Numero 00875/2018 e data 03/04/2018 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 14 marzo 2018

NUMERO AFFARE

00106/2018

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei ministri.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica presentato dalla signora F M, nata a Concordia sulla Secchia, il 15 maggio 1942, contro l’Unione dei Comuni delle Terre d’Argine e nei confronti del Presidente pro tempore della Regione Emilia-Romagna in qualità di Commissario delegato per la ricostruzione post sisma, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto-legge n. 74/2012 convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2012 per l’annullamento, previa sospensiva, del decreto n. 836 dell’8 maggio 2015 del Presidente pro tempore della Regione Emilia-Romagna con il quale sono state approvate le Linee guida sui controlli riguardanti i progetti delle strutture e delle costruzioni ad uso abitativo (MUDE) e ad uso produttivo (SFINGE) nella ricostruzione post sisma;
delle Linee guida allegate al decreto n. 836/2015 e costituenti parte integrante del medesimo;
del sorteggio con relativo verbale n. 2 del 6 agosto 2015 dell’Unione Terre d’Argine con il quale sono state sorteggiate le pratiche da sottoporre a nuovo controllo sulla base delle Linee guida;
nonché, per quanto occorrer possa, della comunicazione/indicazione del Commissario delegato del 29 luglio 2015, prot. n. 11536, e della comunicazione del responsabile del procedimento dell’Unione delle Terre d’Argine con la quale è stata chiesta alla ricorrente copia cartacea della documentazione già inviata per via telematica;
la comunicazione della Giunta della Regione Emilia-Romagna n. CR 2015/0038575 del 29 luglio 2015 agli atti prot. gen. Unione delle Terre d’Argine n. 34946 del 29 luglio 2015, non conosciuta;
nonché di qualsiasi altro atto connesso, presupposto e/o conseguente non conosciuto;
nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni subiti per effetto dei provvedimenti impugnati;
per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno subito dalla ricorrente da quantificarsi in separato giudizio.

LA SEZIONE

Vista la nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della protezione civile - del 22 gennaio 2018, prot. n. CTZ/0003726, di trasmissione della relazione della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della Protezione civile - con la quale è stato chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

visto il ricorso;

viste le deduzioni nell’interesse del Presidente della regione Emilia-Romagna in qualità di Commissario delegato;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Aurelio Speziale.

Premesso.

1. Con il ricorso in oggetto la signora M chiede l’annullamento del decreto n. 836 dell’8 maggio 2015 del Presidente pro tempore della Regione Emilia-Romagna con il quale sono state approvate le Linee guida sui controlli riguardanti i progetti delle strutture e delle costruzioni ad uso abitativo (MUDE) e ad uso produttivo (SFINGE) nella ricostruzione post sisma;
delle Linee guida allegate al decreto n. 836/2015 e costituenti parte integrante del medesimo;
del sorteggio con relativo verbale n. 2 del 6 agosto 2015 dell’Unione Terre d’Argine con il quale sono state sorteggiate le pratiche da sottoporre a nuovo controllo sulla base delle Linee guida;
nonché, per quanto occorrer possa, della comunicazione/indicazione del Commissario delegato del 29 luglio 2015, prot. n. 11536, e della comunicazione del responsabile del procedimento dell’Unione delle Terre d’Argine con la quale è stata chiesta alla ricorrente copia cartacea della documentazione già inviata per via telematica;
la comunicazione della Giunta della Regione Emilia-Romagna n. CR 2015/0038575 del 29 luglio 2015 agli atti prot. gen. Unione delle Terre d’Argine n. 34946 del 29 luglio 2015, non conosciuta;
nonché di qualsiasi altro atto connesso, presupposto/conseguente non conosciuto;
nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni subiti per effetto dei provvedimenti impugnati;
per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno subito dalla ricorrente da quantificarsi in separato giudizio.

2. Il quadro normativo sotteso al ricorso è il seguente.

A seguito degli eventi sismici del 20 e 29 maggio 2012, il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto del 21 maggio 2012, ha dichiarato l’eccezionale rischio di compromissione degli interessi primari a causa degli eventi sismici che hanno colpito il territorio della Regione Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 4 novembre 2002 n. 245, convertito con modificazioni dall’art. 1 della legge 27 dicembre 2002, n. 286.

