Numero 00992/2021 e data 03/06/2021 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 11 maggio 2021

NUMERO AFFARE

00531/2021

OGGETTO:

Ministero del turismo.

Schema di regolamento recante disposizioni applicative concernenti il Fondo per l’indennizzo dei consumatori titolari di voucher emessi ai sensi dell’articolo 88- bis del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.

LA SEZIONE

Vista la relazione del 4 maggio 2021, con la quale il Ministero del turismo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Vista la successiva nota del 7 maggio 2021, prot. n. 370, del Capo dell’ufficio legislativo del Ministero del turismo;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;

Premesso:

1. Lo schema di regolamento in esame, trasmesso del Ministro del turismo, ha ad oggetto i criteri e le modalità di attuazione e la misura dell'indennizzo dei consumatori titolari di voucher :

a) emessi in relazione ai contratti di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, nelle acque interne o terrestre, ai contratti di soggiorno e ai contratti di pacchetto turistico stipulati da soggetti per i quali è sopravvenuta l’impossibilità della prestazione in relazione a varie ipotesi legate alla pandemia da COVID-19;

b) non utilizzati alla scadenza di validità e non rimborsati a causa dell'insolvenza o del fallimento dell'operatore turistico o del vettore.

2. L’articolo 88- bis, comma 12- ter , del decreto-legge n. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2020 ( breviter, d.l. n. 18), e successive modificazioni, ha infatti previsto che: nello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo sia istituito un fondo, con una dotazione di 5 milioni di euro per l'anno 2020 e di 1 milione di euro per l'anno 2021, per l'indennizzo dei consumatori titolari di tali voucher ;
l'indennizzo è riconosciuto nel limite della dotazione del fondo.

Il medesimo comma 12- ter ha poi stabilito che i criteri e le modalità di attuazione e la misura dell'indennizzo debbano essere definiti con regolamento adottato, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (decreto ministeriale), entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, dal Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

E’ bene ricordare che il comma 12- ter è stato introdotto dall’articolo 182, comma 3- bis, del decreto-legge n. 34/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 77/2020. A sua volta, il comma 3- bis è stato introdotto dalla legge di conversione n. 77/2020, che, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 2020, è entrata in vigore il giorno successivo ovverosia il 19 luglio 2020.

I 180 giorni per l’adozione del regolamento in questione sono scaduti pertanto il 15 gennaio 2021.

Più in particolare, i presupposti per il riconoscimento dell’indennizzo sono indicati dall’articolo 88- bis del d.l. n. 18.

Quest’ultimo, al comma 1, prevede che, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 1463 del codice civile, ricorre la sopravvenuta impossibilità della prestazione dovuta in relazione ai contratti di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, nelle acque interne o terrestre, ai contratti di soggiorno e ai contratti di pacchetto turistico stipulati:

a) dai soggetti nei confronti dei quali è stata disposta la quarantena con sorveglianza attiva ovvero la permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva da parte dell'autorità sanitaria competente, in attuazione dei provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, e dell'articolo 2 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, con riguardo ai contratti da eseguire nel medesimo periodo di quarantena o permanenza domiciliare;

b) dai soggetti residenti, domiciliati o destinatari di un provvedimento di divieto di allontanamento nelle aree interessate dal contagio, come individuate dai decreti adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, e dell'articolo 2 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, con riguardo ai contratti da eseguire nel periodo di efficacia dei predetti decreti;

c) dai soggetti risultati positivi al virus COVID-19 per i quali è disposta la quarantena con sorveglianza attiva ovvero la permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva da parte dell'autorità sanitaria competente ovvero il ricovero presso le strutture sanitarie, con riguardo ai contratti da eseguire nel medesimo periodo di permanenza, quarantena o ricovero;

d) dai soggetti che hanno programmato soggiorni o viaggi con partenza o arrivo nelle aree interessate dal contagio come individuate dai decreti adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, e dell'articolo 2 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, con riguardo ai contratti da eseguire nel periodo di efficacia dei predetti decreti;

e) dai soggetti che hanno programmato la partecipazione a concorsi pubblici o procedure di selezione pubblica, a manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, a eventi e a ogni forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo e religioso, anche se svolti in luoghi chiusi aperti al pubblico, annullati, sospesi o rinviati dalle autorità competenti in attuazione dei provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, e dell'articolo 2 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, con riguardo ai contratti da eseguire nel periodo di efficacia dei predetti provvedimenti;

f) dai soggetti intestatari di titolo di viaggio o acquirenti di pacchetti turistici, acquistati in Italia, aventi come destinazione Stati esteri, dove sia impedito o vietato lo sbarco, l'approdo o l'arrivo in ragione della situazione emergenziale epidemiologica da COVID-19.

Il comma 2 dell’articolo 88- bis prevede poi che i soggetti così individuati debbano comunicare al vettore o alla struttura ricettiva o all'organizzatore di pacchetti turistici il ricorrere di una delle situazioni indicate allegando la documentazione comprovante il titolo di viaggio o la prenotazione di soggiorno o il contratto di pacchetto turistico e, nell'ipotesi di cui alla lettera e) del comma 1, la documentazione attestante la programmata partecipazione a una delle manifestazioni, iniziative o eventi indicati. Tale comunicazione deve essere effettuata entro trenta giorni decorrenti dalla cessazione delle situazioni di cui al comma 1, lettere da a) a d);
dall'annullamento, sospensione o rinvio del concorso o della procedura selettiva, della manifestazione, dell'iniziativa o dell'evento, nell'ipotesi di cui al comma 1, lettera e);
dalla data prevista per la partenza, nell'ipotesi di cui al comma 1, lettera f).

