Pubblicato il 21/11/2022

N. 10254/2022REG.PROV.COLL.

N. 05454/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5454 del 2022, proposto dal Consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F L, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Agricola Sud Ortaggi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato V S, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 2288/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agricola Sud Ortaggi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2022 il Cons. U D C viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Napoli impugnava la sentenza indicata in epigrafe che aveva accolto il ricorso presentato dalla s.r.l. Agricola Sud Ortaggi per ottenere l’annullamento del decreto di esproprio d’urgenza n. 70 del 4 luglio 2019 e della delibera di Giunta regionale n. 1369 del 6 agosto 2009 oltre ad altri atti tutti relativi ad una procedura di espropriazione sui suoi terreni.

2. Con delibera della Giunta Regionale n. 1369 del 6 agosto 2009, adottata ai sensi dell’articolo 10, comma 6, l.r. n. 16 del 1998, era stata approvata la variante al Piano del consorzio ASI della Provincia di Napoli relativamente all’agglomerato industriale di Nola-Marigliano attraverso il positivo parere di conformità agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica e territoriale. In virtù dell’art. 8, comma 8, l.r. n. 19 del 2013 il Piano ASI ha ottenuto la di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

A ciò ha fatto seguito il decreto di esproprio d’urgenza n. 70 del 4 luglio 2019 notificato all’Agricola Sud Ortaggi s.r.l. il 15 aprile 2021.

3. La sentenza impugnata, dopo aver respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità per intervenuta acquiescenza e quella di irricevibilità per tardiva impugnazione di una delibera del 2009 pubblicata sul Bollettino Ufficiale Regione Campania e sulla Gazzetta ufficiale, accoglieva il ricorso poiché equiparava il Piano attuativo del Consorzio ASI al piano particolareggiato, visti gli effetti che produce sulla proprietà individuale. Da tale equiparazione discendeva la necessità di una comunicazione individuale del Piano medesimo a coloro che erano destinati a subirne gli effetti.

Nella fattispecie in esame, l’adozione del Piano ASI non era stata preceduta dall’invio della comunicazione di avvio del procedimento alla società proprietaria delle aree interessate dall’esproprio, vizio che si ripercuote sulla legittimità del decreto di esproprio che ne è scaturito.

La mancata comunicazione di avvio del procedimento non può essere superata neanche dall’applicazione dell’articolo 21- octies della stessa legge n. 241 del 1990;
da un lato, infatti, l’adozione del Piano non costituisce atto vincolato quanto alla scelta della localizzazione dell’intervento, dall’altro non è stata data prova in giudizio che gli apporti partecipativi degli interessati non avrebbero condotto a mutare il contenuto delle scelte operate.

4. Il Consorzio nell’atto di appello eccepiva preliminarmente l’erroneità del rigetto dell’eccezione preliminare relativa all’acquiescenza poiché non era stata data sufficiente importanza alla circostanza che l’appellata aveva richiesto addirittura di estendere l’espropriazione alla parte residua del cespite in sua titolarità.

Nel merito l’appello presenta un solo motivo per censurare l’argomento considerato assorbente dal primo giudice e successivamente ripropone le sue censure sugli argomenti che erano stati considerati assorbiti.

La decisione di equiparare i piani ASI ai piani attuativi è erronea in quanto la dichiarazione di pubblica utilità era contenuta nel P.R.T. del Consorzio ASI disciplinato quanto a natura e portata effettuale dell’art. 51 del DPR n. 218 del 1978 e dalla l.r. 19 del 2013. L’art. 8, comma 1, della l.r. 19 del 2013 garantisce l’effettività della partecipazione dei privati al procedimento di formazione dei P.R.T. ASI e alle scelte negli stessi contenute. La natura dei Piani ASI è definita dall’art. 51 D.P.R. n. 218 del 1978 che rinvia all’art. 5, comma 2, l. 1150 del 1942 cosicché vi è una sostanziale equiparazione dei piani ASI ai piani territoriali di coordinamento. Si è in presenza di piano urbanistico sovracomunale, che viene approvato dopo una conferenza di servizi contenente anche la decisione sulle osservazioni rimesse agli “enti e ai privati interessati” e la variazione automatica degli strumenti urbanistici.

La disciplina della partecipazione dei soggetti incisi dai vincoli preordinati all’esproprio contenuti in uno strumento urbanistico, ovvero in una sua variante comporta che l’Amministrazione non sia tenuta al rispetto delle garanzie partecipative ed esclude la notifica individuale dell’avviso di avvio del procedimento, salvo che sia una variante che riguardi la realizzazione di una singola opera pubblica.

5. La s.r.l. Agricola Sud Ortaggi si costituiva in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello e ripresentando i motivi dichiarati assorbiti in primo grado ex art. 101 c.p.a.