Con successivi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 e 30 maggio è stato dichiarato lo stato di emergenza in ordine agli eventi sismici che hanno colpito il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Reggio Emilia e Mantova nei giorni 20 e 29 maggio ed è stata disposta la delega al Capo del Dipartimento della Protezione Civile ad emanare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico.

Con decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 1° agosto 2012, recante “ Interventi urgenti in favore delle aree colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio della province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012 ” è stato disciplinato lo stato d’emergenza e stabilito, all’art. 1, comma 2, che i Presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto operano in qualità di Commissari delegati. Il comma 4 dell’art. 1 del decreto-legge n. 74/2012 ha disposto che agli interventi per la ricostruzione dei territori colpiti dal sisma del 20 e 29 maggio provvedono i Presidenti/Commissari, nelle regioni di rispettiva competenza, con i poteri della legge n. 225/92 e con le deroghe alle disposizioni vigenti stabilite con delibera del Consiglio dei Ministri.

Con decreto-legge n. 43/2013, convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2013, n. 71, lo stato di emergenza è stato prorogato fino al 31 dicembre 2014, poi prorogato al 31 dicembre 2015 con decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. Infine, l’art. 13, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 19.06.2015, convertito con modificazioni dalla legge n. 125 del 06.08.2015 ha prorogato l’emergenza al 31.12.2016 e, da ultimo, l’art. 11, c. 2- bis, del decreto-legge n. 210 del 30 dicembre 2015, convertito in legge, con modificazioni, dall’art.1, c.1, della legge 25 febbraio 2016, n. 21, ha prorogato l’emergenza fino al 31 dicembre 2018.

Il comma 1 dell’art. 3 del decreto-legge n. 74/2012 stabilisce che “ Per soddisfare le esigenze delle popolazioni colpite dal sisma del 20 e del 29 maggio 2012 nei territori di cui all’articolo 1, i Presidenti delle Regioni di cui al comma 2 del medesimo articolo, d’intesa fra loro, stabiliscono, con propri provvedimenti adottati in coerenza con i criteri stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all’articolo 2, comma 2, sulla base dei danni effettivamente verificatisi, priorità, modalità e percentuali entro le quali possono essere concessi contributi anche in modo tale da coprire integralmente le spese occorrenti per la riparazione, il ripristino o la ricostruzione degli immobili, nel limite delle risorse allo scopo finalizzate a valere sulle disponibilità delle contabilità speciali di cui all’articolo 2, fatte salve le peculiarità regionali. I contributi sono concessi, al netto di eventuali risarcimenti assicurativi, con provvedimenti adottati dai soggetti di cui all’articolo 1, commi 4 e 5 ”.

I controlli sui progetti ammessi a contributo sono disciplinati dalla l. r. n. 16/2012 “ Controlli dei progetti strutturali ”, che rinvia alle ordinanze del Commissario delegato per la definizione delle modalità di svolgimento degli stessi, ivi incluse la determinazione delle quote dei progetti da sottoporre a controllo.

L’art. 16, comma 3, di tale legge dispone che “ Con ordinanze del Commissario delegato sono altresì stabilite le modalità di svolgimento del controllo a campione circa la conformità alle norme tecniche per le costruzioni, di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008, dei progetti esecutivi degli interventi di riparazione, ripristino con miglioramento sismico e di ricostruzione, depositati ai sensi dell’articolo 13 della legge regionale n. 19 del 2008. La quota dei progetti controllati, i criteri di formazione del campione e le modalità di svolgimento delle verifiche sono definite con le medesime ordinanze ”.