Il comma 3 dell’articolo 88- bis stabilisce poi gli oneri a carico del vettore o della struttura ricettiva: entro trenta giorni dalla comunicazione debbono procedono al rimborso del corrispettivo versato per il titolo di viaggio e per il soggiorno ovvero all'emissione di un voucher di pari importo da utilizzare entro diciotto mesi dall'emissione.

Il comma 4 prevede che, in relazione ai contratti stipulati dai soggetti sopra individuati, il diritto di recesso può essere esercitato dal vettore, previa comunicazione tempestiva all'acquirente, quando le prestazioni non possono essere eseguite in ragione di provvedimenti adottati dalle autorità nazionali, internazionali o di Stati esteri, a causa dell'emergenza epidemiologica da COVID-19. In tali casi il vettore ne dà tempestiva comunicazione all'acquirente e, entro i successivi trenta giorni, procede al rimborso del corrispettivo versato per il titolo di viaggio oppure all'emissione di un voucher di pari importo da utilizzare entro diciotto mesi dall'emissione.

Il comma 5 prevede che le strutture ricettive che hanno sospeso o cessato l'attività, in tutto o in parte, a causa dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 possono offrire all'acquirente un servizio sostitutivo di qualità equivalente, superiore o inferiore con restituzione della differenza di prezzo, oppure procedere al rimborso del prezzo o, altrimenti, possono emettere un voucher , da utilizzare entro diciotto mesi dalla sua emissione, di importo pari al rimborso spettante.

Il comma 6 stabilisce che i soggetti di cui al comma 1 possano esercitare, ai sensi dell'articolo 41 del codice del turismo, il diritto di recesso dai contratti di pacchetto turistico da eseguire nei periodi di ricovero, di quarantena con sorveglianza attiva, di permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva ovvero di durata dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 nelle aree interessate dal contagio o negli Stati dove è impedito o vietato lo sbarco, l'approdo o l'arrivo in ragione della situazione emergenziale epidemiologica da COVID-19. In tali casi l'organizzatore, in alternativa al rimborso previsto, può offrire al viaggiatore un pacchetto sostitutivo di qualità equivalente o superiore o inferiore con restituzione della differenza di prezzo oppure può procedere al rimborso o, altrimenti, può emettere, anche per il tramite dell'agenzia venditrice, un voucher , da utilizzare entro diciotto mesi dalla sua emissione, di importo pari al rimborso spettante. Il rimborso è corrisposto e il voucher è emesso appena ricevuti i rimborsi o i voucher dai singoli fornitori di servizi e comunque non oltre sessanta giorni dalla data prevista di inizio del viaggio.

Il comma 7 prevede che gli organizzatori di pacchetti turistici possono esercitare il diritto di recesso dai contratti stipulati con i soggetti di cui al comma 1, dai contratti di pacchetto turistico aventi come destinazione Stati esteri ove sia impedito o vietato lo sbarco, l'approdo o l'arrivo in ragione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, e comunque quando l'esecuzione del contratto è impedita, in tutto o in parte, da provvedimenti adottati a causa di tale emergenza dalle autorità nazionali, internazionali o di Stati esteri. In tali casi l'organizzatore, in alternativa al rimborso può offrire al viaggiatore un pacchetto sostitutivo di qualità equivalente o superiore o inferiore con restituzione della differenza di prezzo oppure può procedere al rimborso o, altrimenti, può emettere, anche per il tramite dell'agenzia venditrice, un voucher , da utilizzare entro diciotto mesi dalla sua emissione, di importo pari al rimborso spettante. Anche in questo caso, il rimborso è corrisposto e il voucher è emesso appena ricevuti i rimborsi o i voucher dai singoli fornitori di servizi e comunque non oltre sessanta giorni dalla data prevista di inizio del viaggio.

Il comma 8 riguarda la sospensione dei viaggi e delle iniziative di istruzione disposta in ragione dello stato di emergenza: si applica l'articolo 1463 del codice civile (impossibilità sopravvenuta) nonché quanto previsto dal codice del turismo in ordine al diritto di recesso del viaggiatore prima dell'inizio del pacchetto di viaggio. Il rimborso può essere effettuato dall'organizzatore anche mediante l'emissione di un voucher di pari importo in favore del proprio contraente, da utilizzare entro diciotto mesi dall'emissione. L'organizzatore corrisponde il rimborso o emette il voucher appena ricevuti i rimborsi o i voucher dai singoli fornitori di servizi e comunque non oltre sessanta giorni dalla data prevista di inizio del viaggio. E' sempre corrisposto il rimborso con restituzione della somma versata, senza emissione di voucher , quando il viaggio o l'iniziativa di istruzione riguarda la scuola dell'infanzia o le classi terminali della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, nonché per i soggiorni di studio degli alunni del quarto anno delle scuole secondarie di secondo grado nell'ambito dei programmi internazionali di mobilità studentesca riferiti agli anni scolastici 2019/2020 e 2020/2021. Sono fatti salvi, con effetto per l'anno scolastico 2020/2021, i rapporti instaurati alla data del 24 febbraio 2020 dagli istituti scolastici committenti con gli organizzatori aggiudicatari. Nell'ambito degli stessi rapporti con ciascun organizzatore, gli istituti scolastici committenti possono modificare le modalità di svolgimento di viaggi, iniziative, scambi, gemellaggi, visite e uscite didattiche comunque denominate, anche riguardo alle classi di studenti, ai periodi, alle date e alle destinazioni.

