza di PEEP per le due citate frazioni;

- con deliberazione del Consiglio Comunale n. 15 del 22.4.2004, è stato approvato il regolamento per l’assegnazione delle aree edificabili a uso residenziale comprese nel Piano;

- con deliberazione n. 7 del 28.03.2008, il Commissario straordinario ha individuato le aree d’intervento, stabilendo che le stesse sarebbero state cedute in diritto di proprietà ai sensi della legge n. 865/1971 previo individuazione anche degli importi necessari per le espropriazioni;

- con deliberazione n. 202 del 16.12.2008 la Giunta comunale ha approvato la “preassegnazione” delle aree ad alcuni soggetti, tra cui la cooperativa appellante;

- con deliberazione del Consiglio comunale n. 45 del 20 luglio 2009 è stata approvata “l’individuazione degli assegnatari aree edificabili ai sensi dell’art. 5 del regolamento comunale”;

- con deliberazione n. 35 del 22.11.2012, il Consiglio comunale ha espresso il proprio assenso su una soluzione progettuale di variante al PUO con valenza di PEEP, decidendo di adottare la procedura concertativa della conferenza dei servizi per approvare la variante e rilasciare il permesso di costruire;

- con deliberazione n. 9 del 29.4.2014, il Consiglio comunale ha subordinato - in considerazione dei vincoli di bilancio e della revisione dei criteri di calcolo delle indennità - tra l’altro, la realizzazione degli interventi da parte della cooperativa ricorrente alla condizione dell’intervenuta acquisizione in proprietà da parte della medesima, entro sei mesi, dell’area oggetto di PUO dando altresì atto che solo a seguito di detto incombente gli uffici avrebbero rilasciato i titoli edilizi;

- con istanza del 27.10.2014, la cooperativa ha chiesto una proroga del termine di sei mesi di cui alla deliberazione n. 9 del 29.04.2014;
proroga che è stata concessa, con deliberazione n. 50 del 20.12.2014, confermando ogni altra condizione per l’attuazione dell’intervento;

- con istanza del 9.3.2015, la cooperativa ha chiesto un’ulteriore proroga del termine che con deliberazione n. 19 del 30.5.2015, il Consiglio comunale non ha accordato, dichiarando la decadenza della cooperativa dal diritto di procedere alla realizzazione degli interventi nell’ambito in questione per mancato avveramento delle condizioni poste dalla richiamata delibera del Consiglio comunale n. 9 del 29.04.2014;

2. A seguito dell’impugnativa della citata delibera 9/2014 nonché delle richiamate deliberazioni n. 50 del 20.12.2014 e n. 19 del 30.5.2015, da parte dell’odierna appellante, il Tar Liguria, con sentenza n. 389 del 2016, ha accolto l’impugnativa, osservando che “nulla si oppone a che le parti di un procedimento espropriativo si accordino al fine di regolare con modalità convenzionali taluni profili che, per molti anni, sono stati ritenuti di stretta competenza pubblica e da esercitare con le forme autoritative”;
ha altresì statuito che, nella specie, il Comune non ha tenuto conto dell’art. 11, comma 2, della l.n. 241/1990 – secondo cui gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto – con la conseguenza che “la mancanza di un accollo espresso e per iscritto da parte del privato di tutti gli oneri amministrativi e finanziari rende comunque la p.a. tenuta a dar corso in prima persona all’espropriazione delle aree previste per gli insediamenti di ERP” e che pertanto “la mancata dimostrazione da parte della cooperativa di non aver acquisito la titolarità delle aree non poteva abilitare il Comune a prefissare dei termini, ed a dichiarare la decadenza dell’aggiudicatario”.

La stessa pronuncia ha altresì affermato che, sebbene il Comune conservi la potestà di dichiarare il venir meno dell’interesse pubblico alla procedura ablatoria e alla realizzazione degli alloggi di ERP, “non corrisponde al denunciato buon governo della p.a. (art. 97 Cost.) disporre il tacito abbandono di un’annosa procedura senza dar conto delle ragioni di ciò, quando un soggetto privato è stato lungamente coinvolto nel procedimento e vi ha profuso rilevanti energie”, né esime l’Amministrazione dall’indennizzare l’interessato ai sensi dell’art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990.

