Pubblicato il 04/01/2021

N. 00020/2021REG.PROV.COLL.

N. 10485/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10485 del 2018, proposto da
Autorità di regolazione dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

United Parcel Service Italia s.r.l., UPS Healthcare Italia s.r.l. e UPS SCS (Italy) s.r.l., rappresentate e difese dall'avvocato A B C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 30 ottobre 2018 n. 1196, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a.;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di United Parcel Service Italia s.r.l., UPS Healthcare Italia s.r.l. e UPS SCS (Italy) s.r.l.,;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Diego Sabatino e rilevato che l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, co.2, del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 10485 del 2018, Autorità di regolazione dei trasporti propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 30 ottobre 2018 n. 1196, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a., con la quale è stato accolto il ricorso proposto da United Parcel Service Italia s.r.l., UPS Healthcare Italia s.r.l. e UPS SCS (Italy) s.r.l. per l'annullamento

- della delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 145/2017 del 15 dicembre 2017 concernente «Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità di regolazione dei trasporti per l'anno 2018», approvata con d.p.c.m. 15 gennaio 2018, parimenti impugnato, pubblicata sul sito web dell'Autorità in data 26 gennaio 2018;

- nonché, per quanto occorrer possa, della delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 75/2017 del 31 maggio 2017 avente ad oggetto “Contributo al finanziamento dell'Autorità di regolazione dei trasporti. Ricognizione delle competenze dell'Autorità e degli ambiti interessati dalle attività poste in essere” e relativi Allegati A (“Funzioni e poteri”) e B (“Ambiti interessati dalle attività poste in essere dall'Autorità”) e di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, ancorché non conosciuto.

Il giudice di primo grado ha così riassunto i fatti di causa:

“La United Parcel Service Italia S.r.l., la UPS Healthcare Italia S.r.l. e la UPS SCS (Italy) S.r.l. -società che operano nel settore della logistica integrata (servizi di magazzinaggio, distribuzione, logistica, trasporto merci per via aerea terrestre marittima, trasporto espresso, trasporto di prodotti farmaceutici, spedizioni e brokeraggio doganale) - hanno impugnato i seguenti atti con cui l’Autorità di regolazione dei trasporti - ART ha determinato l’entità del contributo ai suoi oneri di funzionamento per il 2018:

- la delibera ART 15 dicembre 2017, n. 145, recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di Regolazione dei Trasporti per l’anno 2018”, pubblicata sul sito dell’ART il 26 gennaio 2018;

- il d.P.C.M. 15 gennaio 2018 di approvazione della Delibera ai fini della sua esecutività;

- la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 75/2017 del 31 maggio 2017 avente ad oggetto “Contributo al finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti. Ricognizione delle competenze dell’Autorità e degli ambiti interessati dalle attività poste in essere” e relativi Allegati A (“Funzioni e poteri”) e B (“Ambiti interessati dalle attività poste in essere dall’Autorità”).

Queste le censure dedotte:

I. Illegittimità dei provvedimenti per aver identificato i soggetti obbligati al pagamento del contributo sulla base di un criterio non conforme all'art. art. 37 del d.l. n. 201/2011, così come interpretato dalla sentenza Corte Costituzionale n. 69/2017. Violazione dell'art. 37 del d.l. n. 201/2011. Violazione e falsa applicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 69/2017. Incompetenza. Eccesso di potere.

II. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell'art. 37 del d.l. n. 201/2011. Eccesso di potere sotto il profilo dell'arbitrarietà. Sproporzione. Violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza e non discriminazione e della normativa comunitaria.

III. Violazione di legge ed eccesso di potere. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell'art. 37 del d.l. n. 201/2011. Eccesso di potere sotto il profilo dell'arbitrarietà. Sproporzione. Violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza e non discriminazione e della normativa comunitaria.

Si è costituita in giudizio l’ART contestando nel merito le censure dedotte.

All’udienza del 17 ottobre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.”

Il ricorso veniva così deciso con la sentenza appellata, redatta nelle forme dell’art. 109 c.p.a..

In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alla non esigibilità del contributo richiesto in capo all’impresa ricorrente.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie difese.

Nel giudizio di appello, si sono costituite United Parcel Service Italia s.r.l., UPS Healthcare Italia s.r.l. e UPS SCS (Italy) s.r.l., chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Alla pubblica udienza del 12 novembre 2020, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - La questione in scrutinio attiene alla disciplina del finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito ART) e all’individuazione dei presupposti oggettivi che ne regolano il detto profilo e, come si vedrà, si dipana in un arco temporale che vede il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari.

Appare allora utile, se non necessario, procedere ad sintetica ricostruzione del quadro ordinamentale in cui si colloca ART, tenendo presente non l’interezza delle vicende dell’Autorità, ma ponendo a fuoco le due questioni qui rilevanti, ossia l’individuazione delle sue funzioni e delle modalità di finanziamento.

2.1. - Già in sede di istituzione dell’ART, avvenuta con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l, 22 dicembre 2011, n. 214, il legislatore ha provveduto a collocare il nuovo soggetto nell’ambito delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481 e a dare una definizione delle funzioni svolte.