6. L’appello è infondato.

6.1. Preliminarmente va affrontata l’eccezione, ribadita in appello, circa l’inammissibilità del ricorso per intervenuta acquiescenza che sarebbe inequivocabilmente dimostrata dalla richiesta dell’appellata di estendere l’espropriazione alla parte residua del cespite in sua titolarità.

La richiesta che proverebbe l’intervenuta acquiescenza si ricava dal verbale dello stato di consistenza e di immissione in possesso del 27 aprile 2021 nel corpo del quale sono riportate le dichiarazioni del legale rappresentante e dell’agronomo di fiducia, senza che sia possibile chiaramente distinguere a quale rappresentate della parte possano essere attribuite le affermazioni: dopo aver fatto presente una difficoltà che rendeva ulteriormente difficoltosa la continuazione della coltivazione, nella prospettiva di una non più utile conduzione dell’impresa agricola sulla parte che residuerebbe dopo l’esproprio, in subordine era stata chiesta la possibilità di un’acquisizione integrale dell’area.

Non si può certo ricavare da una richiesta che ha una sua logica laddove l’esproprio non fosse evitabile, la volontà di prestare acquiescenza rispetto alla procedura di esproprio.

Infatti, come è noto, per potersi ritenere che sia intervenuta un’acquiescenza rispetto ad un provvedimento sfavorevole si deve essere in presenza di un comportamento chiaro ed assolutamente inequivoco che sia espressione di volontà certa e definitiva incompatibile con il volere di contestare il provvedimento stesso (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 29 aprile 2020 n. 2729) e non già in presenza di comportamenti legati solo ad una logica soggettiva di difesa volta alla riduzione del pregiudizio (come nel caso di specie), che non escludono l'eventuale coesistente intenzione di reagire in via diretta avverso il provvedimento futuro eventualmente sopravvenuto ( ex multis Cons. Stato, sezione V, sentenza n. 5441 del 2015).

6.2. Passando al merito si osserva che la Corte Costituzionale, con la sentenza 314 del 2007, ha affermato che il piano a.s.i., seppure tipologicamente assimilabile al piano territoriale di coordinamento, incide direttamente sulle proprietà interessate, esponendole al procedimento espropriativo cui è prodromica la dichiarazione di pubblica utilità in essi implicita.

In effetti esso è anche normativamente equiparato, quanto agli effetti, al piano territoriale di coordinamento dall’art. 51, comma 6, d.P.R. 218 del 1978 ed anche la l.r. 19 del 2013 all’art. 8, comma 1, prevede la partecipazione dei privati e la loro possibilità di presentare osservazioni.

Ma la generica facoltà di interloquire nel corso del procedimento costituisce una forma di coinvolgimento nel procedimento meramente eventuale che non offre una reale garanzia partecipativa a coloro che saranno incisi dal provvedimento di pianificazione urbanistica.

Ed è proprio l’incisione diretta, per usare l’espressione della Corte Costituzionale sopra riportata, che rende necessaria una notifica individualizzata, non sostituibile dalla pubblicazione del provvedimento negli albi pubblici.

In particolare, è necessario che qualsiasi procedimento, anche solo di dichiarazione di pubblica utilità, che abbia come conseguenza l’individuazione di aree da espropriare, non possa prescindere da una comunicazione che consenta all’interessato attraverso il contraddittorio di apportare elementi di valutazione rilevanti sotto il profilo della proporzionalità e del buon andamento dell’azione amministrativa.

La previsione di cui all’art. 11 d.P.R. 327/2001 non è limitata ai casi in cui la procedura espropriativa riguardi una singola opera pubblica, ma è una norma di carattere generale.

L’equiparazione sostenuta dal primo giudice tra il Piano attuativo del Consorzio ASI ed il piano particolareggiato, anche se non prevista da alcuna norma, vuole far riferimento alla coincidenza degli effetti che hanno sul privato e quindi sulla necessità che anche il piano ASI debba prevedere una comunicazione di avvio del procedimento individualizzata come accade per il piano particolareggiato.

La mancanza di tale adempimento ex art. 7 L. 241 del 1990 determina l’illegittimità del piano ASI approvato del 2009. Si tratta di un adempimento che, nella specie, assume valenza invalidante, senza che possa applicarsi l’art. 21- octies della legge n. 241 del 1990, non avendo l’amministrazione - a fronte della prospettazione difensiva della parte e in ragione della possibilità di fare valere in sede procedimentale anche questioni di “merito” - dimostrato che l’omissione non avrebbe inciso sull’assetto finale degli interessi. . Il decreto di esproprio è affetto da illegittimità derivata.

In considerazione della conferma della sentenza di primo grado, non è necessario affrontare i motivi assorbiti in primo grado e riproposti dalla società appellata.

7. Le spese seguono la soccombenza.