Numero 04836/2012 e data 15/11/2012

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 11 ottobre 2012

NUMERO AFFARE

07762/2012

OGGETTO:

Ministero della difesa.

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, concernente l’individuazione delle attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, in attuazione dell’articolo 1, comma 1, del decreto legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56.

LA SEZIONE

Vista la relazione prot. n. 37084 del 19 settembre 2012, con la quale il Ministero della difesa - Ufficio legislativo - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento indicato in oggetto, ai sensi dell’art. 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400;

Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere Elio Toscano.

Premesso.

1. Lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in oggetto, predisposto dal Ministero della difesa - Ufficio legislativo - è volto ad individuare le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, in attuazione dell’art. 1, comma 1, del decreto legge 15 marzo 2012, n. 21, recante “ Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia ”, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56.

Si riferisce in relazione che il suddetto decreto legge è intervenuto a riformare la materia dei poteri speciali riconosciuti al Governo per la cura di interessi generali e fondamentali per la vita del Paese, a seguito della procedura d’infrazione n. 2009/2255, aperta a carico dell’Italia dalla Commissione europea in relazione alla previgente disciplina recata dall’art. 2 del decreto legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474, con riferimento alle sole società privatizzate.

In particolare, l'articolo 1 del decreto legge n. 21 del 2012 disciplina l'esercizio dei poteri speciali nei confronti delle società, anche a capitale interamente privato, operanti nei settori della difesa e sicurezza nazionale, demandando la determinazione dell’ambito oggettivo di applicazione nella specifica materia ad uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi su proposta, per i rispettivi ambiti di competenza, del Ministro della difesa o del Ministro dell’interno, di concerto oltre che con il Ministro non proponente, con i Ministri dell’economia e delle finanze, degli esteri e dello sviluppo economico.

L’Amministrazione pone in evidenza che l’art. 1 detto, al comma 1, prevede che lo schema di decreto in questione, il cui testo dovrà essere preventivamente comunicato alle Commissioni parlamentari competenti, nell’individuare le attività di rilevanza strategica debba comprendervi le “ attività strategiche chiave ”, che, in quanto direttamente correlate a profili particolarmente sensibili della difesa e della sicurezza nazionale, richiedono una più attenta vigilanza ai fini del tempestivo esercizio dei poteri speciali.

Lo stesso articolo 1 del decreto legge n. 21 del 2012, al comma 1 bis, dispone che nel d.P.C.M., ora all’esame, debbano essere individuate le tipologie di atti e di operazioni poste in essere nell’ambito di un medesimo gruppo, alle quali non si applica la disciplina dei poteri speciali.

Il legislatore ha, comunque, previsto per i settori della difesa e sicurezza nazionale una disciplina distinta e separata rispetto agli altri settori pur strategicamente rilevanti, in ispecie per quanto riguarda l'incisività con la quale i poteri speciali sono in concreto esercitabili, a motivo dei maggiori spazi di autonomia di cui godono gli Stati in materia di difesa e sicurezza nazionale, ai sensi dall’art. 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Non avendo, tuttavia, il legislatore soggiunto alcuna indicazione specifica per l’individuazione dei settori protetti, in quanto le relative nozioni sono chiaramente desumibili da altre disposizioni presenti nel nostro ordinamento, nonché dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, l’Amministrazione proponente ha proceduto a un’ampia ricognizione delle nome costituzionali e della legislazione statale, compresi il Codice dell’ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 e la legge 3 agosto 2007, n. 124 di riforma del sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica, ponendo attenzione ad evitare interferenze tra le funzioni dello Stato in materia di difesa e sicurezza militare, esercitate dal Ministero della difesa, e le funzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica facenti capo al Ministero dell’interno, che a tal fine si avvale dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.

2. Lo schema di decreto proposto si compone di tre articoli.

Nell’articolo 1 vengono identificate come attività di rilevanza strategica le attività di studio, ricerca, progettazione, sviluppo, produzione, integrazione e sostegno al ciclo di vita dei sistemi e materiali, la cui proprietà deve essere controllata e gestita in stretto contatto con il committente (Ministero della difesa) per poter garantire efficacia del risultato, tempi di risposta immediati e sicurezza delle informazioni: elementi, questi - si sottolinea in relazione - assolutamente imprescindibili allo scopo di sventare qualsiasi minaccia alla difesa dello Stato, al cui servizio quelle attività sono collegate.