Il Commissario delegato, per la fissazione dei criteri e delle modalità per il riconoscimento dei danni e la concessione dei contributi, ha quindi adottato l’ordinanza 12.10.2012, n. 57. L’art. 20, comma 6, della stessa dispone “ I controlli sul rispetto della normativa antisismica competono alle strutture tecniche preposte, ai sensi della L.R. n. 19/2008 ” fissando la specifica percentuale delle posizioni da sottoporre a controllo e precisamente: “ nei comuni classificati a bassa sismicità i progetti sono sottoposti a controllo con metodo a campione con percentuale del 25%. Per interventi di costo superiore ad euro un milione la numerosità campionaria è pari al 35%, mentre per gli interventi superiori la numerosità campionaria è pari al 50% ed in particolare l’art. 20 prevede il controllo sul rispetto della normativa antisismica… ”. La percentuale è stata ribadita anche dalle successive ordinanze commissariali e, in particolare, dalla ordinanza n. 57/12, come modificata dalla successiva ordinanza n. 16 del 30.4.2015. L’art. 31 dell’ordinanza n. 16/15 ha infatti modificato l’art. 20, comma 6, della ordinanza n. 57/12 come segue “ I controlli sul rispetto della normativa antisismica competono alle strutture tecniche preposte, ai sensi della L.R. n. 19/2008. Nei comuni classificati a bassa sismicità i progetti sono sottoposti a controllo con metodo a campione con percentuale del 25% ”.

Con decreto n. 836 dell’8.5.2015, il Commissario ha poi adottato le linee guida sui controlli riguardanti i progetti delle strutture e le costruzioni ad uso abitativo (MUDE) e ad uso produttivo (SFINGE) della ricostruzione post sisma.

La disciplina di riferimento prevede, quindi, che l’Amministrazione effettui controlli a campione – con percentuale pari al 25% – diretti ad accertare il rispetto della normativa antisismica nella realizzazione delle opere di ricostruzione che abbiano beneficiato dei contributi regionali. Gli interventi realizzati in violazione delle predette norme sono pertanto esclusi dal contributo erogato.

3. La ricorrente è proprietaria dell’immobile situato nel Comune di Novi di Modena, danneggiato dal terremoto del maggio-giugno 2012 che ha interessato i territori di diversi Comuni delle province di Modena, Ferrara, Reggio Emilia e Bologna della regione Emilia-Romagna. In seguito ai danni riportati all’immobile e sulla base dei provvedimenti per la ricostruzione post sisma, la ricorrente ha presentato istanza per la concessione del contributo pubblico a fondo perduto per il ripristino dell’immobile danneggiato;
contributo che ha ottenuto in data 12 gennaio 2015 con decreto del Commissario delegato n. 21/2015.

4. Successivamente, in applicazione della normativa, l’Unione dei Comuni delle Terre d’Argine con sede a Carpi, ente territorialmente competente in materia sismica, ha proceduto ad effettuare i sorteggi finalizzati all’espletamento dei controlli a campione ai fini sismici sugli interventi ammessi a contributo pubblico per la ricostruzione post sisma, ai sensi del punto 3.3 delle linee guida allegate al decreto del commissario delegato dell’8 maggio 2015, n. 836. Al fine di raggiungere la percentuale del campionamento imposto dalla normativa - pari al 25% dei progetti presentati entro il 30 aprile 2015 - l’ufficio ricostruzione dell’Unione ha effettuato un primo sorteggio in data 19 maggio 2015, redigendo contestualmente il verbale n.1.

Con atto dirigenziale n. 510 del 4 agosto 2015, l’Unione ha disposto l’annullamento del verbale n.1 del 19 maggio 2015 per sopperire all’errore dell’applicativo informatico utilizzato che, nella formazione del campione, aveva selezionato alcune pratiche due volte, ed ha effettuato un nuovo sorteggio in data 6 agosto 2015, utilizzando lo strumento informatico di generazione casuale del campione corretto, redigendo contestualmente il verbale n. 2 in cui figurava come estratta, tra le altre, la pratica prot. n. CR-17718-2014 relativa al progetto degli interventi di riparazione e miglioramento antisismico intestato alla signora M.

5. Con nota prot. n. 39545 del 2 settembre 2015 e successiva rettifica prot. n. 43702 del 25 settembre 2015 lo Sportello unico per le attività produttive dell’Unione ha provveduto a comunicare al procuratore designato dalla ricorrente l’esito del sorteggio ed ha richiesto contestualmente la consegna del progetto esecutivo delle strutture in formato cartaceo per consentire all’ufficio della struttura tecnica competente in materia sismica il controllo ai fini sismici.