Nella sua versione originaria, il comma 1 dell’articolo 37 del decreto legge n. 201 del 2011 attribuiva al Governo il compito di adottare uno o più regolamenti ex art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di emanare “le disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo”. Il successivo comma poneva tra i criteri e i principi direttivi dei predetti regolamenti l’individuazione, tra le Autorità indipendenti esistenti, dell’Autorità svolgente competenze assimilabili a quelle contemplate dalla medesima norma, cui attribuire puntuali funzioni in materia di: accesso alle infrastrutture e alle reti ferroviarie, aeroportuali e portuali;
criteri tariffari, “se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati”;
condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto connotati da oneri di servizio pubblico;
gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva.

In sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, il primo comma della norma in esame è stato modificato, spostandosi l’attenzione dei predetti regolamenti governativi dall’emanazione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo” alla produzione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione e un'efficiente regolazione nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture”, con un allargamento del perimetro di operatività delle medesime, oltre i richiamati settori.

Successivamente, la disposizione citata è stata modificata dall’art. 36, comma 1, lettera a), del d.l. 24 gennaio 2012, n.

1. Si è ivi previsto, dapprima, la devoluzione delle competenze in materia di traporti all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, con una previsione poi modificata con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27. L’attuale versione della norma comporta un ulteriore ampliamento delle attribuzioni, in quanto, ai sensi del vigente quarto periodo del primo comma, “L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”.

Conclusivamente, le funzioni dell’ART, che opera “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, concernono la promozione della concorrenza, la rimozione degli ostacoli all’accesso nel mercato di riferimento, la tutela dei consumatori “nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”. Il che significa che le attribuzioni della ART comprendono, in ampiezza, l’intero “settore dei trasporti e dell’accesso alla relative infrastrutture”;
mentre in profondità, l’esplicito riferimento alla disciplina europea e quindi al Titolo VI del TFUE, evidenzia la direttrice d’azione, sintetizzata nell’ordinanza del TAR Piemonte n. 30 del 17 dicembre 2015 di rimessione di questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale, nel senso che “oltre a contemplare tutte le tipologie di trasporto (ferroviario, stradale, per via aerea e marittima), individua nei trasporti non solo un mercato in cui promuovere la concorrenza ma anche uno strumento di complessiva coesione dell’Unione e degli ulteriori mercati, evocando, ad esempio, aspetti di sicurezza e mobilità di carattere generale”.

2.2. - Venendo al tema del finanziamento, va notato come disposizione di riferimento in tema sia contenuta nel comma 6, lettere a) e b), della norma istitutiva. Mentre la lettera a) prevedeva un regime transitorio di finanziamento, limitato alla sola fase di avvio dell’ART e caratterizzato dal trasferimento una tantum di risorse erariali, il finanziamento a regime è stato regolato dalla successiva lettera b).

La disposizione, nella sua formulazione originaria, prevedeva che l’ART facesse fronte alle proprie spese “mediante un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non superiore all'uno per mille del fatturato derivanti dall'esercizio delle attività svolte percepiti nell'ultimo esercizio. Il contributo è determinato annualmente con atto dell'Autorità, sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Nel termine di trenta giorni dalla ricezione dell'atto, possono essere formulati rilievi cui l'Autorità si conforma;
in assenza di rilievi nel termine l'atto si intende approvato”.

In questo senso, il legislatore ha tendenzialmente uniformato l’ART alle altre autorità indipendenti, che parimenti vedono l’autofinanziamento come modalità esclusiva di copertura dei costi, previsto per quelle di regolazione dei servizi di pubblica utilità (ARERA e AGCOM) già dall’articolo 2, comma 38, lettera b), della legge n. 481 del 1995, poi esteso a CONSOB, ANAC e COVIP dall’articolo 1, comma 65, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e, da ultimo, all’AGCM (articolo 5-bis del decreto legge n. 1/2012). Inoltre, per le Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità ivi espressamente nominate la legge n. 266 del 2005 ha previsto un sistema di contribuzione applicato ai “mercati di competenza” (art. 1, commi 65 e 68-bis), in quanto ambiti interessati dai poteri di intervento delle Autorità, così superando la disposizione della legge n. 481 del 1995, riferita ai soli “soggetti esercenti i servizi” (disposizione invece rimasta a regolare fino al decreto c.d. decreto legge Morandi d.l. 28 settembre 2018 n.109, convertito con modificazioni dalla Legge 16 novembre 2018, n. 130 il contributo dell’ART ).

In merito poi alla qualificazione giuridica del contributo, è da tener presente la posizione della Corte costituzionale, espressa con sentenza 6 luglio 2007, n. 256 con riferimento alla stessa spettanza dall’ANAC (già AVCP), che ne ha individuato la natura di entrata tributaria in quanto caratterizzato dalla doverosità della prestazione, in assenza di un rapporto sinallagmatico rispetto ai servizi resi;
dal collegamento con una spesa pubblica;
e dal riferimento a un presupposto economicamente rilevante.

2.3. - Sulla scorta di questo inquadramento, le prime delibere dell’ART in tema di autofinanziamento sono state definitivamente approvate nel 2014 e 2015 (delibere nn. 10 e 78 del 2014) mediante i