Tali attività, tutte dettagliate al comma 1, attengono essenzialmente ai sistemi di comando e controllo;
ai sistemi di comunicazione e di contrasto alle misure di guerra elettronica;
ai sistemi d’arma avanzati e ai relativi supporti informatici;
ai sistemi aeronautici avanzati e ai sistemi di propulsione aerospaziale e navale.

Nel successivo comma 2, sono, altresì, individuate - come richiesto dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 21 del 2012 - le " attività strategiche chiave ", che rispondono alla logica di identificare, fra quelle di rilevanza strategica, un nucleo di attività particolarmente sensibili ai fini della difesa e della sicurezza nazionale, allo scopo di alzare la soglia dell'attenzione nella fase istruttoria relativa all'applicazione dei poteri speciali, di cui al comma 1, lettera a) e lettera c) dell’articolo 1 del decreto legge n. 21 del 2012, e di considerare con adeguato rigore le minacce recate ai beni protetti.

Sul punto si chiarisce in relazione che l'espressione " attività strategiche chiave " è ripresa dall'articolo 7, comma 3 dell’Accordo di Fambourough del 27 luglio 2000, relativo alle misure per facilitare la ristrutturazione e le attività delle industrie europee per la difesa, che l'Italia ha stipulato con Francia, Germania, Spagna, Svezia e Regno Unito e ratificato con legge 17 giugno 2003, n. 148. Essa indica le attività la cui tutela sul piano del mantenimento delle capacità militari e di difesa è da ritenere assolutamente essenziale e che gli Stati possono decidere di mantenere comunque sul proprio territorio nazionale per motivi di sicurezza nazionale.

Nel successivo articolo 2 si dà attuazione al sopracitato comma 1 bis dell’articolo 1 del decreto legge n. 21 del 2012, individuando le tipologie di atti e operazioni infragruppo, in relazione alle quali la disciplina dei poteri speciali non trova applicazione. In particolare, tenendo conto degli orientamenti emersi in sede di lavori parlamentari, sono stati esclusi da detta disciplina quelle operazioni societarie - come fusioni, scissioni, incorporazioni, ovvero cessioni, anche di quote di partecipazione - quando le relative delibere non comportano il trasferimento dell'azienda o di rami di essa o di società controllata, ovvero il trasferimento della sede sociale, il mutamento dell'oggetto sociale, lo scioglimento della società o la modifica di clausole statutarie adottate ai sensi dell'articolo 2351, terzo comma, del codice civile, ovvero introdotte ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto legge n. 332 del 1994, nonché, infine, gli atti di costituzione o cessione di diritti reali o di utilizzo relativi a beni sia materiali che immateriali utilizzati nello svolgimento delle attività di rilevanza strategica. Si tratta, infatti, di atti e operazioni che, alle suesposte condizioni, non comportano, in linea di principio, rischi di pregiudizio agli interessi nazionali in materia di difesa e sicurezza.

L’art. 3, infine, è volto a dare attuazione alla norma transitoria di cui al comma 8 dell'articolo 1 del decreto legge n. 21 del 2012, stabilendo che, nelle more dell'emanazione del regolamento di attuazione delle disposizioni di cui al medesimo articolo 1 anche con riferimento alle predisposizioni organizzative per l’utilizzo delle risorse umane strumentali e finanziarie disponibili, sono attribuite al Ministro della difesa le competenze relative alle proposte per l'esercizio dei poteri speciali e alle conseguenti azioni disciplinate dai commi 4 e 5 dello stesso art. 1, ferma restando in capo al Consiglio dei ministri la competenza all'esercizio dei poteri stessi.

Considerato.

