Numero 01326/2023 e data 17/10/2023 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 10 ottobre 2023

NUMERO AFFARE

01106/2023

OGGETTO:

Ministero della salute.

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante regolamento di organizzazione del Ministero della salute.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 4787-P in data 21 settembre 2023, con la quale il Ministero della salute ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere D R;

Premesso:

1.- Il Capo ufficio legislativo del Ministero della salute ha trasmesso, con nota prot. n. 4787-P del 21 settembre 2023, la richiesta di parere sullo schema indicato in oggetto.

Alla nota sono allegati:

a) la relazione al Ministro, recante in calce l’autorizzazione, sottoscritta dal Ministro, a chiedere il parere al Consiglio di Stato;

b) il testo dello schema, “bollinato”;

c) la relazione illustrativa, “bollinata”;

d) la relazione tecnica, “bollinata”;

e) l’analisi tecnico-normativa;

f) la nota del Capo ufficio legislativo, nella quale si esprime l’avviso che lo schema rientri nell’ipotesi di esclusione dalla redazione dell’AIR, vistata dal Capo del DAGL;

g) le note dei Capi ufficio legislativo del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministro per la pubblica amministrazione, con le quali si esprime, d’ordine dei rispettivi Ministri, il relativo concerto;

h) la nota in data 7 settembre 2023 di trasmissione alle organizzazioni sindacali dello schema.

2.- Lo schema, riferisce la relazione illustrativa, è stato predisposto in attuazione dell’art.

6-bis del decreto-legge 11 novembre 2022, n. 173, introdotto, in sede di conversione, dalla legge 16 dicembre 2022, n. 204, che prevede la riorganizzazione del Dicastero, sulla base dell’emendato art. 47-quater, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, ai sensi del quale “ il Ministero si articola in quattro Dipartimenti, disciplinati ai sensi degli articoli 4 e 5. Il numero degli uffici dirigenziali generali è pari a 12 .”.

Il regolamento viene adottato con d.P.C.m., in applicazione dell’art. 13 del citato decreto-legge n. 173 del 2022 e successivamente modificato dall’art. 1, comma 5, del decreto-legge 22 giugno 2023, n. 75, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 agosto 2023, n. 112, secondo il quale fino al 30 ottobre 2023, “ i regolamenti di organizzazione dei Ministeri sono adottati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Sugli stessi decreti è richiesto il parere del Consiglio di Stato. ”.

3.- Lo schema intende sostituire integralmente il regolamento di organizzazione attualmente vigente, approvato con d.P.C.m. 11 febbraio 2014, n. 59.

Facendo rinvio, per economia degli atti, alla esposizione del contenuto dello schema contenuta nella relazione illustrativa, si ricorda sinteticamente che esso si articola in 5 Capi.

Il Capo I è intitolato all’organizzazione del Ministero e consta di due articoli: l’art. 1 enuncia le “finalità” del Ministero;
l’art. 2 ne disegna l’organizzazione, fondata – in attuazione del ricordato decreto-legge n. 173 del 2022 - sul modello dipartimentale ed elenca i 4 Dipartimenti e le 12 Direzioni generali facenti capo a ciascuno di essi (3 ciascuno), cui si aggiunge – ma solo fino al 31 dicembre 2026 – l’Unità di missione per l’attuazione degli interventi del PNRR.

Il Capo II è intitolato ai Dipartimenti e consta di due articoli: l’art. 3 indica le funzioni dei Capi dei Dipartimenti e l’art. 4 le funzioni, tanto dei Dipartimenti quanto delle Direzioni generali.

Il Capo III è intitolato alle articolazioni dei Dipartimenti ed è diviso in tante sezioni quanti sono i Dipartimenti. In ciascuna sezione il primo articolo indica le funzioni del Dipartimento e gli articoli successivi sono dedicati ciascuno a una delle tre Direzioni rientranti nel Dipartimento. Al Dipartimento dell’amministrazione generale, delle risorse umane e del bilancio afferisce altresì l’Unità di missione per il PNRR, cui è dedicato un articolo.

Il Capo IV è dedicato all’articolazione periferica e alla dotazione organica.

Il Capo V reca le disposizioni finali.

Considerato:

1.- Preliminarmente vale ricordare brevemente le vicende che hanno condotto all’assetto organizzativo attualmente vigente.

Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, “Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”, istituì il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, mediante la fusione dei preesistenti Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della sanità (art. 45). Il nuovo Ministero veniva strutturato secondo il modello dei Dipartimenti, il cui numero massimo era indicato in 4 (art. 47).

Di lì a poco il decreto-legge 12 giugno 2001, n. 217 novellò il decreto legislativo suddetto, ridando vita (art. 11) al Ministero della Sanità, che la legge di conversione (3 agosto 2001, n. 317) ribattezzò “della salute”. L’organizzazione del redivivo Ministero era sempre articolata sul numero massimo di 4 Dipartimenti (art. 47-quater del decreto legislativo n. 300, inserito dal suddetto decreto-legge).

In effetti, con d.P.R. 28 marzo 2003, n. 129 fu emanato il Regolamento di organizzazione del Ministero della salute, che prevedeva tre Dipartimenti.

Dopo qualche anno, un nuovo Regolamento di organizzazione (d.P.R. 11 marzo 2011, n. 108) lo articolava in tre Dipartimenti e nell'Ufficio generale delle risorse.

Tale regolamento rimase però in vigore meno di tre anni, poiché fu sostituito dal regolamento di organizzazione del Ministero, emanato con il già ricordato d.P.C.m. 11 febbraio 2014, n. 59, tuttora vigente e sostanzialmente immutato (quello cioè che ora si intende sostituire), il quale ha previsto la strutturazione del Ministero secondo il modello delle Direzioni generali coordinate dal segretario generale, fissandone il numero in 12 e disciplinando le rispettive competenze. La sfasatura rispetto a quanto all’epoca prevedeva il decreto legislativo n. 300 (la strutturazione in Dipartimenti) venne motivata dall’applicazione – richiamata nel preambolo del d.P.C.m. - della “clausola di deroga” contenuta all’art. 1, comma 6, del decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150, nella versione rimasta in vigore dal 31 dicembre 2013 al 28 febbraio 2014, secondo cui: “ Gli assetti organizzativi definiti con i predetti provvedimenti [i regolamenti di organizzazione dei Ministeri ], qualora determinino comprovati effetti di riduzione di spesa, possono derogare alla disciplina legislativa vigente concernente le strutture di primo livello di ciascun Ministero, nel rispetto delle disposizioni generali di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 ”. In sostanza, si volle tornare al modello a segretario generale – pur in vigenza della norma del decreto legislativo n. 300 che diceva altro – in nome della riduzione della spesa.

Su tale regolamento – è richiamato nel preambolo – il Governo ritenne di non chiedere il parere del CDS, all’epoca facoltativo.

Si giunge a tempi recenti, allorché il decreto-legge 8 ottobre 2021, n. 139, convertito con modificazioni dalla legge 3 dicembre 2021, n. 205, ha novellato l’art. 47-quater del decreto legislativo n. 300, disponendo il passaggio alla strutturazione in Direzioni generali, coordinate da un segretario generale e fissando il numero degli uffici dirigenziali generali, incluso il segretario generale, a 15. In sostanza, cioè, si è assistito a una curiosa inversione, in virtù della quale la fonte primaria è stata modificata per conformarla alla vigente disciplina secondaria.

Tale disposizione ha però avuto vita breve, perché il già ricordato decreto-legge n. 173 del 2022 ha ulteriormente novellato l’art. 47-quater, ritornando all’articolazione in 4 Dipartimenti e fissando a 12 il numero degli uffici dirigenziali generali. È appunto la disposizione cui lo schema in esame intende dare attuazione, riportando l’organizzazione del Ministero dal modello a segretario generale al modello a Dipartimenti.

2.- Per quanto attiene al procedimento, si osserva quanto segue.

2.1 Sotto un profilo di ordine formale, la Sezione prende atto che ancora una volta l’approvazione del regolamento di organizzazione avviene con procedura semplificata e con la forma del d.P.C.m., inscrivendosi ” in una ormai consolidata linea di tendenza che, incidendo sul complessivo sistema delle fonti, registra una sostanziale fuga del procedimento ordinario stabilito dall’art. 17, commi 2 e 4-bis della legge n. 400 del 1988 e dall’art. 4 del decreto legislativo n. 300 del 1999, i quali prevedono regolamenti governativi di delegificazione, emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti ” (parere di questa Sezione n. 1229/2023, al quale si rinvia per ulteriori approfondimenti).