Il comma 9 prevede che, nei casi di cui ai commi 6, 7 e 8, il vettore e la struttura ricettiva procedono al rimborso del corrispettivo versato in favore del soggetto dal quale hanno ricevuto il pagamento oppure all'emissione in suo favore di un voucher di pari importo da utilizzare entro diciotto mesi dall'emissione.

Il comma 10 stabilisce che le disposizioni dell’articolo 88- bis debbano trovare applicazione anche nei casi in cui il titolo di viaggio o il soggiorno o il pacchetto turistico siano stati acquistati o prenotati per il tramite di un'agenzia di viaggio o di un portale di prenotazione, anche in deroga alle condizioni pattuite.

Il comma 11 prevede che, nei casi previsti dai commi da 1 a 7 (tutte le fattispecie sopra indicate, salvo i viaggi e le iniziative di istruzione) e comunque per tutti i rapporti inerenti ai contratti instaurati con effetto dall'11 marzo 2020 al 30 settembre 2020, in caso di recesso esercitato entro il 31 luglio 2020, anche per le prestazioni da rendere all'estero e per le prestazioni in favore di contraenti provenienti dall'estero, quando le prestazioni non sono rese a causa degli effetti derivanti dallo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, la controprestazione già ricevuta può essere restituita mediante un voucher di pari importo emesso entro quattordici giorni dalla data di esercizio del recesso e valido per diciotto mesi dall'emissione.

In base al comma 12, l'emissione dei voucher a seguito di recesso esercitato entro il 31 luglio 2020 non richiede alcuna forma di accettazione da parte del destinatario. Il voucher può essere emesso e utilizzato anche per servizi resi da un altro operatore appartenente allo stesso gruppo societario. Può essere utilizzato anche per la fruizione di servizi successiva al termine di validità, purché le relative prenotazioni siano state effettuate entro il termine di cui al primo periodo.

Il comma 12- bis ha poi precisato che la durata della validità dei voucher , pari a diciotto mesi, prevista dall’articolo 88- bis si applichi anche ai voucher già emessi alla data di entrata in vigore della disposizione (quindi al 19 luglio 2020). In ogni caso, decorsi diciotto mesi dall'emissione, per i voucher non usufruiti né impiegati nella prenotazione dei servizi è corrisposto, entro quattordici giorni dalla scadenza, il rimborso dell'importo versato. Limitatamente ai voucher emessi, in attuazione dell’articolo 88- bis , in relazione ai contratti di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, nelle acque interne o terrestre, il rimborso può essere richiesto decorsi dodici mesi dall'emissione ed è corrisposto entro quattordici giorni dalla richiesta.

3. In questo quadro normativo si colloca il comma 12- ter che fonda il potere regolamentare in base a cui è richiesto il parere del Consiglio di Stato.

Come si è visto, il comma 12- ter istituisce un fondo nello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, con una dotazione di 5 milioni di euro per l'anno 2020 e di 1 milione di euro per l'anno 2021, per l'indennizzo dei consumatori titolari di voucher emessi nei termini sopra visti, non utilizzati alla scadenza di validità e non rimborsati a causa dell'insolvenza o del fallimento dell'operatore turistico o del vettore. L'indennizzo è riconosciuto nel limite della dotazione del fondo.

Il regolamento ministeriale è dunque chiamato a definire i criteri e le modalità di attuazione e la misura dell'indennizzo. Deve essere adottato dal Ministro del turismo ( v. ultra) , di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (ora Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili).

Il comma 12- quater dell’articolo 88- bis dispone in ordine alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dal comma 12- ter , che gravano, per il 2020 (5 milioni di euro), sul Fondo per la promozione del turismo in Italia e, per l'anno 2021 (1 milione di euro), mediante corrispondente utilizzo delle risorse di cui all'articolo 2, comma 98, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (si tratta di risorse all’epoca trasferite alla Presidenza del Consiglio dei ministri in occasione dell’attribuzione alla medesima di funzioni in materia di turismo e dell’istituzione di un Dipartimento dedicato).

Infine, il comma 13 dell’articolo 88- bis stabilisce che le disposizioni di tale articolo costituiscono norme di applicazione necessaria ai sensi dell'articolo 17 della legge 31 maggio 1995, n. 218 (diritto internazionale privato) e dell'articolo 9 del regolamento (CE) n. 593/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008 (legge applicabile alle obbligazioni contrattuali - Roma I).