6. In data 17 novembre 2015 la signora M ha notificato al Presidente della Giunta della regione Emilia-Romagna, in qualità di Commissario delegato per la ricostruzione post sisma del 2012, nonché all’Unione dei Comuni delle Terre d’Argine con sede a Carpi il ricorso straordinario in oggetto.

7. Nel ricorso sono dedotti i seguenti motivi.

7.1 Violazione dell’articolo 2, comma 2, del decreto legge n. 74/2012, convertito con modificazioni nella legge n. 122/2012 per eccesso di delega. Violazione dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. Eccesso di potere per violazione di delega. Eccesso di potere per contraddittorietà e per violazione dell’articolo 1 del dPCM 4 luglio 2012 e violazione del dPCM 8 febbraio 2013. Violazione art.16 L. R. n. 16/2012 e della legge regionale n. 18/2008. Violazione dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Eccesso di potere per contraddittorietà, sviamento, illogicità manifesta e contrasto con provvedimento precedenti;
mancanza assoluta di motivazione. Eccesso di potere, sotto altro profilo, per carenza dell’attività istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta, per difetto di motivazione.

La ricorrente, ricostruito il quadro giuridico delle ordinanze extra ordinem e ricordato che la possibilità di deroga alla legislazione vigente è misura estrema, lamenta la illegittimità dei provvedimenti impugnati non avendo il Commissario indicato a quali norme (tra quelle contemplate nel decreto n. 836 dell’8 maggio 2015) abbia inteso derogare e per quali ragioni. Conseguentemente, anche le linee guida che accedono a tale decreto sono prive di legittimità in quanto l’articolo 5 della legge n. 225/1992, nell’attribuire potere di deroga alle leggi vigenti, determina un ribaltamento della gerarchia delle fonti normative presenti nel nostro ordinamento investendo l’autorità amministrativa del potere di derogare alla norma ordinaria, sia pure nel rispetto dei principi generali, e da ciò consegue che detto articolo deve qualificarsi come norma eccezionale che necessita di strettissima interpretazione.

La ricorrente censura l’incremento della percentuale delle pratiche da sottoporre a controllo;
deduce inoltre che le linee guida dovrebbero contenere una esplicitazione di quanto già contenuto nelle norme cui si riferiscono mentre nel caso di specie hanno un contenuto precettivo/normativo che si pone in contrasto con quanto previsto dal decreto al punto 2. In particolare: viene stabilito come riferimento normativo per i controlli sui progetti una circolare che non è atto normativo;
viene introdotta l’estrazione di pratiche pregresse;
si prevede che il sorteggiato in sede di controllo sia tenuto a consegnare una copia cartacea del progetto già in possesso dell’Amministrazione;
il controllo retroattivo di un progetto pone il collaudatore in evidente condizione di difficoltà professionale di ruolo, posto che l’operato del collaudatore non ha vincoli di subordinazione nei confronti delle Amministrazioni;
per le pratiche pregresse non solo è stato introdotto il campionamento, ma sono stati previsti tempi molto più lunghi di quelli previsti nella disciplina ordinaria.

7.2 Violazione dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Violazione dei principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto. Eccesso di potere per carenza assoluta del presupposto. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione degli articoli 11 e 12 delle preleggi.

La ricorrente deduce che l’incongruità giuridica e le paradossali conseguenze che le sono derivate dall’applicazione delle linee guida di cui al decreto n. 836/2015 sono ulteriormente sottolineate dalla illegittimità delle modalità di sorteggio delle pratiche edilizie, dalla inaffidabilità dello strumento utilizzato per il sorteggio, dalla illegittimità riconosciuta del sorteggio effettuato in data 19 maggio 2015 e dalle anomalie riscontrabili nel sorteggio del 6 agosto 2015.

