Consiglio di Stato, sez. P, sentenza 2022-12-29, n. 202200022

Pubblicato il 29/12/2022

N. 00022/2022REG.PROV.COLL.

N. 00021/2022 REG.RIC.A.P.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 21 del 2022 dell’Adunanza Plenaria, proposto dal Ministero dell’Istruzione, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la signora ON Donvito, rappresentata e difesa dall’Avvocato Biancamaria Celletti, dall’Avvocato Silvia IA Cinquemani e dall’Avvocato Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone, n. 9;

e con l'intervento di

ad opponendum
dei signori RI NA, IA SA IB, CI ST, NA PE, IN IC, IA PA IA, TA LL, IR VI, IN EM, HE LL, NE EL, DO Di RT, AE RE, CH AN UC, IA MA, AL AN, IA ES IS, AN PO, IA OL CA, TT LI, RT Di Natale, rappresentati e difesi dall’Avvocato Biancamaria Celletti e dall’Avvocato Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone, n. 9;

per la riforma

della sentenza n. 6173 dell’8 giugno 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sezione III- bis , resa tra le parti.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellata;

visti gli atti di intervento ad opponendum dei soggetti in epigrafe indicati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2022 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per il Ministero dell’Istruzione l’Avvocato dello Stato Giovanni Greco e per l’appellata, nonché per gli interventori, l’Avvocato Francesco Vannicelli e l’Avvocato Maurizio Danza, in sostituzione dell’Avvocato Silvia IA Cinquemani;

viste le conclusioni delle parti come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellata ha conseguito il titolo di formazione professionale relativo al ciclo di studi post-secondari presso un’Università rumena, ai fini dell’esercizio della professione di docente in Romania.

1.1. Il titolo conseguito era denominato “ Programului de studi psichopedagogice, Nivel I e Nivel II ” e l’originaria parte ricorrente vi poteva accedere solo a seguito di riconoscimento della formazione accademica (laurea) non conseguita in Romania.

1.2. Successivamente al conseguimento, in Romania, del titolo di formazione professionale, l’appellata ha presentato al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca unaistanza volta al riconoscimento del suindicato titolo in Italia.

1.3. Il Ministero, con la nota n. 5636 del 2 aprile 2019, fornendo chiarimenti e informazioni ai cittadini italiani (come l’appellata) che hanno concluso, in Romania, i percorsi denominati “ Programului de studi psichopedagogice, Nivel I e Nivel II ” chiedendone il riconoscimento in Italia, ha comunicato che i suddetti titoli « non soddisfano i requisiti giuridici per il riconoscimento della qualifica profesisonale di docente ai sensi della Direttiva 2205/36/CE e successive modifiche, e pertanto le istanze di riconoscimento presentate sulla base dei suddetti titoli sono da considerarsi rigettate ».

1.4. Il Ministero ha spiegato che il presupposto necessario al fine di ottenere il riconoscimento professionale dei titoli consiste nel possedere una qualifica professionale che, in base alle disposizioni del Paese ove è stata conseguita, consenta l’esercizio della professione di docente abilitato all’insegnamento.

1.5. Il Ministero ha chiarito che l’art. 13, comma 1, della Direttiva 2013/55/UE, che disciplina l’accesso alla professione regolamentata, prevede che, se in uno Stato membro ospitante, l’accesso alla professione regolamentata o al suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro dà accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni dei suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’art. 11, richiesto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio.

1.6. Il Ministero appellante ha rilevato che aveva esaminato l’ordinanza del Ministero rumeno dell’educazione nazionale e della ricerca scientifica n. 5414/2016 relativa alla metodologia da utilizzare per il rilascio dell’Attestato di conformità degli studi con le disposizioni della Direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali e si era avviata una interlocuzione con l’Amministrazione rumena, che nel novembre 2018 inviava una ‘nota ufficiale’ a firma del Segretario di Stato rumeno per l’educazione nazionale e la ricerca scientifica.

1.7. Il Ministero ha specificato che la ‘nota’ ha chiarito che « il possesso del certificato di conseguimento della formazione psicopedagogica costituisce condizione necessaria, ma non sufficiente al fine di ottenere la qualifica professionale di docente in Romania (…) essendo la condizione principale aver conseguito gli studi post liceali o universitari in Romania » (p. 2 della nota prot. n. 5636).

