Pubblicato il 30/01/2024

N. 00915/2024REG.PROV.COLL.

N. 04307/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4307 del 2020, proposto da
Comune di Malles Venosta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati S C e A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S C in Roma, piazza Libertà n. 20;

contro

W A, W W, C R, R T, J B T, A P, L N, J F, A F, C T, A L, I G, I M T, K P, R F, G D, H N, C B, F T, M A, C Ohofer, Martin Spechtenhauser, Sonja Wallnöfer, Georg Sagmeister, Karl Platzer, Alois Waldner, Josef Patscheider, Roman Niederholzer, Markus Hauser, Josef Thanei, Kurt Reich, Günther Eberhöfer, Klaus Telser, Mathias Peer, Josef Hörmann, Herbert Platzer, Simon Pirhofer, Walter Lechthaler, rappresentati e difesi dall'avvocato Arthur Frei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi n. 4;

nei confronti

Johannes Fragner-Unterpertinger, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 236/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di W A, W W, C R, R T, J B T, A P, L N, J F, A F, C T, A L, I G, I M T, K P, R F, G D, H N, C B, F T, M A, C Ohofer, Martin Spechtenhauser, Sonja Wallnöfer, Georg Sagmeister, Karl Platzer, Alois Waldner, Josef Patscheider, Roman Niederholzer, Markus Hauser, Josef Thanei, Kurt Reich, Günther Eberhöfer, Klaus Telser, Mathias Peer, Josef Hörmann, Herbert Platzer, Simon Pirhofer e di Walter Lechthaler;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2024 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Fabrizio Viola per delega dell’avvocato S C e Federica Scafarelli per delega dell’avvocato Arthur Frei;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge a questo Consiglio di Stato la questione se una disciplina comunale (costituente da disposizioni statutarie e regolamentari) può introdurre limitazioni indifferenziate, vincolanti e a tempo indeterminato di sostanze fitosanitarie e di erbicidi sul proprio territorio comunale.

2.1 La prima deliberazione consiliare contestata (del 19.8.2014, n. 34) approvava un’interpretazione autentica dell’articolo 40, comma 6, dello Statuto comunale, disciplinando che un referendum propositivo potesse essere utilizzato per determinare argomenti dell’agenda politica comunale e portarli ad una decisione vincolante.

2.2 La seconda deliberazione (del 16 luglio 2015, n. 37) considerata illegittima riguardava modifiche allo Statuto comunale, che all’articolo 3 (Funzioni) aggiungevano tre commi (3, 4 e 5) nonché il capitolo 5-bis (Tutela della salute e dell’ambiente) oltre all’inserimento dell’articolo 9-bis (Norma programmatica per la tutela della salute e dell’ambiente). Oggetto di queste disposizioni era la possibilità che l’ente locale potesse disciplinare con regolamento modalità di promozione dell’utilizzo sul proprio territorio comunale delle sostanze fitosanitarie per la produzione ecologica e biologica, introducendo dei divieti per l’impiego di sostanze chimico-sintetiche molto velenose, velenose, dannose per la salute e per l’ambiente e di erbicidi.

2.3 Il terzo provvedimento ritenuto illegittimo (del 29.3.2016, n. 2) era un regolamento che prevedeva un divieto d’impiego di prodotti classificati come “molto tossici (T+)” e “tossici (T)” prescrivendo altresì l’obbligo di attenersi alle distanze di rispetto nell’utilizzo di altri prodotti fitosanitari, divieti che entravano in vigore 24 mesi dopo l’approvazione del regolamento (art. 6).

3. Il T.R.G.A., sezione Autonoma di Bolzano, con la sentenza n. 236/2019, qui appellata, ha accolto parzialmente il ricorso di alcuni agricoltori, annullando due delibere del Consiglio Comunale di Malles in Val Venosta che limitavano sostanzialmente l’utilizzo di alcuni prodotti fitosanitari ed erbicidi. Con tale gravame (R.g.n. 77/2018) era stato dedotto:

a) illegittimità derivante dalla inammissibilità del referendum;
violazione dei principi di interpretazione autentica;
violazione dell’articolo 40, commi 1 e 6 dello statuto comunale: i provvedimenti impugnati sarebbero viziati per illegittimità derivata dalla sentenza n. 706/2016 del G.O. di Bolzano che aveva annullato il rispettivo referendum popolare del 2014, ed essendo attuativi dell’esito referendario ne conseguirebbe l’illegittimità;
una norma chiara ed inequivocabile dello statuto comunale sarebbe stata modificata in peius in modo inammissibile senza la maggioranza dei due terzi dei membri del Consiglio comunale;
il regolamento approvato sarebbe stato approvato in una forma divergente rispetto all’esito del referendum popolare;