3. In sede di appello, la sentenza è stata annullata dal Consiglio di Stato con sent. n. 3122 del 16/4/2021, che ha ritenuto fondata la censura del Comune secondo cui il rilevato vizio di nullità per mancanza di forma scritta sarebbe stato rilevato mediante una c.d. decisione “a sorpresa”;
conseguentemente la causa è stata rinviata al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105 c. p.a., con invito a trattare in primo luogo la questione concernente l’accertamento dell’esistenza di una formale assegnazione dei lotti alla cooperativa attrice.

Con la decisione oggetto del presente appello, il giudice di primo grado ha dichiarato improcedibile il ricorso quanto alle domande annullatorie e lo ha respinto quanto alla domanda risarcitoria.

Propone ora appello la Cooperativa La marinara a r.l. per i seguenti motivi:

I: Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 1 della l. n. 167/1962, come modificato dall’art. 51 della l. n. 457/1978. Violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della l.r. Liguria n. 36/1997. Contraddittorietà. Travisamento di fatti decisivi. Illogicità. Ingiustizia manifesta.

II: Violazione e falsa applicazione dell’art. 2967 c.c. Violazione e falsa applicazione degli art. 63 e ss. c.p.a. Eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento di fatti decisive. Illogicità e Ingiustizia manifesta.

4. Con il primo motivo (rubricato: I: Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 1 della l. n. 167/1962, come modificato dall’art. 51 della l. n. 457/1978. Violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della l.r. Liguria n. 36/1997. Contraddittorietà. Travisamento di fatti decisivi. Illogicità. Ingiustizia manifesta) l’appellante rileva che nella deliberazione consiliare n. 9 del 29.4.2014 - impugnata in primo grado - il Comune di Porto Venere dava espressamente atto che “in particolare, lo strumento urbanistico (P.U.O.) relativo alla frazione del Fezzano, Sub ambito R3.4 N6, dopo gli adeguamenti predisposti a seguito dei rilievi impartiti dalla Amministrazione Provinciale assunti con Deliberazione del C.C. n. 6 del 17.2.2005 è operativo e in vigore a far data dal 2.5.2005….e lo strumento urbanistico (P.U.O.) relative alla frazione di Le Grazie, Sub-ambito R8.1 NE15;
R8.2 NE16;
R8.2 NE17;
R8.2 NE18, è operativo ed in vigore a far data dal 18.11.2005”.

Da ciò ne conseguirebbe che il termine di 18 anni stabilito dalla l. n. 457/1978, quale termine di efficacia di un PEEP, andava computato a far data dal 2 maggio 2005 e dal 18 novembre 2005, data in cui il rispettivo P.U.O. con valenza di PEEP sarebbe divenuto operativo;
con scadenza pertanto al 2 maggio 2023 ed al 18 novembre 2023.

Inoltre, rileva che, sulla scorta della decisione del giudice di primo grado, in forza della deliberazione n. 45 del 20.7.2009, la cooperativa è assegnataria delle aree e che quindi non può subire gli effetti negativi del decorso del tempo, essendo imputabile al comportamento illegittimo del Comune di Porto Venere il tempo decorso alla tutela dei propri diritti ed interessi;
da ciò l’appellante ne fa conseguire che, anche ai sensi e per gli effetti degli artt. 2943 e ss. c.c., la pendenza delle cause instaurate dalla Cooperativa per la tutela dei propri diritti ed interessi ha effetto interruttivo in ordine alla decorrenza del termine di efficacia del diritto della Cooperativa medesima, in qualità di effettiva assegnataria, a realizzare i PEEP.

4.1 Il Comune appellato con memoria di costituzione, con contestuale appello incidentale del 13/2/2023, eccepisce l’inammissibilità dell’appello in quanto l’appellante non ripropone i motivi di ricorso dopo avere contestato l’improcedibilità dichiarata dal giudice di primo grado.

4.2 Il motivo è infondato.

Preliminarmente va rilevato che l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune appellato è superata dall’infondatezza dei motivi di appello.

L’appellante richiama la decisione del giudice di primo grado per cui non avrebbe più interesse all’annullamento degli atti impugnati, in quanto i piani di edilizia economica e popolare sarebbero comunque scaduti nel gennaio 2022 per decorso del termine di validità di 18 anni decorrenti dalla data della deliberazione di adozione del Piano medesimo (deliberazioni n. 3 e n. 4 del 26.1.2004).