7.3 Violazione e falsa applicazione della legge n. 225/1992 (spec. artt.2, 3, 5,12). Difetto di motivazione, di istruttoria, di ragionevolezza e proporzionalità. Eccesso e sviamento di potere. Eccesso di potere per violazione di delega. Eccesso di potere, sotto altro profilo, per sviamento, carenza dell’attività istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta, per difetto di motivazione. La ricorrente eccepisce che gli interventi menzionati nelle linee guida attengono alla regolamentazione post sisma da affrontarsi con mezzi ordinari, senza che possa giustificarsi la deroga al diritto vigente, rilevando che il provvedimento emesso dal Commissario straordinario non è una ordinanza emessa in conformità al dettato di cui al decreto-legge n. 74/2012 bensì un semplice “decreto” con il quale si cerca di far assurgere le linee guida al rango di norma. Inoltre l’esercizio dei poteri derogatori della normativa primaria sono consentiti a condizione che si tratti di deroghe temporalmente delimitate, dovendovi essere un nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione: sotto tale aspetto l’atto è stato emanato a molti anni dalla dichiarazione dello stato di emergenza e questo dimostra l’insussistenza dei presupposti di cui all’articolo 5 l. n. 225/1992.

7.4 Violazione di legge per errata interpretazione e/o applicazione dell’art.18 l. n. 241/1990 e art. 43 d.P.R. n. 445/2000, laddove si è imposto alla ricorrente la consegna di documentazione già in possesso dell’Amministrazione.

La ricorrente eccepisce che le Amministrazioni devono acquisire d’ufficio i documenti necessari all’istruttoria già in loro possesso, in coerenza con le esigenze di semplificazione amministrativa ed in ossequio al divieto di aggravamento del procedimento.

7.5 La ricorrente domanda inoltre il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno subito, anche in considerazione degli effetti sanzionatori delle linee guida di cui al decreto n. 836/2015.

8. Nelle deduzioni nell’interesse del Presidente della Regione Emilia-Romagna in qualità di Commissario delegato si eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto delle necessarie condizioni all’azione e, nel merito, si chiede, previa reiezione dell’istanza cautelare, il rigetto del ricorso in quanto infondato.

9. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ritiene il ricorso inammissibile per mancanza di legittimazione e di interesse al ricorso della ricorrente nonché, in subordine, infondato nel merito.

Considerato.

10. La Sezione ritiene di prescindere dalla eccezione di inammissibilità con riferimento all’impugnazione del decreto n. 836/2015 e delle linee guida, in quanto il ricorso è comunque in parte infondato e in parte inammissibile per altre ragioni.

11. Con riferimento al primo motivo, concordando con l’Amministrazione, giova preliminarmente ricordare che le ordinanze emanate dal Commissario delegato trovano il loro fondamento nella situazione di necessità ed urgenza venutasi a creare a causa del terremoto del 2012. Esse costituiscono l’espressione di un potere disciplinato dalla legge;
in particolare, l’articolo 1, comma 2, del decreto legge n. 74/2012, in coerenza con i principi di cui all’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, prevede che il Presidente della Regione operi quale Commissario delegato per l’attuazione degli interventi di ricostruzione a favore delle popolazioni colpite dal terremoto.

Inoltre, l’articolo 16, comma 3, della legge regionale n. 16/2012 recante “ Norme per la ricostruzione dei territori colpiti dal sisma del 20 e 29 maggio 2012 ” dispone che il Commissario delegato con proprie ordinanze stabilisca le modalità, la quota dei progetti controllati ed i criteri di formazione del campione.

Le linee guida di cui al decreto n. 836/2015, oggetto di impugnativa, hanno quindi un valore meramente ricognitivo della normativa vigente sulla ricostruzione e trovano la propria ragione giustificativa nelle ordinanze emanate per far fronte alla situazione di urgenza determinata dal sisma. Infatti, la disciplina di riferimento è essenzialmente contenuta nell’ordinanza n. 57/12, che a sua volta trova il suo fondamento nella legge regionale n.16/2012.