b) nullità per incompetenza assoluta;
violazione degli articoli 23, 97 e 117 comma 6, 118 e art. 32 Cost.;
violazione degli articoli 4 e 5 delle disposizioni preliminari al codice civile;
violazione degli articoli 2 e 5 decreto del presidente della Regione 1 febbraio 2005 n. 3/L (TU delle legge regionali sull’ordinamento dei comuni);
violazione degli articoli 1 e 3 dello statuto comunale;
violazione dell’art. 2/quater della legge provinciale 23 marzo 1981, n. 8 inserito dal comma 1 dell’art. 2 della legge provinciale 23 ottobre 2014, n. 10;
violazione della legge provinciale n. 8/2016;
violazione delle delibere di Giunta provinciale n. 817/2014, n. 949/2015 e n. 566/2016;
falsa applicazione dell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
illegittimità derivata della delibera di Consiglio comunale n. 2/2016: il Comune non avrebbe la potestà legislativa necessaria ad emanare l’impugnato regolamento;

c) violazione della legge provinciale n. 8/2016 (Disposizioni in materia di tutela fitosanitaria), del decreto legislativo 14 agosto 2012, n. 150, del decreto interministeriale 22.1. 2014 “ Piano di azione nazionale per l’uso sostenibile dei prodotti fitosanitari ”;
violazione delle delibere della Giunta provinciale n. 817/2014, n. 949/2015 e n. 566/2016: il regolamento comunale sarebbe illegittimo essendo in contrasto con la normativa di rango gerarchico superiore;

d) violazione del diritto UE in particolare del Regolamento (CE) n. 1107/2009, del Regolamento (UE) n. 540/2011 della Commissione del 25 maggio 2011, del Regolamento (UE) n. 546/2011;
violazione dell’art. 8 del D.P.R. 290/2001;
violazione degli articoli 34, 36 e 115 commi 4 e 5 TFUE;
mancato rispetto del principio di proporzionalità: con il regolamento verrebbe proibito l’utilizzo di determinati prodotti fitosanitari nonostante la loro ammissione da parte del diritto eurounionale e statale, l’impiego di prodotti fitosanitari non biologici al di fuori dalle zone colturali sarebbe illegittimo, disposizioni di (sole) distanze sarebbero invece veri divieti, il divieto inoltre lederebbe il principio di proporzionalità, violando la procedura europea per la limitazione dell’utilizzo o il ritiro dal mercato di principi attivi consentiti, la procedura di revoca o successiva limitazione dell’ammissione di prodotti fitosanitari. L’ente locale avrebbe interpretato erroneamente il principio di precauzione che non potrebbe mai radicare una tale competenza regolamentare, oltre a non giustificare la disapplicazione della rispettiva normativa europea.

4. Respingendo le eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, a) per mancata allegazione della posizione individuale lesa quale fatto legittimante al ricorso, b) per tardività del gravame in quanto una norma transitoria del regolamento sarebbe stata applicabile immediatamente, c) ancora per tardività in quanto la delibera n. 37/2015 sarebbe un provvedimento ad effetto immediato e non di carattere programmatico e d) per mancata entrata in vigore del provvedimento gravato al momento della presentazione del ricorso, il TRGA ha motivato la sua decisione con i seguenti ragionamenti di merito:

- una competenza del Comune non deriva dal principio di precauzione ai sensi dell’art. 191 TFUE, esulando dall’ambito di applicazione soggettivo (la competenza è riservata all’Unione), né all’art. 193 del TFUE che prevede l’adozione di misure maggiormente protettive (misure che devono essere compatibili con il diritto UE e notificate alla Commissione Europea, non avvenuto), né dalla riforma sul federalismo in Italia e dalle leggi collegate, ritenendo che il nostro ordinamento non prevede una generale competenza regolamentare del Comune esulante da limiti legislativi. Più in particolare il TRGA ha chiarito che la potestà regolamentare comunale ai sensi dell’art. 4 co. 4 della legge n. 131/2003 incontra precisi limiti normativi statali, regionali e/o provinciali, previsto – per quanto riguarda i Comuni dell’Alto Adige – anche dalla precisa previsione degli artt. 2 e 5 del TUOC (D.P.Reg. 1 febbraio 2005, n. 3/L, ratione temporis vigente);

