Pubblicato il 20/05/2022

N. 04017/2022REG.PROV.COLL.

N. 07149/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7149 del 2017, proposto da
G G V, C M G, D C, L S, M C G, M G, C G, M C, F M, M T, E C, A C, R M, O A G, B Z, L P, L M L, G D B, E P, T C, I F, C Z, G V, A N, C C, E C, rappresentati e difesi dall'avvocato M L, con domicilio eletto presso lo studio Placidi Srl in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale Abruzzo, Ufficio Scolastico Regionale Basilicata, Ufficio Scolastico Regionale Calabria, Ufficio Scolastico Regionale Campania, Ufficio Scolastico Regionale Emilia Romagna, Ufficio Scolastico Regionale Friuli Venezia Giulia, Ufficio Scolastico Regionale Lazio, Ufficio Scolastico Regionale Liguria, Ufficio Scolastico Regionale Lombardia, Ufficio Scolastico Regionale Marche, Ufficio Scolastico Regionale Molise, Ufficio Scolastico Regionale Piemonte, Ufficio Scolastico Regionale Puglia, Ufficio Scolastico Regionale Sardegna, Ufficio Scolastico Regionale Sicilia - Direzione Generale, Ufficio Scolastico Regionale Toscana, Ufficio Scolastico Regionale Trentino Alto Adige, Ufficio Scolastico Regionale Umbria, Ufficio Scolastico Regionale Val D'Aosta, Ufficio Scolastico Regionale Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Miur - Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione e di Formazione Dir. Gen. Pers. Docente Scolastico, Ambito Territoriale per la Provincia di Agrigento, Ambito Territoriale per la Provincia di Alessandria, Ambito Territoriale per la Provincia di Ancona, Ambito Territoriale per la Provincia di Arezzo, Ambito Territoriale per la Provincia di Ascoli-Piceno, Ambito Territoriale per la Provincia di Asti, Ambito Territoriale per la Provincia di Avellino, Ambito Territoriale per la Provincia di Bari, Ambito Territoriale per la Provincia di Belluno, Ambito Territoriale per la Provincia di Benevento, Ambito Territoriale per la Provincia di Bergamo, Ambito Territoriale per la Provincia di Biella, Ambito Territoriale per la Provincia di Bologna, Ambito Territoriale per la Provincia di Bolzano, Ambito Territoriale per la Provincia di Brescia, Ambito Territoriale per la Provincia di Brindisi, Ambito Territoriale per la Provincia di Cagliari, Ambito Territoriale per la Provincia di Caltanissetta, Ambito Territoriale per la Provincia di Campobasso, Ambito Territoriale per la Provincia di Caserta, Ambito Territoriale per la Provincia di Catania, Ambito Territoriale per la Provincia di Catanzaro, Ambito Territoriale per la Provincia di Cesena-Forlì, Ambito Territoriale per la Provincia di Chieti, Ambito Territoriale per la Provincia di Como, Ambito Territoriale per la Provincia di Cosenza, Ambito Territoriale per la Provincia di Cremona, Ambito Territoriale per la Provincia di Crotone, Ambito Territoriale per la Provincia di Cuneo, Ambito Territoriale per la Provincia di Enna, Ambito Territoriale per la Provincia di Ferrara, Ambito Territoriale per la Provincia di Firenze, Ambito Territoriale per la Provincia di Foggia, Ambito Territoriale per la Provincia di Frosinone, Ambito Territoriale per la Provincia di Genova, Ambito Territoriale per la Provincia di Gorizia, Ambito Territoriale per la Provincia di Grosseto, Ambito Territoriale per la Provincia di Imperia, Ambito Territoriale per la Provincia di Isernia, Ambito Territoriale per la Provincia di La Spezia, Ambito Territoriale per la Provincia di L'Aquila, Ambito Territoriale per la Provincia di Latina, Ambito Territoriale per la Provincia di Lecce, Ambito Territoriale per la Provincia di Lecco, Ambito Territoriale per la Provincia di Livorno, Ambito Territoriale per la Provincia di Lodi, Ambito Territoriale per la Provincia di Lucca, Ambito Territoriale per la Provincia di Macerata, Ambito Territoriale per la Provincia di Mantova, Ambito Territoriale per la Provincia di Massa-Carrara, Ambito Territoriale per la Provincia di Matera, Ambito Territoriale per la Provincia di Messina, Ambito Territoriale per la Provincia di Milano, Ambito Territoriale per la Provincia di Modena, Ambito Territoriale per la Provincia di Napoli, Ambito Territoriale per la Provincia di Novara, Ambito Territoriale