4. Lo schema di regolamento è stato trasmesso al Consiglio di Stato dal Ministro del turismo.

Infatti, con decreto-legge 1° marzo 2021, n. 22, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2021, n. 55, recante “ Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri ”, è stato istituito (articolo 6) il Ministero del turismo, cui sono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di turismo, eccettuate quelle attribuite ad altri ministeri o ad agenzie, e fatte salve in ogni caso le funzioni conferite dalla vigente legislazione alle regioni e agli enti locali.

Il suddetto decreto ha modificato il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che ora prevede all’articolo 54- bis che “ al Ministero del turismo sono trasferite le funzioni esercitate dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo in materia di turismo ”.

In base al nuovo articolo 54- quater (Ordinamento) del d.lgs. n. 300/1999 (introdotto dall’articolo 5, comma 2, del decreto-legge n. 22/2021), il Ministero si articola in uffici dirigenziali generali, coordinati da un segretario generale e il numero degli uffici dirigenziali generali, incluso il segretario generale, è pari a quattro.

Inoltre, è stata prevista la soppressione della Direzione generale Turismo presso il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (ora Ministero della cultura), disposta dal comma 2 dell’articolo 7 del decreto-legge 1° marzo 2021, n. 22, convertito, con modificazioni dalla legge 22 aprile 2021, n. 55, il quale stabilisce che “ entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la Direzione generale Turismo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo è soppressa e i relativi posti funzione di un dirigente di livello generale e di tre dirigenti di livello non generale sono trasferiti al Ministero del turismo ”.

Le funzioni in materia di turismo, già attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, sono quindi state attribuite al neoistituito Ministero del turismo.

Rientra quindi nella competenza del Ministero del turismo anche la predisposizione degli atti necessari volti a dare attuazione alle disposizioni dell’articolo 88- bis del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.

E’ bene ricordare che l’articolo 7 del decreto-legge n. 22/2021 contiene una serie di disposizioni transitorie concernenti il Ministero del turismo. In particolare e per quanto qui rileva:

- al Ministero del turismo sono trasferite le risorse umane, strumentali e finanziarie, compresa la gestione dei residui, destinate all'esercizio delle funzioni spettanti (comma 1);

- entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, la Direzione generale Turismo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo è soppressa e i relativi posti funzione di un dirigente di livello generale e di tre dirigenti di livello non generale sono trasferiti al Ministero del turismo (comma 2);

- è individuata la dotazione organica del personale del Ministero (comma 3);

- sono indicate le missioni che debbono essere perseguite dalle competenti articolazioni amministrative del Ministero del turismo, ferma l'operatività del Segretariato generale mediante due uffici dirigenziali non generali (tra le missioni, è individuata la promozione turistica, l’attuazione delle misure di sostegno agli operatori del settore, l’assistenza e tutela dei turisti.

E’ da segnalare che il comma 5 prevede poi che, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (è entrato in vigore il 2 marzo 2021, quindi i 90 giorni scadono il 1° giugno 2021), sono trasferite al Ministero del turismo le risorse umane, assegnate presso la Direzione generale Turismo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, in servizio alla data del 13 febbraio 2021, con le connesse risorse strumentali e finanziarie.

Il comma 8 stabilisce poi che: fino alla data di adozione, che deve intervenire entro novanta giorni, del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze con cui sono apportate le necessarie variazioni di bilancio, il Ministero del turismo si avvale, per lo svolgimento delle funzioni in materia di turismo, delle competenti strutture e delle relative dotazioni organiche del Ministero della cultura;
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, il Ministro dell'economia e delle finanze deve provvedere, con proprio decreto, ad apportare le occorrenti variazioni di bilancio in termini di residui, competenza e cassa, tra gli stati di previsione interessati, ivi comprese l'istituzione, la modifica e la soppressione di missioni e programmi;
nelle more dell'adozione del regolamento di organizzazione del Ministero del turismo, lo stesso può avvalersi, nei limiti strettamente indispensabili per assicurare la funzionalità del Ministero, delle risorse strumentali e di personale dell'ENIT-Agenzia nazionale del turismo, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Si evidenzia che la relazione illustrativa definisce “ormai prossima” la soppressione della Direzione generale Turismo presso il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (ora Ministero della cultura).

Ricorda poi la relazione illustrativa che l’articolo 10 del decreto-legge 1° marzo 2021, n. 22, come convertito, prevede che “a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e fino al 30 giugno 2021, i regolamenti di organizzazione dei Ministeri dello sviluppo economico, della transizione ecologica, della cultura, delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del turismo, ivi inclusi quelli degli uffici di diretta collaborazione, sono adottati, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Sugli stessi decreti il Presidente del Consiglio dei ministri ha facoltà di richiedere il parere del Consiglio di Stato”.

Non indica invece la relazione se sia in corso di elaborazione il regolamento di organizzazione del Ministero e se la Presidenza del Consiglio dei ministri, cui il presente regolamento sarà comunque comunicato, intenda avvalersi della predetta facoltà e richiedere il parere del Consiglio di Stato.