2.2 Nel preambolo viene semplicemente affermata l’avvenuta informazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. Al riguardo – richiamando anche su ciò il suddetto parere n. 1229/2023 - si ravvisa l’opportunità di integrare il preambolo con la indicazione delle modalità, anche temporali, del coinvolgimento informativo delle organizzazioni sindacali.

2.3 Per quanto riguarda i prescritti concerti, si osserva che questi sono espressi con usuale, laconica formulazione, sostanzialmente di stile. Si fa rinvio, per economia degli atti, alle considerazioni espresse in via generale – ex multis – nel citato parere n. 1229/2023.

2.4 Quanto all’esenzione dall’AIR, il procedimento seguito risulta corretto;
peraltro si applicano anche alla fattispecie in esame le considerazioni prospettate sul punto, da ultimo, nei pareri nn. 1229/2023 e 1240/2023.

3.- Nel merito, si osserva quanto segue.

3.1.- Lo schema prevede, come detto, il passaggio da un assetto organizzativo al cui vertice è posto il segretario generale ad un assetto fondato su 4 Dipartimenti. Al di sotto di questi, peraltro, le Direzioni generali rimangono in numero di 12 (cui si aggiunge l’Unità di missione per il PNRR), con articolazioni, denominazioni e competenze che in parte ricalcano – in qualche caso pressoché fotograficamente – quelle vigenti, in parte se ne discostano, talvolta in termini rilevanti.

Come detto, il Capo III è intitolato alle articolazioni dei Dipartimenti ed è diviso in tante sezioni quanti sono i Dipartimenti. Ciascuna delle sezioni dedicate ai singoli Dipartimenti reca un primo articolo con l’indicazione delle competenze del Dipartimento, seguito da tre articoli dedicati alle competenze di ciascuna delle direzioni generali rientranti nel Dipartimento stesso.

Il regolamento attualmente vigente, invece, recava solo un articolo dedicato al segretario generale e poi tanti articoli quante sono le direzioni generali.

3.2.- Dunque una prima, rilevante innovazione rispetto all’assetto vigente è rappresentata dalla introduzione dei Dipartimenti e dalla indicazione delle loro competenze. Al riguardo, si osserva in primo luogo che la materia delle competenze dipartimentali appare ripartita, nello schema in esame, in più sedi: nell’art. 2 (“Organizzazione del Ministero”) al comma 2;
nell’art. 3, dedicato ai “Capi dei Dipartimenti”;
nell’art. 4 (rubricato semplicemente “Funzioni”), ove al comma 1 si enunciano funzioni indistintamente spettanti a Dipartimenti e Direzioni generali;
e infine in ciascuno dei quattro articoli (rispettivamente 5, 10, 14 e 18) dedicati specificamente a ciascun Dipartimento. Al riguardo, sembra opportuna una riconsiderazione di tale sistematica.

3.2.1.- Occorre infatti ricordare che il modello dipartimentale è disegnato in via generale dall’art. 5 del decreto legislativo n. 300 del 1999, ove sono puntualmente indicate le funzioni del Dipartimento e i compiti del suo Capo: si tratta di una cornice normativa necessariamente vincolante per i regolamenti organizzativi dei singoli Ministeri (specie laddove non si applichi il regime ordinario di cui all’art. 17 della legge n. 400), pur tenendo conto della specificità di ciascuno.

In tale prospettiva, appare alla Sezione bisognoso di chiarimenti ed eventualmente, ove occorresse, di messa a punto, il nodo del rapporto fra le funzioni che lo schema in esame attribuisce direttamente ai Dipartimenti (in generale e nelle specifiche disposizioni riferite a ciascuno di essi) e quelle che attribuisce alle Direzioni generali ad essi afferenti.

In particolare, sembra potersi percepire che ai Dipartimenti vengano talvolta attribuite funzioni di amministrazione attiva proprie, distinte da quelle assegnate alle rispettive Direzioni generali, sollevando fra l’altro il quesito circa l’adeguatezza delle strutture dipartimentali che sarebbero chiamate ad esercitarle e se, con riferimento a tali funzioni, le Direzioni siano eventualmente chiamate a compiti di supporto o istruttori;
e prima ancora, il quesito – sotto questo profilo - sul rapporto fra il modello organizzativo disegnato dall’art. 5 del decreto legislativo n. 300 e quello previsto dal testo in esame, sul quale sembra necessario alla Sezione un approfondimento.