per la Provincia di Nuoro, Ambito Territoriale per la Provincia di Oristano, Ambito Territoriale per la Provincia di Padova, Ambito Territoriale per la Provincia di Palermo, Ambito Territoriale per la Provincia di Parma, Ambito Territoriale per la Provincia di Pavia, Ambito Territoriale per la Provincia di Perugia, Ambito Territoriale per la Provincia di Pesaro-Urbino, Ambito Territoriale per la Provincia di Pescara, Ambito Territoriale per la Provincia di Piacenza, Ambito Territoriale per la Provincia di Pisa, Ambito Territoriale per la Provincia di Pistoia, Ambito Territoriale per la Provincia di Pordenone, Ambito Territoriale per la Provincia di Potenza, Ambito Territoriale per la Provincia di Prato, Ambito Territoriale per la Provincia di Ragusa, Ambito Territoriale per la Provincia di Ravenna, Ambito Territoriale per la Provincia di Reggio Calabria, Ambito Territoriale per la Provincia di Reggio Emilia, Ambito Territoriale per la Provincia di Rieti, Ambito Territoriale per la Provincia di Rimini, Ambito Territoriale per la Provincia di Roma, Ambito Territoriale per la Provincia di Rovigo, Ambito Territoriale per la Provincia di Salerno, Ambito Territoriale per la Provincia di Sassari, Ambito Territoriale per la Provincia di Savona, Ambito Territoriale per la Provincia di Siena, Ambito Territoriale per la Provincia di Siracusa, Ambito Territoriale per la Provincia di Sondrio, Ambito Territoriale per la Provincia di Taranto, Ambito Territoriale per la Provincia di Teramo, Ambito Territoriale per la Provincia di Terni, Ambito Territoriale per la Provincia di Torino, Ambito Territoriale per la Provincia di Trapani, Ambito Territoriale per la Provincia di Treviso, Ambito Territoriale per la Provincia di Trieste, Ambito Territoriale per la Provincia di Udine, Ambito Territoriale per la Provincia di Varese, Ambito Territoriale per la Provincia di Venezia, Ambito Territoriale per la Provincia di Verbano-Cusio-Ossola, Ambito Territoriale per la Provincia di Vercelli, Ambito Territoriale per la Provincia di Verona, Ambito Territoriale per la Provincia di Vibo Valentia, Ambito Territoriale per la Provincia di Vicenza, Ambito Territoriale per la Provincia di Viterbo, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Anna Maria Bellè, Virginia Pignotti, Sonia Lisi, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del TAR per il Lazio, Sez. III bis n. 2808/2017;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, dell’Ufficio Scolastico Regionale Abruzzo, dell’Ufficio Scolastico Regionale Basilicata, dell’Ufficio Scolastico Regionale Calabria, dell’Ufficio Scolastico Regionale Campania, dell’Ufficio Scolastico Regionale Emilia Romagna, dell’Ufficio Scolastico Regionale Friuli Venezia Giulia, dell’Ufficio Scolastico Regionale Lazio, dell’Ufficio Scolastico Regionale Liguria, dell’Ufficio Scolastico Regionale Lombardia, dell’Ufficio Scolastico Regionale Marche, dell’Ufficio Scolastico Regionale Molise, dell’Ufficio Scolastico Regionale Piemonte, dell’Ufficio Scolastico Regionale Puglia, dell’Ufficio Scolastico Regionale Sardegna, dell’Ufficio Scolastico Regionale Sicilia - Direzione Generale, dell’Ufficio Scolastico Regionale Toscana, dell’Ufficio Scolastico Regionale Trentino Alto Adige, dell’Ufficio Scolastico Regionale Umbria, dell’Ufficio Scolastico Regionale Val D'Aosta e dell’Ufficio Scolastico Regionale Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 aprile 2022 il Cons. P M e udito per le parti appellanti l’avvocato A V di Cesana, su delega dell’avvocato M L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso in appello, ritualmente notificato e depositato in giudizio, gli odierni appellanti hanno impugnato la sentenza breve del TAR per il Lazio, Sez. III bis, n. 2808/2017, pubblicata in data 23/02/2017, con la quale è stato respinto il ricorso di primo grado, avente ad oggetto la domanda di annullamento del d.m. n. 495 del 22 giugno 2016, nella parte in cui non è stato previsto l’inserimento a pieno titolo nelle Graduatorie ad esaurimento, III fascia o IV fascia, dei docenti abilitati per effetto della frequenza dei corsi in Scienze della Formazione Primaria (SFP).