3. Va innanzitutto condivisa la scelta dell’Amministrazione proponente di seguire nel caso di specie, in conformità a consolidato orientamento giurisprudenziale, la procedura prescritta per l’approvazione dei regolamenti ministeriali e interministeriali, di cui all’art. 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sussistendo in capo al Governo una specifica autorizzazione legislativa all’emanazione del d.P.C.M. in esame (art. 1, comma 1, del più volte citato d.l. n. 21 del 2012) e stante la natura sostanzialmente regolamentare delle disposizioni in esso contenute, in quanto innovative rispetto alle fonti normative preesistenti, idonee alla ripetizione nell'applicazione e capaci di regolare una serie indefinita di casi.

Va, altresì, dato atto che sono stati acquisiti i pareri favorevoli dei Ministri concertanti, espressi tramite i rispettivi uffici legislativi (Ministro dell’economia e delle finanze, Ministro degli affari esteri, Ministro dello sviluppo economico e Ministro dell’interno).

Quanto al merito delle scelte dell’Amministrazione proponente circa l’individuazione delle attività di rilevanza strategica e delle attività strategiche chiave nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, esse appaiono appropriatamente orientate a salvaguardare l’integrità e la proprietà nazionale dei sistemi tecnologici essenziali alla difesa e alla sicurezza nazionale sotto il profilo militare, sulla base di esigenze direttamente correlate alle competenze del Ministero della difesa.

Al riguardo si considera che l’individuazione delle attività di rilevanza strategica è pur sempre frutto di valutazioni tecniche e discrezionali che necessitano di aggiornamento sulla base anche dei progressi tecnologici;
sotto tale profilo le tipologie individuate risultano raggruppate per classi che da un lato consentono, in conformità alla normativa nazionale e comunitaria, di ben delimitare i settori a cui si riferiscono, dall’altro sono in grado di comprendere la totalità dei sistemi e dei materiali tecnologici essenziali per la difesa. In proposito non è superfluo ricordare che il legislatore ha previsto che i decreti di individuazione delle attività di rilevanza strategica debbano essere aggiornati almeno ogni tre anni.

Con riferimento, poi, alle operazioni infragruppo sottratte all’esercizio dei poteri speciali dell’Autorità di governo, si ritiene coerente con la ratio della norma primaria volta a salvaguardare la sicurezza nazionale, la previsione - al comma 2 dell’art. 2 dello schema proposto - di una deroga che consenta l’esercizio del potere di veto in presenza di operazioni che, sulla base degli elementi informativi, risultassero potenzialmente in grado di arrecare un grave pregiudizio agli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale.

Al riguardo sembra comunque opportuno che, al precedente comma 1 dello stesso art. 2 al terzo rigo, dopo le parole: “all’interno di un medesimo gruppo” venga inserito l’inciso: “- fermi restando, in ogni caso, gli obblighi di notifica e di comunicazione di cui ai commi 4 e 5 del decreto legge 15 marzo 2012 n. 21, convertito in legge, con modificazioni, dell’articolo 1, comma 1, della legge 11 maggio 2012, n. 56 - ”.

La Sezione è poi dell’avviso che l’art. 3 dello schema di d.P.C.M. in esame debba essere espunto perche ripetitivo di diposizioni già compiutamente espresse nella norma primaria di riferimento (art. 1, comma 8, del d.l. n. 21 del 2012).

4. Quanto agli aspetti formali si formulano i seguenti suggerimenti relativamente allo schema proposto:

a) nell’ambito del preambolo:

- anteporre il terzo “ visto ”, nel quale si richiama il paragrafo 1 dell’art. 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, al precedente “ visto ”;

- ricollocare il “ visto ”, nel quale si cita l’art. 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, immediatamente prima dell’alinea “ UDITO il parere del Consiglio di Stato … ”;

- depennare l’intero alinea “ CONSIDERATA la necessità di dare attuazione all’art. 1 del citato decreto legge n. 21… ” in quanto contenente riferimento normativo già espresso in un precedente “ visto ”,

b) all’art. 2, comma 1:

- sostituire all’inizio del periodo le parole “ La disciplina ” con “ L’esercizio ”;

- dopo le parole “ dell’articolo 2351 ” sostituire “ comma 3 ” con “ terzo comma ”.