In proposito, rileva che la citata deliberazione consiliare n. 9 del 29.4.2014 richiama i termini di operatività delle delibere di adozione del Piano per cui lo strumento urbanistico (P.U.O.) relativo alla frazione del Fezzano sarebbe in vigore a far data dal 2.5.2005 mentre quello relativo alla frazione di Le Grazie a far data dal 18.11.2005.

A tal riguardo occorre considerare che la l. r. 4 settembre 1997, n. 36 - Liguria, art 54, ai commi 9 e 10, dispone che:

9.L'approvazione del P.U.O. equivale a dichiarazione di pubblica utilità con riferimento alle opere od impianti pubblici in esso previsti nonché agli interventi oggetto di procedura coattiva, ai sensi del presente articolo. A tal fine il P.U.O. stabilisce i termini di inizio e di ultimazione delle espropriazioni dei relativi lavori, entro il limite massimo di un decennio.

10. Allorché il P.U.O. assuma valore di programma di edilizia residenziale pubblica continuano ad operare, per quanto non in contrasto con la presente legge, le specifiche disposizioni dettate dalla legislazione in materia.

Va rilevato che il comma 10 della disposizione regionale dispone un rinvio alle disposizioni statali di carattere residuale che non può operare ove vi sia una disposizione regionale espressa, come quella della durata decennale del PUO;
la legge regionale fa infatti riferimento alla disposizioni della legislazione in materia “non in contrasto” e pertanto la durata del P.U.O. in questione è da individuarsi nel decennio di cui al comma 9 e non risulta applicabile l’art. 9 della legge 18 aprile 1962, n. 167, in base al quale i piani delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare hanno efficacia per dieci anni, termine poi prorogato a 18 anni.

Ne deriva che il termine è da ritenersi già scaduto.

Né comunque, può assumere rilievo l’eventuale interruzione della prescrizione atteso che parte appellante non fornisce elementi idonei a confutare, ex art. 64 c.p.a., detta fattispecie in considerazione comunque della durata decennale di cui infra.

5. Con il secondo motivo (rubricato: Violazione e falsa applicazione dell’art. 2967 c.c. Violazione e falsa applicazione degli art. 63 e ss. c.p.a. Eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento di fatti decisivi. Illogicità e Ingiustizia manifesta) l’appellante censura la motivazione della decisione di primo grado che ha ritenuto carente la prova ai fini del risarcimento del danno.

A tal riguardo sostiene che la Cooperativa La Marinara ha assolto all’onere di fornire un principio di prova avendo depositato la documentazione attestante il comportamento ritenuto colpevolmente inerte tenuto dall’Amministrazione ( cfr. documenti di cui alla lettera D delle produzioni in data 26.2.2016) sia quella attestante i danni subiti per effetto di siffatto comportamento ( cfr. documenti di cui alla lettera E delle citate produzioni);
sostiene idonei a tal fine anche ulteriori atti depositati quali il bilancio 2014 con allegato verbale di revisione, il bilancio 2019 nonché i verbali del Consiglio di amministrazione e delle assemblee dei soci dal 2014 al 2019.

Il motivo è infondato.

Quanto all’onere della prova nell'azione risarcitoria, va preliminarmente evidenziato che nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell'art. 2697 comma 1, c. c., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell'azione giurisdizionale di annullamento;
spetta quindi al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi quella della presenza di un nesso causale, che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso, nonché quella, per la parte di interesse nella questione in esame, dell'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi di tale necessaria prova, essa va respinta ( cfr. Consiglio di Stato sez. II - 10/10/2022, n. 8644).

Nello specifico, dagli atti di causa, la documentazione prodotta (sub D ed E della documentazione di cui al 26 febbraio 2016) non offre alcuna quantificazione di danno limitandosi a dimostrare una intensa corrispondenza con il Comune e con istituto bancari volte all’ottenimento del finanziamento necessario per la realizzazione dell’iniziativa immobiliare.

Inoltre, il bilancio offre, come è normale, una rappresentazione per voci dalla quali non è desumibile un importo richiesto a titolo di risarcimento.

Nello specifico, quindi, l’appellante non fornisce alcuna prova, neanche allo stato iniziale, al fine di quantificare il risarcimento per cui non sussistono i necessari presupposti che devono supportare la relativa richiesta.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso;
resta altresì assorbito, in considerazione del rigetto del ricorso, l’appello incidentale del Comune.

6. In considerazione della complessità della fattispecie sussistono idonei motivi per la compensazione delle spese.