11.1. Risulta, pertanto, rispettato il principio di legalità ed il nesso di strumentalità tra la situazione di necessità ed urgenza ed il potere esercitato dal Commissario delegato posto che le linee guida, approvate con il decreto del Commissario delegato n. 836 dell’8 maggio 2015, si limitano a precisare le modalità operative e applicative dei controlli a campione sui progetti e sulle costruzioni ad uso abitativo e produttivo, nel rispetto della normativa di riferimento per gli interventi finanziati con i contributi pubblici della ricostruzione post sisma (articolo 16 della legge regionale n. 16/2012 e ordinanze n. 16/15, n. 59/2014, n. 27/2013 e n. 57/2012).

11.2. Peraltro le premesse delle linee guida chiariscono che la loro finalità è quella di agevolare e uniformare nei Comuni interessati dal terremoto l’attuazione dei controlli ai fini della sicurezza sismica. Nelle premesse si prevede che “ 1.1. Le presenti linee guida precisano le modalità operative e applicative dei controlli a campione sui progetti riguardanti le strutture e sulle costruzioni ad uso abitativo (MUDE) e ad uso produttivo (SFINGE) che accedono ai contributi della ricostruzione post sisma 2012, nel rispetto delle disposizioni sui criteri di formazione del campione e le modalità di svolgimento dei controlli definiti dall’articolo 16 della L. R. n. 16 del 21/12/2012 e dall’ordinanza n. 27 del 12/03/2013 modificata e integrata dall’ordinanza n. 59 del 04/07/2014 ”.

Le linee guida costituiscono, pertanto, un compendio finalizzato all’applicazione semplificata della normativa sui controlli.

Quanto alla circolare del Consiglio superiore dei lavori pubblici n. 617 del 2.2.2009 “ Istruzioni per l’applicazione delle “nuove norme tecniche per le costruzioni” di cui al D. M. 14 gennaio 2008 ”, le linee guida, al punto1.3, nel ricostruire il quadro normativo di riferimento per la sicurezza delle costruzioni, si limitano ad indicare anche tale circolare, a sua volta richiamata dal D. M. 14.1.2008, recante le norme tecniche per le costruzioni, al Cap. 12, quale documento di “ riferimento tecnico ” da utilizzare ad integrazione delle stesse per quanto non in contrasto con esse. Il richiamo alla circolare nelle linee guida è volto quindi ad illustrare il quadro della disciplina di riferimento.

11.3. Non ha poi pregio la censura relativa all’estrazione di pratiche pregresse già prevista dalle ordinanze indicate.

Prive di fondamento risultano anche le censure relative alla percentuale del campione delle pratiche sottoposte a controllo come indicata dalle linee guida.

L’ordinanza commissariale che stabilisce la percentuale del campione di pratiche soggette al controllo applicabile al caso in esame, in base al principio tempus regit actum , è la n. 57/12 come modificata, da ultimo, dall’ordinanza n. 16/15. Quest’ultima, all’articolo 31, sostituisce l’articolo 20, comma 6, dell’ordinanza 57/12 stabilendo che “ i controlli sul rispetto della normativa antisismica competono alle strutture tecniche preposte, ai sensi della L. R. n. 19/2008. Nei Comuni classificati a bassa sismicità i progetti sono sottoposti a controllo con metodo a campione con percentuale del 25%”.

La percentuale del campione di pratiche soggette al controllo era pertanto quella del 25%, quota fissata dapprima dall’ordinanza n. 57/12 e, da ultimo, nell’ordinanza n. 16/15.

11.4. Infondata è anche la censura mossa relativamente all’obbligo di presentare alla struttura tecnica del controllo sismico una copia cartacea del progetto esecutivo delle strutture.

Al riguardo, per il controllo a campione già l’ordinanza n. 27/2013, all’articolo 5, prevedeva l’invio di una copia cartacea del progetto avente i requisiti di completezza previsti dalla normativa tecnica vigente. Ciò a pena di sospensione del procedimento di controllo e di erogazione del contributo. Lo stesso obbligo e la medesima conseguenza erano previste anche dalla successiva ordinanza n. 59/14.

Le linee guida, anche per questo aspetto, si limitano a riportare quanto già disposto precedentemente, senza nessuna innovazione.