1.2. Gli odierni appellanti, che hanno frequentato i corsi SFP per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola pubblica, lamentano che per effetto del decreto ministeriale impugnato non hanno avuto la possibilità di inserirsi nelle graduatorie ad esaurimento;
hanno quindi contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili, che nel prosieguo della presente sentenza saranno oggetto di specifica disamina.

2. Con decreto presidenziale n. 1420/2017 è stata accolta la richiesta di autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami, con la pubblicazione del ricorso e della sentenza appellata nel testo integrale sul sito web dell’Amministrazione intimata, nonché dell’avviso contenente l’indicazione dell’Autorità giudiziaria innanzi alla quale si procede e del numero di registro generale del ricorso, del nome dei ricorrenti, della amministrazione intimata, di almeno due controinteressati, degli estremi dei provvedimenti impugnati, e di un sunto dei motivi di ricorso;
al predetto adempimento le parti appellanti hanno provveduto entro il termine assegnato.

3. Si è costituito in giudizio per resistere alla proposta impugnativa il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca.

4. All’udienza pubblica del 5 aprile 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Le parti appellanti hanno frequentato i corsi in Scienze della Formazione Primaria (SFP), per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola pubblica;
con il ricorso in esame lamentano che, per effetto del decreto ministeriale n. 495 del 22 giugno 2016, non hanno avuto la possibilità di inserirsi nelle graduatorie ad esaurimento.

6. In estrema sintesi, le parti appellanti censurano la sentenza impugnata deducendo quanto segue.

6.1. Con un primo ordine di censure, richiamano l’art. 5 bis della l. n. 169/2008, a norma del quale: “ Nei termini e con le modalità fissati nel provvedimento di aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento da disporre per il biennio 2009/2010, ai sensi dell'articolo 1, commi 605, lettera c), e 607, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, i docenti che hanno frequentato i corsi del IX ciclo presso le scuole di specializzazione per l'insegnamento secondario (SSIS) o i corsi biennali abilitanti di secondo livello ad indirizzo didattico (COBASLID), attivati nell'anno accademico 2007/2008, e hanno conseguito il titolo abilitante sono iscritti, a domanda, nelle predette graduatorie, e sono collocati nella posizione spettante in base ai punteggi attribuiti ai titoli posseduti ”.

Evidenziano che le scuole di specializzazione (SISS) sono state abolite nell’anno accademico 2008 -2009, con l’intervento dell’art. 4 - ter del d.l. 25.6.2008 n. 112, conv. in legge dall’art. 1, comma 1, l. 6 agosto 2008, n. 133 e sono state sostituite da altri percorsi abilitanti, tra cui i corsi in Scienze della Formazione Primaria (SFP).

Sostengono in buona sostanza che la disposizione normativa sopra richiamata (art. 5 - bis della l. n. 169/2008) sia applicabile non solo ai docenti che hanno frequentato le scuole di specializzazione per l'insegnamento secondario (c.d. corsi SSIS), ma anche ai docenti (come gli attuali appellanti) che hanno frequentato i corsi in Scienze della Formazione Primaria (SFP).

Gli appellanti censurano quindi la sentenza impugnata per la mancata equiparazione tra i corsi in Scienze della Formazione Primaria (SFP) e i corsi SSIS.

6.2. Con un altro ordine di censure, gli appellanti sostengono che la sentenza impugnata sarebbe erronea, in quanto i corsi in Scienze della Formazione Primaria (SFP) sono stati istituiti sulla base della programmazione triennale del fabbisogno del personale, al fine di evitare la formazione del precariato;
lamentano che il Giudice di prime cure non abbia dato una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 14, comma 2 – ter del d.l. 29 dicembre 2011 n. 216, convertito con modificazioni dalla l. 24 febbraio 2012 n. 14, a norma del quale: “ 2-ter. Fermo restando che le graduatorie ad esaurimento di cui all'articolo 1, commi 605, lettera c), e 607, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, restano chiuse, limitatamente ai docenti che hanno conseguito l'abilitazione dopo aver frequentato i corsi biennali abilitanti di secondo livello ad indirizzo didattico (COBASLID), il secondo e il terzo corso biennale di secondo livello finalizzato alla formazione dei docenti di educazione musicale delle classi di concorso 31/A e 32/A e di strumento musicale nella scuola media della classe di concorso 77/A, nonché i corsi di laurea in scienze della formazione primaria negli anni accademici 2008-2009, 2009-2010 e 2010-2011, è istituita una fascia aggiuntiva alle predette graduatorie. Con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sono fissati i termini per l'inserimento nelle predette graduatorie aggiuntive a decorrere dall'anno scolastico 2012-2013 ”.

