N. 04353/2011REG.PROV.COLL.

N. 00045/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 45 del 2011, proposto da:
società -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. S V, con domicilio eletto presso S V in Roma, via della Mercede, 33;

contro

Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore e Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Roma in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LAZIO - ROMA SEZIONE I BIS n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente SOSPENSIONE PARZIALE ATTIVITÀ IMPRENDITORIALE A SEGUITO DI VIOLAZIONI DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI TUTELA DELLA SALUTE E SICUREZZA SUL LAVORO

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2011 il Cons. Roberto Capuzzi e uditi per le parti gli avvocati Veneziano e dello Stato Urbani Neri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società -OMISSIS-locataria e gestrice dell’omonimo albergo sito in Roma, via della Conciliazione n. 33, collocato in una ala del complesso edilizio monumentale risalente al quindicesimo secolo denominato palazzo della Rovere, aveva impugnato il verbale di accertamento e prescrizioni datato 27/4/2010, n. 46/U.C.P.G./2010 del Comando Nazionale dei Vigili del Fuoco, recante l’ordine di sospensione parziale dell’attività imprenditoriale relativamente a cinquanta camere dell’albergo a seguito di asserite violazioni della normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, di prevenzione incendi e di natura igienico sanitaria.

Esponeva la ricorrente che, pure ritenendo illegittimo l’ordine impartito, aveva adempiuto a tutte le prescrizioni elencate nel verbale secondo le modalità esecutive imposte dal Comando Provinciale, eccezion fatta per quelle di cui al punto A, nn. 1 e 2 e punto B n. 2, prescrizioni queste ultime che per potere essere adempiute avrebbero chiesto la fattiva cooperazione dell’Ordine -OMISSIS-, proprietario dell’intero complesso immobiliare, interessando altri locali dell’antico Palazzo della Rovere in uso al medesimo Ordine.

La ricorrente lamentava la carenza dei presupposti per l’esercizio del potere di sospensione dell’attività imprenditoriale che riteneva insussistenti atteso il lungo lasso temporale dall’inizio dell’attività e soprattutto in assenza dell’elemento della gravità e della reiterazione delle violazioni richiesto dall’art. 14 d.lvo n. 81 del 2008.

Il Tar Lazio, in sede di esame della istanza cautelare, disponeva la definizione immediata del giudizio con sentenza in forma semplificata respingendo il ricorso.

Avvero la sentenza del Tar ha presentato appello la società ricorrente deducendone la erroneità sotto molteplici profili.

All’udienza di trattazione della istanza cautelare, questo Consiglio di Stato disponeva incombenti istruttori finalizzati ad una ulteriore verifica nella porzione dell’immobile adibita ad albergo, al fine di accertare la possibilità di ripresa anche parziale dell’attività imprenditoriale a seguito dei lavori effettuati dopo la notifica del verbale di accertamento.

Espletato l’incombente istruttorio in data 28.1.2011 tramite sopralluogo presso i locali detenuti dalla ricorrente, il Comando dei Vigili del Fuoco di Roma, in data 14/2/2011, ha depositato una relazione nella quale ha sostanzialmente reiterato le limitazioni d’esercizio impartite con verbale VVF n.-OMISSIS- sia pure riducendole con riferimento ad alcune delle camere dell’albergo.

Nell’atto di appello la società si duole che il Tar avrebbe giustificato i provvedimenti sanzionatori alla stessa comminati legittimando ex post l’attività messa in essere dalla amministrazione.

Questa ultima non avrebbe richiamato nel verbale impugnato l’art. 19 del d.lvo n. 139 del 2006 ma cionondimeno il Tar ha ritenuto che detto provvedimento era ascrivibile a tale disposizione in quanto ordinanza libera in senso stretto, siccome volta a fronteggiare una situazione eccezionale codificata dal legislatore mediante l’adozione di tutte le misure possibili, anche non tipizzate, per scongiurare le situazioni specifiche disciplinate dal citato art. 19, c. 3 del d.lvo n. 139 del 2006.

L’amministrazione intimata non ha depositato memorie.

Alla pubblica udienza del 17 giugno 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appello merita accoglimento.

Per collocare nella giusta ottica la presente vicenda occorre preliminarmente sottolineare che dalla documentazione depositata emerge che la società appellante, pure ritenendo illegittimo il verbale di accertamento impugnato, ha fatto tutto quello che era nelle sue possibilità per ottemperare alle prescrizioni imposte dai Vigili del Fuoco ad eccezione di alcuni lavori che imponevano la diretta e immediata collaborazione della proprietà dell’immobile e cioè dell’Ordine Equestre del Santo Sepolcro di Gerusalemme e, segnatamente, che investivano la scala “E”, di proprietà e nel diretto utilizzo dell’Ordine, necessari al fine di consentire il c.d. “esodo assistito” all’esterno, in caso di incendio.