Tale limitato onere documentativo a carico dei soggetti estratti ai fini del controllo risulta, comunque, ragionevole e non illegittimo.

Inoltre, secondo quanto riferisce l’Amministrazione, la richiesta della documentazione in copia cartacea è necessaria allo scopo di rendere più efficiente l’attività di controllo, in assenza di una regolamentazione sui formati della documentazione tecnica e amministrativa inserita nelle piattaforme informatiche MUDE (per le destinazioni residenziali) e SFINGE (per le attività produttive).

11.5. Si rivelano altresì infondate le censure riguardo all’ammissibilità del controllo dei progetti nel caso in cui lavori siano già stati ultimati e collaudati. In particolare, appare privo di consistenza il paventato rischio che l’esito del controllo sismico operato dalle strutture tecniche diverga dalle conclusioni del collaudatore.

I progetti esecutivi, soggetti al controllo a campione, riguardano prevalentemente interventi i cui lavori sono iniziati prima del controllo a campione. Infatti, come prevede la normativa statale e regionale vigente, gli interventi ricadenti in Comuni classificati in zona 3 (a bassa sismicità) e relativi a edifici con destinazioni d’uso “ordinarie” (normali affollamenti, privi di contenuti pericolosi per l’ambiente, in assenza di funzioni pubbliche e sociali essenziali) non sono soggetti all’autorizzazione sismica preventiva per l’inizio dei lavori (articoli 93, 94 del d.P.R. n. 380 del 2001;
articoli 11, 12,13 della L. R. n.19 del 2008;
art.16.3 della L. R. 16 del 2012).

Le disciplina regionale in materia edilizia – la L. R. n. 31/2002 “ Disciplina generale dell’edilizia ” poi sostituita dalla L. R. n. 15/2013 “ Semplificazione della disciplina edilizia ” - prevede che i controlli di merito possano essere svolti anche successivamente alla fine lavori. Analogamente dispongono le ordinanze nn. 27/2013 e 59/2014 (art. 8, comma 2), 57/2012 (art. 20, comma 1).

Le leggi regionali, poi, assegnano al collaudatore in corso d’opera il controllo sistematico della conformità dei progetti delle strutture realizzate alle norme tecniche per le costruzioni di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (articolo 16, comma 5, della L. R. 16/2012 sulla ricostruzione post sisma 2012) che attribuiscono al deposito del certificato di collaudo statico anche valore di certificato di rispondenza dell’opera alle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche previste all’articolo 62 del d.P.R. n. 380 del 2001 (articolo 19, comma 4, della L. R. n. 19/2008). I contenuti e gli adempimenti del collaudo statico sono descritti al capitolo 9 del decreto ministeriale indicato.

In sostanza, il controllo a campione ha come finalità quella di accertare la regolarità dell’operato degli stessi collaudatori e, pertanto, non è incompatibile con il controllo effettuato da questi ultimi.

L’articolo 16, comma 6, della L. R. n. 16/2012 prevede, infatti, che i certificati di collaudo riguardanti gli interventi della ricostruzione post sisma siano inviati alla Regione, la quale svolge il monitoraggio sull’esercizio dei compiti del collaudatore e può richiedere chiarimenti e integrazioni, nonché attuare controlli, anche con metodo a campione sugli interventi eseguiti.

La Giunta regionale informa il Commissario delegato degli esiti della attività di monitoraggio e dei controlli a campione effettuati.

La struttura tecnica - comunale o regionale - addetta ai controlli sismici ha la funzione di accertare la presenza di eventuali difformità e violazioni alle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche (articoli 95, 103 del d.p.r. n. 380/2001 articoli 18 e 21 della L. R. n. 19/2008) e di procedere ai successivi adempimenti (d.P.R. n. 380/2001, capo IV, Sez. III).

Le conseguenze dell’accertamento di difformità della costruzione in violazione alle norme tecniche antisismiche sono regolamentate dall’articolo 22 dell’ordinanza n. 57/2012 (anche nel testo modificato dall’ordinanza n. 16/2015) “ Esclusione dai contributi, revoca e successiva rinuncia” che al punto 2 stabilisce che “sono esclusi dal contributo della presente ordinanza gli immobili costruiti in violazione delle norme urbanistiche ed edilizie o di tutela paesaggistico-ambientale ”.