1.8. Posto che il Ministero rumeno non riconosceva la formazione svolta da cittadini italiani, quest’ultima non poteva essere riconosciuta dal Ministero.

1.9. Il Ministero ha concluso per il rigetto delle richieste di riconoscimento della qualifica professionale basate su titoli conseguiti in Romania.

2. Con la nota poi impugnata, il Ministero ha comunicato all’appellata l’impossibilità di accoglimento della avanzata richiesta di riconoscimento della qualifica professionale per « difetto dei requisiti di legittimazione al riconoscimento dei titoli, ai sensi della Direttiva 2013/55/UE, per l'esercizio della professione docente, conseguiti in paese appartenente all'Unione Europea, Romania nel caso di specie ».

2.1. Il Ministero ha richiamato il contenuto dell’Avviso pubblicato in data 2 aprile 2019, in quanto il provvedimento di rigetto dell’istanza dell’appellata altro non rappresentava che l’applicazione, al caso di specie, dell’ iter motivazionale espresso in via generale nell’avviso con riguardo a tutti i cittadini italiani che avevano conseguito in Romania i percorsi denominati “ Programului de studi psichopedagogice, Nivel I e Nivel II ”, chiedendone il riconoscimento in Italia.

3. L’appellata ha proposto il ricorso di primo grado al TAR per il Lazio, chiedendo l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, delle note suindicate.

3.1. Il Ministero intimato si è costituito nel primo grado del giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

3.2. Il Tribunale, con la sentenza n. 6173 dell’8 giugno 2020, ha accolto il ricorso ed ha annullato i provvedimenti impugnati.

3.3. Il TAR, nel richiamare l’orientamento della Sesta Sezione del Consiglio di Stato, ha rilevato che:

a) l’interessata è in possesso sia del titolo di studio conseguito in Italia sia dell’abilitazione all’insegnamento conseguita in Romania;

b) il richiesto riconoscimento dell’operatività di quest’ultimo in Italia è stato negato dal Ministero in base alla valutazione delle autorità rumene, le quali escludono il riconoscimento delle qualifiche professionali per coloro che non hanno conseguito il titolo di studio in Romania.

3.4. Per il TAR, una volta acquisita la documentazione che attesta il possesso del certificato conseguito in Romania, non può negarsi il riconoscimento dell’operatività in Italia, altro Paese UE, per il mancato riconoscimento del titolo di studio – laurea – conseguito in Italia e l’eventuale errore delle autorità rumene sul punto non può costituire ragione e vincolo per la decisione amministrativa italiana.

3.5. Per di più, nel caso di specie il titolo di studio reputato insufficiente dalle autorità di altro Stato membro è la laurea conseguita presso una università italiana.

3.6. Ad avviso del TAR, le autorità nazionali sarebbero chiamate a valutare la congruità delle formazioni conseguite all’estero, nei termini chiariti dalla giurisprudenza europea e sopra richiamati.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero, lamentandone l’erroneità, e ne ha chiesto la riforma, con il rigetto del ricorso proposto in prime cure.

4.1. Secondo il Ministero appellante, infatti, bisognerebbe considerare che, a differenza di quanto accade in Italia, in cui per ottenere l’abilitazione è necessaria la laurea e un corso di formazione post universitaria (laurea+ corso postuniversitario), in Romania la laurea rumena è già di per sé titolo abilitante (purché conseguita sempre in Romania all’esito degli studi universitari).

4.2. In sostanza, per un cittadino italiano che, una volta laureato, voglia abilitarsi all’insegnamento in Romania, non è sufficiente l’avere conseguito corsi di formazione psico-pedagogica (i c.d. “ Programului de studii psihopedagogice, Nivelul I e Nivelul II ”), ma deve avere svolto gli studi universitari in detto Paese (anche solo questi, visto che è la laurea rumena che abilita all’insegnamento).

4.3. Di conseguenza, la sentenza del Tribunale qui impugnata sarebbe sicuramente errata (oltre che contraddittoria rispetto alla motivazione che lo precede) nella parte in cui ha ritenuto che, una volta che la laurea italiana venga riconosciuta in Romania, la circolare impugnata – v., supra , § 1.3. – non sia applicabile, visto che – sbagliata o meno che sia la condotta delle autorità rumene – l’unico effetto, che consegue al riconoscimento della laurea italiana dalla Romania, è che il ricorrente può essere ammesso a frequentare il corso di