Precisa infine la relazione che è parso opportuno, in sede di redazione del presente schema, operare un generico riferimento alle articolazioni amministrative del Dicastero, di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c), del decreto-legge 1° marzo 2021, n. 22, convertito, con modificazioni dalla legge 22 aprile 2021, n. 55, che perseguono le missioni di “promozione turistica;
attuazione delle misure di sostegno agli operatori del settore;
programmazione e gestione degli interventi finanziati mediante fondi strutturali;
promozione di investimenti di competenza;
assistenza e tutela dei turisti;
supporto e vigilanza sugli enti vigilati dal Ministero”.

5. Lo schema di regolamento è stato trasmesso al Consiglio di Stato, corredato da una relazione al signor ministro, datata 4 maggio 2021 e sottoscritta dal Ministro del turismo e dal Segretario generale.

Alla relazione si accompagnano:

- il testo dello schema di regolamento, la relazione illustrativa e tecnica e l’analisi tecnico-normativa;

- il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze (espresso, d’ordine del ministro, dal capo dell’ufficio coordinamento legislativo) e del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (espresso, d’ordine del Ministro, dal capo dell’ufficio legislativo);

- nota del 7 maggio 2021, prot. n. 386, sottoscritta dal Ministro, di esenzione dall’AIR.

6. Il contenuto dello schema in esame è il seguente:

- articolo 1 (Oggetto). In particolare, il comma 1 prevede che il regolamento definisce i criteri e le modalità per l’erogazione delle risorse relative al Fondo per l’indennizzo dei consumatori titolari di voucher emessi ai sensi dell’articolo 88- bis del decreto-legge n. 18/2020, non utilizzati alla scadenza di validità e non rimborsati a causa dell’insolvenza o del fallimento dell’operatore turistico o del vettore, istituito dal comma 12- ter del medesimo articolo, di 1 milione di euro per l’anno 2021. Il comma 2 precisa che, ai fini del regolamento, deve intendersi per «insolvenza» lo stato dell’operatore turistico o del vettore dichiarato fallito, in concordato preventivo, in liquidazione coatta amministrativa o in amministrazione straordinaria;

- articolo 2 (Presentazione delle domande). In particolare, il comma 1 rimette alla competente Direzione del Ministero del turismo la pubblicazione, entro trenta giorni dalla data di registrazione del presente regolamento, di un apposito avviso recante le modalità di presentazione delle domande e di erogazione dell’indennizzo. Il comma 2 specifica che per i voucher in discussione i titolari presentano la domanda di indennizzo esclusivamente in via telematica entro trenta giorni dalla data di pubblicazione dell’avviso. Per l’ipotesi in cui l’insolvenza o il fallimento dell’operatore turistico o del vettore si verifichino in una data successiva a quella di pubblicazione dell’avviso, si prevede che il termine di 30 giorni decorra dall’avvenuta conoscenza, da parte del titolare del voucher, dello stato di insolvenza o di fallimento, fermo restando, in tali casi, il termine finale del 30 novembre 2021 per la presentazione delle domande di indennizzo. Il comma 3 indica gli oneri dichiarativi a carico dei consumatori che presentano la domanda. Il comma 4 indica gli oneri documentali da assolvere con la presentazione della domanda;

- articolo 3 (Misura ed erogazione dell’indennizzo). In particolare, è previsto che l’indennizzo sia erogato con provvedimento direttoriale, nella misura pari al valore monetario del voucher e nei limiti della dotazione del Fondo. Per il caso in cui le risorse non consentano di erogare l’indennizzo, le stesse debbono essere ripartite tra i soggetti richiedenti in misura proporzionale, nei limiti della dotazione;

- articolo 4 (Verifiche e controlli). In particolare, nel caso in cui le attestazioni non risultino veritiere, è disposta la revoca dell’indennizzo, con recupero delle somme versate, maggiorate degli interessi e fatte salve le sanzioni di legge. Si prevede poi che l’Amministrazione effettui controlli, anche a campione, sulla veridicità delle suddette attestazioni, ai sensi dell’articolo 71 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445;

- articolo 5 (Disposizioni finanziarie) stabilisce che le relative risorse sono allocate sul pertinente capitolo di bilancio, per l’anno 2021, nell’ambito del corrispondente centro di responsabilità dello stato di previsione della spesa del Ministero del turismo.

Considerato:

7. Preliminarmente, la Sezione osserva che, nonostante l’urgenza delle misure in questione, suffragata dal ricorso alla decretazione d’urgenza per le disposizioni di rango primario che ne costituiscono il fondamento, lo schema di regolamento è stato trasmesso per il parere ben oltre il termine (scaduto il 15 gennaio 2021) di centottanta giorni previsto dall’articolo 88- bis , comma 12- ter, del decreto-legge n. 18/2020. E’ da sottolineare che il ritardo, se pure non privi il Ministero del potere di adottare il regolamento in questione, tuttavia è destinato a incidere sulla tempestività del ristoro e sull’utilizzabilità delle risorse.