Dunque, il procedimento di controllo può intervenire quando i lavori siano ultimati.

Pertanto, l’attività svolta dal collaudatore in corso d’opera e quella svolta dalla struttura tecnica addetta al controllo sismico, non sono incompatibili.

Le linee guida nulla aggiungono rispetto alle norme statali (d.P.R. n. 380 del 2001, parte II, capi I, II, IV) e alle leggi regionali (L. R. n. 19/2008 e n. 16/2012) che contemplano entrambe le figure.

11.6. In merito alla doglianza in ordine ai tempi per l’effettuazione dei controlli ed alla fissazione del termine per la conclusione dei controlli al 31 dicembre 2015, va rilevato che tale scadenza non incide sull’esecuzione dei lavori, trattandosi di interventi che possono iniziare in assenza di un’autorizzazione sismica e concludersi anche allorché il controllo sia in corso o debba essere ancora avviato.

In conclusione, sulla base di quanto esposto, il primo motivo non merita accoglimento.

12. Il secondo motivo, relativo alle concrete modalità dell’effettuato sorteggio delle pratiche da sottoporre al controllo, deve ritenersi inammissibile non ravvisandosi un interesse giuridicamente rilevante a ricorrere avverso il sorteggio.

Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio” … l’interesse a ricorrere sussiste in presenza di un provvedimento amministrativo che produce una lesione immediata e diretta alla sfera giuridica del destinatario, poiché, solo a queste condizioni, la pronuncia giudiziale richiesta può fornire un’utilità personale concreta e attuale al privato ricorrente (ex multis, cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2017, n. 1684;
sez. V, 13 maggio 2014, n. 2439);
diversamente opinando, si anticiperebbe eccessivamente l’attivazione della richiesta di giustizia in un momento in cui l’azione amministrativa non è conclusa, con indebite interferenze tra le scelte dell’amministrazione e gli interventi del giudice. ” (Cons. Stato, Sez. V, n. 1342/2018).

12.1. Nella fattispecie la ricorrente non risulta avere subito alcuna sanzione, il che esclude, alla luce della giurisprudenza richiamata, la sussistenza dell’interesse concreto ed attuale ad agire. Né questo può ricollegarsi alla mera esistenza del controllo o alle modalità della relativa procedura, che di per sé non determina alcuna lesione - concreta ed attuale - alla sfera giuridica del ricorrente (in questo senso, Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1090/2016 emesso nell’adunanza del 21 settembre 2016).

13. Il terzo motivo è chiaramente infondato. Va in primo luogo rilevato che il termine di scadenza dello stato di emergenza conseguente agli eventi sismici del 20 e 29 maggio 2012 è stato prorogato, come innanzi ricordato, con l’articolo 11, c. 2- bis , del d. l. 30 dicembre 2015, n. 210, convertito in l. 25 febbraio 2016, n. 21, al 31 dicembre 2018. Pertanto, quanto al rispetto del principio di legalità ed al nesso di strumentalità tra la situazione di necessità ed urgenza e il potere esercitato dal Commissario delegato, si richiamano qui le considerazioni che hanno portato alla reiezione del primo motivo di ricorso.

Va poi rilevato che, perdurando lo stato di emergenza, il Commissario delegato continua ad esercitare i poteri allo stesso conferiti sulla base delle disposizioni prima richiamate.

14. Il quarto motivo non merita accoglimento sulla base delle considerazioni già svolte, con riferimento al primo motivo, circa la richiesta di produzione cartacea del progetto in sede di controllo.

15. Va, infine, dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno. Ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica contro gli atti amministrativi definitivi è ammesso esclusivamente per “ motivi di legittimità da parte di chi vi abbia interesse ”;
ciò, per giurisprudenza costante, esclude che possa essere presentata domanda di risarcimento del danno in questa sede.

16. Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni esposte, il ricorso deve, conseguentemente, essere dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile.

L’istanza di sospensiva resta assorbita.