6.3. Lamentano inoltre che il Giudice di primo grado non avrebbe preso in considerazione il fatto che i ricorrenti in primo grado (odierni appellanti), non ammessi nelle graduatorie ad esaurimento, attualmente sono inseriti nelle graduatorie di istituto, che permettono la sottoscrizione di soli contratti di lavoro a tempo determinato (c.d. supplenze), al fine di far fronte alle esigenze temporanee della pubblica amministrazione e che quindi ad essi viene sostanzialmente preclusa la stabilizzazione nei ruoli della p.a.

7. Le censure sono infondate;
esse vengono trattate congiuntamente attenendo a profili connessi.

Le questioni prospettate dagli odierni appellanti sono state già ampiamente scrutinate dalla Sezione in diverse sentenze (tra cui, ex multis , la sentenza del 3 marzo 2022 n. 1541), le cui conclusioni il Collegio ritiene di dover confermare anche in questa sede.

7.1. I principi generali del reclutamento del personale docente sono contenuti nel decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297, il quale, nella sua versione originaria, stabiliva che l’accesso ai ruoli del personale docente avvenisse mediante concorsi per titoli ed esami e mediante concorsi per soli titoli.

L’art. 1, comma 1, della legge 3 maggio 1999 n. 124 del 1999, ha sostituito il comma 1 dell’art. 399 del d.lgs. n. 297/1994 con il seguente testo: “ 1. L'accesso ai ruoli del personale docente della scuola materna, elementare e secondaria, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, ha luogo, per il 50 per cento dei posti a tal fine annualmente assegnabili, mediante concorsi per titoli ed esami e, per il restante 50 per cento, attingendo alle graduatorie permanenti di cui all'articolo 401 ”.

Per un lungo periodo il sistema di reclutamento ordinario del personale docente di ruolo, fondato sul meccanismo del concorso pubblico, ha operato in concomitanza con altra forma di reclutamento, basata sull’inserimento e i progressivi aggiornamenti delle c.d. “graduatorie permanenti” nelle quali erano iscritti i docenti abilitati all’insegnamento.

Per effetto dell’art. 1, comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 le graduatorie permanenti del personale docente sono state trasformate in graduatorie ad esaurimento (GAE), con alcuni ulteriori inserimenti da effettuare per il biennio 2007/2008, per personale già abilitato o con abilitazione in corso di conseguimento.

Il decreto legge 1 settembre 2008, n. 137 (Disposizioni urgenti in materia di istruzione e università), all’art. 5 - bis “ Disposizioni in materia di graduatorie ad esaurimento ”, inserito dalla legge di conversione 30 ottobre 2008, n. 169, ha consentito l’iscrizione in dette graduatorie anche di coloro che avessero conseguito il titolo abilitante tramite determinati corsi attivati nell’anno accademico 2007/2008.

Il decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216 ( Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative ), all’art. 14, comma 2 - ter , aggiunto dalla legge di conversione 24 febbraio 2012, n. 14, pur ribadendo la chiusura delle graduatorie ad esaurimento, ha previsto l’istituzione di una fascia aggiuntiva a decorrere dall’anno scolastico 2012 – 2013, per chi avesse frequentato determinati corsi abilitanti o corsi di laurea in scienza della formazione primaria negli anni accademici 2008/2009, 2009/2010 e 2010/2011.

L’art. 9, comma 20, del decreto legge n. 70 del 2011, sostituendo il primo periodo dell’articolo 1, comma 4, del decreto legge 7 aprile 2004, n. 97, ha stabilito quanto segue: « A decorrere dall’anno scolastico 2011/2012, senza possibilità di ulteriori nuovi inserimenti, l’aggiornamento delle graduatorie, divenute ad esaurimento in forza dell'articolo 1, comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è effettuato con cadenza triennale e con possibilità di trasferimento in un’unica provincia secondo il proprio punteggio, nel rispetto della fascia di appartenenza. L’aggiornamento delle graduatorie di istituto, di cui all’articolo 5, comma 5, del regolamento di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 13 giugno 2007, n. 131, per il conferimento delle supplenze ai sensi dell’articolo 4, comma 5, della legge 3 maggio 1999, n. 124, è effettuato con cadenza triennale ».