La documentazione prodotta non si sofferma, tra l’altro, in ordine alle disposizioni contabili applicabili e, in particolare, in ordine alla utilizzabilità delle risorse stanziate dalla disposizione di rango primario per il 2020. Lo stanziamento previsto dalla disposizione di rango primario per entrambi gli anni indicherebbe la volontà del legislatore di assicurare l’erogazione fin dal 2020. Tuttavia, le premesse e poi l’articolo 5 dello schema – nel richiamare il comma 12- ter dell’articolo 88- bis – si limitano a fare riferimento all’istituzione, nello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, di un fondo con una dotazione di 1 milione di euro per l’anno 2021, senza alcun accenno alla dotazione di 5 milioni, prevista dal medesimo comma 12- ter per il 2020. Né la relazione illustrativa indica se le disposizioni di carattere contabile contenute nell’articolo 7, comma 8, del decreto-legge 1° marzo 2021, n. 22, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2021, n. 55, prima richiamate, siano considerate ostative o meno all’utilizzazione, come residui, delle risorse del 2020.

E’ necessario che l’amministrazione proponente riferisca sui profili di carattere contabile connessi allo schema di regolamento, dopo avere acquisito il parere in argomento del Ministero dell’economia e delle finanze e, segnatamente, della Ragioneria generale dello Stato.

8. Occorre poi osservare che può senz’altro riconoscersi la titolarità del Ministro del turismo nell’adozione del regolamento in esame, anche nell’attuale fase transitoria in cui, da quanto è dato apprendere dalla relazione illustrativa, sarebbe “ormai prossima” la soppressione della Direzione generale per il turismo presso il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (ora Ministero della cultura). In ogni caso, come si è visto, il Ministero del turismo, nelle more, è autorizzato dalle disposizioni di rango primario ad avvalersi della Direzione generale operante presso il Ministero della cultura.

9. Non spetta invece al Consiglio di Stato verificare quale sia, nell’attuale fase transitoria, l’inquadramento del Segretario generale, che ha sottoscritto la relazione al Ministro, in assenza del regolamento di organizzazione del Ministero e della sola previsione legislativa. Ai fini dell’espressione del parere del Consiglio di Stato può considerarsi sufficiente la sottoscrizione da parte del Ministro del turismo che presenta carattere assorbente.

10. La relazione tecnica, che si limita a riprodurre il contenuto della disposizione di rango primario e non evidenzia neppure l’assenza di oneri, non è stata verificata dalla Ragioneria Generale dello Stato.

Né è sufficiente al riguardo il concerto del Ministero dell’economia e delle finanze, espresso “acquisite le valutazioni del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato”. Tali valutazioni, di cui non è esplicitato il contenuto, sono evidentemente riferite al concerto sul merito dello schema e non all’assolvimento degli oneri di verifica sulla copertura finanziaria dello schema, che è infatti privo della prescritta verifica positiva della RGS (bollinatura).

11. E’ pertanto necessario che l’Amministrazione provveda a integrare la documentazione a corredo dello schema di regolamento, acquisendo la bollinatura della RGS.

12. Venendo all’articolato, sono anticipate di seguito, per ciascun articolo, le principali questioni, riservandosi la Sezione di svolgere un compiuto e organico esame, anche con riferimento ai profili di drafting , una volta che il Ministero richiedente abbia soddisfatto gli incombenti richiesti e trasmesso un nuovo testo.

13.1. Premesse

Dopo il “Visto” relativo al decreto-legge n. 18/2020 occorre inserire un nuovo “Visto” con cui venga richiamato l’articolo 182, comma 3 -bis, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77. Il comma 3 -bis ha infatti modificato in più parti l’articolo 88- bis del decreto-legge n. 18/2020 e, in particolare, ha introdotto i commi 12- bis e 12- ter , il secondo dei quali fonda il potere regolamentare in questione.

Nei richiami successivi al primo, in cui il testo si limita a citare il decreto-legge con il numero e l’anno, occorre utilizzare sempre la formula “del citato decreto-legge” (v. l’ottavo “visto”).

Come già rilevato, la citazione dell’articolo 88- bis, comma 12- ter, del decreto-legge n. 18/2020 è parziale, in quanto fa riferimento al solo stanziamento per il 2021, mentre tale disposizione reca anche lo stanziamento per il 2020.

13.2. Articolo 1 (Oggetto)

Al comma 2 è contenuta una definizione di «insolvenza» consistente nello stato dell’operatore turistico o del vettore dichiarato fallito, in concordato preventivo, in liquidazione coatta amministrativa o in amministrazione straordinaria. In assenza di un’espressa previsione da parte della disposizione autorizzatrice del regolamento non spetta al regolamento operare definizioni, a fronte di quanto già previsto da disposizioni di rango primario. In particolare, come correttamente riportato dalla relazione illustrativa, il decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, c.d. “Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza”, entrerà in vigore secondo i termini ivi previsti, in linea generale, dall’articolo 389 (1° settembre 2021) e l’articolo 390 dello stesso decreto legislativo prevede che il regio decreto n. 267 del 1942 (legge fallimentare) continui ad essere applicato, in via transitoria, alle procedure concorsuali avviate prima del suddetto termine.

A sua volta l’articolo 5 della legge fallimentare, con la rubrica “Stato d'insolvenza”, stabilisce che l'imprenditore che si trova in stato d'insolvenza è dichiarato fallito e che lo stato d'insolvenza si manifesta con inadempimenti od altri fatti esteriori, i quali dimostrino che il debitore non è più in grado di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni. Una disposizione espressamente definitoria e corrispondente al citato articolo 5 è inoltre contenuta nell’articolo 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 14/2019 («insolvenza»: lo stato del debitore che si manifesta con inadempimenti od altri fatti esteriori, i quali dimostrino che il debitore non è più in grado di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni).