- il primo giudice ha anche escluso che una specifica competenza in materia possa derivare dal Piano nazionale d’azione ed al contrario ha accertato che solo le regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano hanno il potere di individuare aree specifiche da sottoporre a tutela e di emanare prescrizioni sull’utilizzo di prodotti fitosanitari in tali aree che possono prevedere anche il divieto del loro utilizzo;

- il TRGA, con un’analisi costituzionale dettagliata, ha condiviso l’assunto della A.G.O. sull’impossibilità di introdurre divieti da parte dell’autorità amministrativa, concludendo che per assicurare l’osservanza del principio di legalità non è sufficiente riconoscere ad un’autorità amministrativa un potere per la tutela di diritti anche di massimo rango, in quanto l’esercizio dei poteri amministrativi deve trovare sempre fondamento in un atto legislativo o avente forza di legge, che disciplini il modo di esercitare tali poteri amministrativi, a maggior ragione se ai cittadini vengono imposti limitazioni e divieti;

- il TRGA ha invece respinto il ricorso contro la deliberazione consiliare del 19.8.2014, n. 34 che approvava un’interpretazione autentica dell’articolo 40, comma 6, dello Statuto comunale, disciplinando che un referendum propositivo possa essere utilizzato per fissare argomenti nell’agenda politica comunale e portarli ad una decisione vincolante.

Il referendum infatti costituisce uno strumento di partecipazione popolare all’elaborazione di scelte che competono sempre e in ogni caso all’Amministrazione e, a seguito della proclamazione del suo esito, l’Ente procederà a tutte le valutazioni ad esso spettanti, anche al fine di emanare eventuali provvedimenti nei limiti legalmente stabiliti.

Il TRGA ha ritenuto che la delibera di interpretazione autentica dello Statuto Comunale non sia inficiata di illegittimità derivata dalla pronuncia del G.O. n. 706/2016 che aveva dichiarato illegittimo il referendum in quanto: i) il risultato del referendum o l’interpretazione autentica della norma statutaria relativa al referendum propositivo non costituisce un presupposto giuridico della delibera n. 37/2015 sulla modifica dello Statuto, e pertanto l’annullamento della delibera n. 34/2014 non comporterebbe il relativo annullamento;
b) la delibera n. 37/2015 è un provvedimento amministrativo plurimotivato e quindi non sarebbe stato sufficiente l’accertamento della illegittimità di una sola motivazione delle plurime motivazioni dell’atto.

5. Contro questa decisione di primo grado è insorto dinanzi a questo Consiglio il Comune di Malles, con ricorso notificato il 18.5.2020 e depositato il 3.6.2020. Successivamente l’ente locale ha depositato il 7.12.2023 ulteriori 35 documenti (dal n. 16 al n. 50), consistenti soprattutto in studi scientifici sui pesticidi.

6. Si sono costituiti in resistenza gli originari ricorrenti, W A, W W, C R, R T, J B T, A P, L N, J F, A F, C T, A L, I G, I M T, K P, R F, G D, H N, C B, F T, M A, C Ohofer, Martin Spechtenhauser, Sonja Wallnöfer, Georg Sagmeister, Karl Platzer, Alois Waldner, Josef Patscheider, Roman Niederholzer, Markus Hauser, Josef Thanei, Kurt Reich, Günther Eberhöfer, Klaus Telser, Mathias Peer, Josef Hörmann, Herbert Platzer, Simon Pirhofer e Walter Lechthaler, con atto depositato il 15.7.2020 e riproponendo le domande ed eccezioni dichiarate assorbite e non esaminate nella sentenza di primo grado.

7. In vista dell’udienza pubblica le parti si sono scambiate memorie e memorie di replica, il 18.12.2023 ed il 28.12.2023, insistendo nelle loro avversarie deduzioni.

8. All’udienza pubblica del 18 gennaio 2024 la causa è stata introitata in decisione.

9. L’appello è affidato a tre ordini di censure.

9.1 “ Violazione dell’art. 100 c.p.c.;
parziale difetto di interesse ad agire;
insufficiente personalizzazione del litisconsorzio facoltativo (art. 103 c.p.c.). ”

9.2 “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118 Cost;
dell’art. 4, comma 1, Legge n. 131/2003;
degli artt. 2 e 5 D.P.Reg. n. 3/L/2005;
degli artt. 7, 13 e 42 D.Lgs. n. 267/2000;
dell’art. 15 D.Lgs. n. 150/2012;
dell’art. A.