3.2.2.- Relativamente a un aspetto specifico, si osserva poi che, rispetto al testo vigente, è stata inserita, fra le competenze tanto di ciascun Dipartimento quanto di ciascuna Direzione generale, la voce “ contenzioso e affari legali nelle materie di competenza ”, laddove l’Amministrazione potrebbe valutare l’opportunità di prevedere un compito istruttorio delle Direzioni generali a beneficio di un esercizio unitario di tale funzione da parte del Dipartimento.

3.2.3.- Concludendo sul punto, la Sezione non può mancare di rilevare che, sui nodi ora esposti attinenti al rapporto fra le competenze dei Dipartimenti e quelle delle Direzioni generali, lo schema di regolamento concernente l’organizzazione del Ministero dell’istruzione e del merito, sottoposto anch’esso nel medesimo torno di tempo al parere della Sezione, appare ispirato, nella forma e nella sostanza, a criteri almeno in parte difformi;
al di là delle naturali diversità storiche, funzionali e strutturali fra le due Amministrazioni, si avverte dunque l’esigenza che dal Ministro della funzione pubblica – cui spetta istituzionalmente il compito di assicurare l’organico e coerente assetto della Pubblica Amministrazione - pervengano opportuni chiarimenti circa i criteri con i quali viene data volta per volta applicazione al più volte citato art. 5 del decreto legislativo n. 300, nella forma di una nota esplicativa ovvero, ove occorresse, anche nella forma di un concerto puntualmente argomentato e non meramente di stile qualora il Ministero richiedente ritenesse di sottoporre alla Sezione un testo modificato dello schema ora in esame.

3.3.- Ancora preliminarmente, si rileva una tantum che, circa le specifiche competenze dei singoli Dipartimenti, le articolazioni delle Direzioni generali e le competenze di queste ultime, di cui si dirà sommariamente nel seguito, con le innovazioni apportate all’assetto attualmente vigente, non è dato rinvenire elementi esplicativi – pur succinti - nella relazione illustrativa. Ciò impone fin d’ora di anticipare che non è possibile alla Sezione – che, come si è già accennato, non ha avuto modo di esprimersi, a suo tempo, sul regolamento organizzativo vigente, tanta parte del quale è trasfusa nel testo in esame – l’espressione di un parere definitivo.

3.3.1.- Più in generale, vale anche nel caso in esame il rilievo – che già la Sezione è stata costretta a formulare in numerosi precedenti, a fronte di una prassi che appare purtroppo consolidata ( ex multis pareri nn. 2213/2018, 2862/2019 e 1240/2023) che la relazione illustrativa si limita, in gran parte, a una mera parafrasi dell’articolato, venendo meno alla propria funzione sostanziale di illustrare la ratio delle scelte operate, mentre essa dovrebbe dare “ compiutamente conto delle finalità dei provvedimenti normativi, nonché degli strumenti e dei meccanismi giuridici approntati per conseguirle ” (pareri cit.).

3.3.2.- Ciò – sia chiaro - non al fine di permettere alla Sezione di svolgere un – non consentito - sindacato sul nucleo discrezionale “puro” delle scelte normative-organizzative dell’Amministrazione. Al riguardo vale la pena di ribadire che il merito in senso “tradizionale”, a seguito della formulazione, ben nota, dell’art. 1 (attuale) della legge n. 241 del 1990 – e, in verità, sviluppando in logica coerenza le previsioni dell’art. 97 della Costituzione – è stato progressivamente, per così dire, “ assorbito nell’ambito del principio di legalità dell’azione amministrativa;
e ciò mediante clausole, di indubbia valenza sul piano del riscontro della legittimità, quali quelle di economicità, efficacia, imparzialità e, in complemento dei ‘principi dell’ordinamento comunitario’, quella di ‘proporzionalità’, nelle sue varie declinazioni .” (parere 1229/2023).

Questo Consiglio, dunque è “ chiamato a valutare la coerenza logica interna, la ‘qualità sostanziale’, e la connessa proporzionalità delle soluzioni normative predisposte rispetto agli obiettivi dichiarati dal ‘titolo’ – norma formalmente e materialmente primaria – che, all’interno della sistematica costituzionale e legislativa di settore, legittima l’adozione dell’atto regolamentare ” (pareri nn. 2213/2018;
2862/2019, 1229/2023).

3.4.- Quanto ai singoli articoli, si osserva quanto segue.

Art.