La relazione illustrativa non si sofferma sul motivo della disposizione di carattere definitorio. Se ne suggerisce la soppressione.

13.3. Articolo 2 (Presentazione delle domande)

Il comma 1 prevede che, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento, la Direzione del Ministero del turismo di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c), del decreto-legge n. 22/2021 deve pubblicare sul sito istituzionale del Ministero del turismo un apposito avviso contenente le modalità di presentazione delle domande e di erogazione dell’indennizzo.

La relazione illustrativa precisa che, alla luce delle intervenute modificazioni normative, è parso opportuno, in sede di redazione del presente schema, operare un generico riferimento alle articolazioni amministrative del Dicastero, di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c), del decreto-legge. La lettera c), a ben vedere, individua una delle missioni del Ministero: promozione turistica;
attuazione delle misure di sostegno agli operatori del settore;
programmazione e gestione degli interventi finanziati mediante fondi strutturali;
promozione di investimenti di competenza;
assistenza e tutela dei turisti;
supporto e vigilanza sugli enti vigilati dal Ministero;
raccordo con altri Ministeri e agenzie, in relazione alle funzioni dagli stessi esercitate in materie di interesse per il settore turistico;
coordinamento, in raccordo con le regioni e con l'Istituto nazionale di statistica, delle rilevazioni statistiche di interesse per il settore turistico.

Andrebbe chiarito se, con la formulazione adottata, si intenda riservare l’onere di pubblicazione dell’avviso a una Direzione non generale.

Inoltre pare quanto mai utile, onde evitare vuoti normativi, che venga definita anche una disciplina di carattere transitorio per l’ipotesi in cui, alla data di entrata in vigore del regolamento, non sia ancora operante la struttura preposta alla pubblicazione dell’avviso.

Analogamente è auspicabile che venga precisato quale possa essere il sito ministeriale su cui pubblicare l’avviso nel caso in cui il sito istituzionale del Ministero del turismo non sia operante al momento dell’entrata in vigore del regolamento (così come, a oggi, non risulta operante).

Si valuti poi se, in presenza di una disposizione di rango primario che rimette al regolamento la definizione dei criteri, delle modalità di attuazione e della misura dell’indennizzo, sia sufficiente un mero rinvio, come è quello contenuto nel comma 1, all’avviso sul sito istituzionale per l’indicazione delle modalità di presentazione delle domande e di erogazione dell’indennizzo. Ne risulterebbe infatti sostanzialmente svuotato il contenuto proprio del regolamento in favore della fase attuativa.

Al comma 2 occorre, sotto il profilo redazionale, sostituire le parole “decreto-legge n. 18 del 2020” con le seguenti “decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27,”.

Sempre al comma 2, il secondo periodo riguarda l’ipotesi in cui l’insolvenza o il fallimento dell’operatore turistico o del vettore siano successivi alla data di pubblicazione dell’avviso. In tale ipotesi, il termine per la presentazione della domanda decorre dall’effettiva conoscenza da parte del titolare del voucher dello stato di insolvenza o di fallimento, fermo restando, in tali casi, il termine finale del 30 novembre 2021 per la presentazione delle domande di indennizzo.

Si osserva che la clausola di salvaguardia è introdotta senza che in alcuna altra disposizione sia stato stabilito che il termine per la presentazione delle domande di indennizzo è il 30 novembre 2021.

Si osserva inoltre che la relazione illustrativa puntualizza che la previsione del suddetto termine finale si giustifica con l’esigenza di consentire alla Direzione di procedere ai fini dell’erogazione compatibilmente con la chiusura dell’esercizio finanziario. A fronte della disposizione di rango primario riferita all’indennizzo per il 2020 e il 2021, andrebbero esplicito, come già si è annotato, se sussistano ragioni di ordine contabile che, eventualmente, precludano l’utilizzo delle risorse del 2020 o ostino all’eventuale pagamento dell’indennizzo nel 2022 per richieste presentate nel 2021, anche oltre il termine del 30 novembre.

Si osserva poi che, in base alla formulazione adottata, rischiano di rimanere irragionevolmente privi della possibilità dell’indennizzo i titolari del voucher che abbiano avuto effettiva conoscenza dello stato di insolvenza o di fallimento dopo la data di pubblicazione dell’avviso ma con riferimento a insolvenza o fallimento anteriori a tale data.

Il comma 3 prevede che, nella domanda, i consumatori indichino il provvedimento dichiarativo di fallimento, di ammissione al concordato preventivo, della liquidazione coatta amministrativa o di ammissione in amministrazione straordinaria dell’operatore turistico o del vettore, rispettivamente di cui agli articoli 16, 163 e 197 della legge fallimentare (LF) nonché all’articolo 30 del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270.

E’ da osservare che la forma provvedimentale è prevista dall’articolo 197 LF per la liquidazione coatta amministrativa, mentre il fallimento è dichiarato con sentenza (articolo 16 LF), l’apertura della procedura di concordato preventivo è dichiarata con decreto (articolo 163, primo comma, LF), poi qualificato come provvedimento (articolo 163, secondo comma, LF), e l'apertura della procedura di amministrazione straordinaria è dichiarata dal tribunale con decreto motivato (articolo 30, comma 1, del d.lgs. n. 270/1999).