Occorre altresì aggiungere che, come emerge dalla risalente lettera del 28/6/1984, depositata dalla appellante agli atti di causa, a firma del Vice Governatore dell’Ordine Equestre del Santo Sepolcro di Gerusalemme, riferita all’utilizzo della scala “E” come via di esodo per l’albergo, sull’utilizzo di tale scala era stata costituita una servitù di passaggio consolidata nel corso della trentennale attività dell’albergo.

Al riguardo è il caso di ricordare che nelle controversie aventi ad oggetto la legittimità delle modalità di esercizio del potere amministrativo, il giudizio sull'esistenza o meno di eventuali altri diritti si pone come un accertamento "incidenter tantum", che il giudice amministrativo ha il potere di effettuare ai sensi dell'art. 8 co.1 del codice del processo amministrativo (d.lvo 2 luglio 2010 n. 104), al fine di verificare i presupposti del corretto esercizio del potere amministrativo e di pronunciare in ordine alla domanda principale di annullamento dell'atto gravato.

3. Fatte tali essenziali premesse, il Tar ha ritenuto che le prescrizioni contenute nel verbale dei Vigili del Fuoco, di sospensione della attività imprenditoriale, fossero ascrivibili all’ambito delle ordinanze libere a norma dell’articolo 19 del d.lvo. n. 139 del 2006 ritenendo che il verbale concernesse la messa in sicurezza di opere per inosservanza di prevenzione incendi e protezione della vita umana.

4. Tale conclusione del primo giudice non è condivisibile.

Come rilevato dall’appellante società, il verbale impugnato non contiene alcun richiamo al d.lvo n. 139 del 2006 e tanto meno all’articolo 19, mentre fa un esplicito riferimento al solo d.lvo. n. 81 del 9/4/2008, relativo alla prevenzione di condotte lesive della salute dei lavoratori, tale essendo dichiaratamente la finalità che ha spinto il Comando dei Vigili del Fuoco ad adottare il provvedimento.

Se è vero, infatti, che la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che la carente o erronea indicazione degli estremi della normativa di riferimento nel provvedimento impugnato non assume rilievo in termini di legittimità, laddove non impedisca di individuare i presupposti di fatto o le ragioni di diritto sottesi al provvedimento stesso, il caso in esame assume una specificità particolare in quanto il potere esercitato è stato esplicitamente delimitato dal provvedimento, che ha richiamato quello tipico ed eccezionale di chiusura dell’attività riconosciuto al Comando dei Vigili del Fuoco dall’art. 14 co. 1 del d.lvo n. 81 del 2008 e non ha, come già osservato, effettuato alcun riferimento all’art. 19 co. 3 del d.lvo n. 139 del 2006.

5. Al riguardo si ricorda che l’art. 14 co. 1 del sopradetto decreto n. 81 del 2008 subordina la misura della sospensione della attività imprenditoriale alla sussistenza del duplice e concomitante presupposto della gravità e della reiterazione della violazione. Più in particolare in ordine alla sua reiterazione la lettera della norma è nel senso che per potere adottare un provvedimento di sospensione della attività imprenditoriale non basta che sussista il presupposto della gravità della violazione, ma è necessario che il contravventore abbia reiterato la propria condotta commettendo, in un arco temporale successivo alla prima, più violazioni dello stesso tipo. Con l’effetto che la violazione commessa per la prima volta da un soggetto in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro e prevenzione incendi può consentire all’organo di vigilanza di imporre delle prescrizioni al fine di adeguarsi alla legge, ma non può consentire di adottare da subito un provvedimento di sospensione ancorché parziale della attività imprenditoriale, tale misura essendo subordinata alla sussistenza del presupposto della reiterazione di una violazione della stessa indole.

Trattasi di norma di natura eccezionale, che rende i presupposti per la sua applicazione di stretta interpretazione, con l’effetto che le ipotesi contemplate da detto articolo costituiscono condizione necessaria al fine della legittima adozione del provvedimento.

Nel caso in esame alcun riferimento viene effettuato nel provvedimento ad una precedente violazione commessa dalla gestione dell’albergo.

Si aggiunga poi che tra le violazioni di cui all’allegato I del d.lvo n. 81 del 2008 non si annovera nessuna delle violazioni accertate dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco nel verbale impugnato.

6. Infine erronea è anche la conclusione del primo giudice in ordine ad una sia pure parziale sopravvenuta carenza di interesse della società in ragione della proroga che era stata concessa dai Vigili del fuoco per la ottemperanza alle prescrizioni sino al 24 ottobre 2011. E’ evidente che la proroga del termine per la effettuazione dei lavori, lasciando fermo l’obbligo alla società di effettuare i lavori sia pure in un arco temporale diverso, non determina la carenza di interesse sopravvenuta alla pronunzia di annullamento.

7. In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso in primo grado va accolto, con conseguente annullamento del verbale impugnato.

8. Sussistono tuttavia motivi, per la peculiarità della vicenda, per compensare spese ed onorari dei due gradi di giudizio.