7.2. Per espresso dettato normativo non è, dunque, più consentito l’inserimento ex novo nelle graduatorie ad esaurimento, ma solo il loro aggiornamento (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 11/2017 e n. 4/2019).

Gli appellanti non rientrano in nessuna delle categorie previste dalle norme sopra richiamate (né in quelle di cui all’art. 5 - bis della l. n. 169/2008 né in quelle di cui all’art. 14, comma 2 – ter del d.l. 29 dicembre 2011 n. 216, convertito con modificazioni dalla l. 24 febbraio 2012 n. 14);
i corsi di laurea in scienze della formazione primaria costituiscono titolo per la iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento solo se conseguite negli anni accademici 2008-2009, 2009-2010 e 2010-2011.

7.3. Non è ammissibile, sul piano giuridico, la lettura costituzionalmente orientata delle norme sopra richiamate, nel senso invocato dagli odierni appellanti;
trattandosi di norme derogatorie del principio costituzionale secondo il quale il criterio di accesso al pubblico impiego è costituito ordinariamente dal concorso (art. 97 Cost.), l’operatore giuridico è tenuto ad una interpretazione delle stesse ancorata rigidamente al dato letterale della formula legislativa.

Costituisce ius receptum nella giurisprudenza costituzionale il principio secondo il quale il concorso pubblico è la forma generale e ordinaria di reclutamento del personale della pubblica amministrazione, in quanto meccanismo imparziale che, offrendo le migliori garanzie di selezione tecnica e neutrale dei più capaci sulla base del merito, garantisce l’efficienza dell'azione amministrativa ( ex multis , Corte cost. sentenza n. 134 del 2014). Al principio del concorso pubblico come ordinario canale di accesso al pubblico impiego può derogarsi solo in presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico (Corte cost. n. 7 del 2015;
n. 134 del 2014;
n. 217 del 2012). La stabilizzazione dei lavoratori precari è peraltro ammissibile solo entro limiti percentuali tali da non pregiudicare il prevalente carattere aperto delle procedure di assunzione nei pubblici uffici (Corte cost. sentenza n. 7 del 2011).

Ne consegue che in assenza di una espressa previsione legislativa, ammissibile solo entro i limiti fissati dalla Corte costituzionale, non è possibile procedere alla immissione in ruolo del personale docente, prescindendo dal superamento di un concorso pubblico.

7.4. Neppure si ravvisa una violazione della normativa eurounitaria, così come interpretata dalla Corte di Giustizia.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza 20 dicembre 2017 n. 11, sia pure con riferimento ad una diversa fattispecie, ha avuto modo di precisare: “ la normativa in esame, così come interpretata e ricostruita non solleva …dubbi di illegittimità costituzionale o di contrarietà con l’ordinamento dell’Unione Europea ”, evidenziando in proposito che: “ nella situazione in esame appare ragionevole ed ispirato a consistenti ragioni di interesse pubblico il ripristino a regime del sistema di reclutamento degli insegnanti attraverso selezione concorsuale per esami, con salvaguardia delle sole più antiche posizioni di <<precariato storico>>, per evidenti ragioni sociali ”.

A tale riguardo il Collegio deve rilevare che la Corte di Giustizia ha censurato il rinnovo dei contratti a tempo determinato per supplire alle carenze croniche dell’amministrazione, evidenziando che la reiterazione di contratti di lavoro a termine deve essere giustificata da esigenze temporanee, straordinarie e urgenti del datore di lavoro e non essere finalizzata a soddisfare fabbisogni permanenti.

Nel caso di specie non viene in rilievo la questione relativa all’assoggettamento degli odierni appellanti ad un’abusiva reiterazione di contratti a termine (circostanza, peraltro, rimessa alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, inerendo allo svolgimento di un rapporto di lavoro privatizzato), bensì quella relativa alla idoneità del titolo abilitante conseguito dagli odierni appellanti ai fini dell’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento e, quindi, in definitiva, alla loro assunzione in ruolo, prescindendo dalla partecipazione e dal superamento di un concorso pubblico.

Orbene, non risulta invece che la Corte di Giustizia abbia mai sancito il diritto dei docenti precari alla stabilizzazione nei ruoli della p.a., prescindendo dall’accesso ordinario al pubblico impiego mediante concorso e in deroga ai principi stabiliti dal nostro ordinamento giuridico a livello costituzionale (art. 97 Cost.).

8. In conclusione, per le considerazioni che precedono, il ricorso si presenta infondato e va respinto.

9. La natura delle questioni dedotte in giudizio giustifica, tuttavia, l’equa compensazione delle spese di lite tra le parti.