Al fine di evitare dubbi circa la riferibilità della disposizione alle varie forme riconducibili alla verifica dello stato di insolvenza, si suggerisce di sostituire le parole “il provvedimento dichiarativo di fallimento, di ammissione al concordato preventivo, della liquidazione coatta amministrativa o di ammissione in amministrazione straordinaria dell’operatore turistico o del vettore, rispettivamente di cui agli articoli 16, 163 e 197 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nonché all’articolo 30 del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270,” con le seguenti: “l’atto con cui è dichiarato il fallimento o è altrimenti accertato lo stato di insolvenza”.

Si valuti poi se la pubblicità dei vari “provvedimenti” sia tale da assicurare l’agevole accessibilità e la non onerosità da parte del privato che intenda accedere all’indennizzo. Occorre tenere conto, infatti, che si tratta comunque di documenti già detenuti istituzionalmente dalla pubblica amministrazione (v. articolo 18, comma 2, della legge n. 241/1990), per cui l’indicazione non puntuale, da parte del richiedente l’indennizzo, degli estremi del provvedimento emesso nella procedura concorsuale non dovrebbe comportare l’inammissibilità della domanda.

Ancora, il comma 3 prevede l’autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 (Dichiarazioni sostitutive di certificazioni) e 47 (Dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà) del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. Tuttavia, al fine di promuovere la semplificazione, andrebbe indicato quali siano le autocertificazioni da rendere in base all’articolo 47, tenendo conto della maggiore onerosità connessa rispetto alle certificazioni ex articolo 46.

Al comma 4, lettera a), sostituire le parole “operatori turistici e vettori” con le seguenti: “operatori turistici o vettori”.

E’ da condividere la scelta dell’amministrazione di non prevedere l’inammissibilità della domanda che non sia corredata da tutta la documentazione prescritta, intendendosi così che sia ammesso il soccorso istruttorio (v. articolo 6, comma 1, lettera b), della legge n. 241/1990).

13.4. Articolo 3 (Misura ed erogazione dell’indennizzo)

Al comma 1 viene fatto riferimento al provvedimento del Dirigente dell’unità di cui all’articolo 2, comma 1. Si osserva che nessuna unità è citata in quest’ultima disposizione, bensì una direzione del Ministero.

Si rileva poi che non è previsto alcun termine per l’emissione del provvedimento con cui è disposta l’erogazione dell’indennizzo. In mancanza dovrebbe intendersi applicabile il termine ordinario di 30 giorni di cui all’articolo 2, comma 2, della legge n. 241/1990. Tuttavia, alla luce di quanto previsto dal comma 2 dell’articolo 3 dello schema in esame, in ordine al riparto proporzionale in caso di insufficienza delle risorse stanziate, è da desumere che l’erogazione dell’indennizzo possa essere effettuata esclusivamente dopo la scadenza del termine finale per la presentazione delle richieste e non secondo l’ordine cronologico di presentazione, fino a esaurimento delle risorse. Sarebbe opportuno rendere più chiaro tale rilevante aspetto.

13.5. Articolo 4 ( Verifiche e controlli )

Al comma 1 è disciplinata l’ipotesi in cui le attestazioni di cui all’articolo 2, comma 3, non risultino veritiere. Andrebbe chiarito se le “attestazioni” comprendano sia l’indicazione dei provvedimenti relativi all’insolvenza sia le autocertificazioni oppure solo le seconde.

Ricorre inoltre anche nel comma 1 il riferimento alla “unità” di cui all’articolo 2, comma 1 (v. sopra).

Quanto alla disposizione di cui al secondo periodo, in base a cui l’Amministrazione effettua controlli, anche a campione, sulla veridicità delle attestazioni, sarebbe utile conoscere quali siano gli strumenti, normativi e amministrativi, e le risorse di cui il Ministero disponga o conti di disporre al fine di rendere effettivi i poteri di verifica.

13.6. Articolo 5 ( Disposizioni finanziarie )

Come si è già evidenziato, il regolamento pare prendere in considerazione le sole risorse per il 2021.

Inoltre, si valuti l’opportunità di modificare la locuzione “risorse di cui al presente regolamento”, dal momento che si tratta di risorse finanziarie già collocate in un Fondo per espressa previsione dell’articolo 88- bis, comma 12- ter, del decreto-legge n. 18/2020.

14. Ritiene infine la Sezione che, a maggior ragione nell’attuale contesto pandemico e in relazione alle conseguenti criticità di ordine sociale ed economico, largamente avvertite da individui, famiglie e imprese, occorra assicurare – in uno con l’integrazione istruttoria - la tempestività della presente fase consultiva, sì da consentire l’approvazione definitiva del regolamento nel più breve tempo possibile.

Per questo motivo, la Sezione invita il Ministero proponente a trasmettere quanto prima possibile gli elementi e i chiarimenti richiesti, unitamente al nuovo testo dello schema di decreto, su cui sono stati anticipati osservazioni e rilievi già nel presente parere interlocutorio, sì da consentire alla Sezione medesima di esprimere il parere definitivo in tempi particolarmente brevi.