Pubblicato il 29/11/2022

N. 10488/2022REG.PROV.COLL.

N. 07834/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7834 del 2018, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore , dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, in persona del Ministero pro tempore , dal Ministero dell’interno, in persona del Ministero pro tempore , dal Ministero della difesa, in persona del Ministero pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

i signori L G, F B e A C, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione prima, n. 823/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 31 maggio 2022, il consigliere F F e dato per presente, ai sensi dell’articolo 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge 24 aprile 2020, n. 27, l’avvocato dello Stato Maurizio Greco;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, il Ministero dell’interno e il Ministero della difesa hanno interposto appello, sostenuto da tre motivi, avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione prima, n. 823 del 7 giugno 2018, con cui sono stati accolti il ricorso di primo grado (n. 95 del 2017) e i motivi aggiunti proposti dal signor L G.

1.1. In particolare il giudice di primo grado ha puntualmente sintetizzato i fatti di causa come segue: « Con il presente ricorso il sig. G, in quanto dipendente del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali dal 10 dicembre 1996, Corpo Forestale dello Stato, con la qualifica di Ispettore e in servizio presso il Comando Stazione di Pisa, ha impugnato i decreti, emanati in attuazione dell’art. 12, c. 2 del D.lgs. 177/2016 e così come sopra citati, con i quali è stata disposta l'assegnazione al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco. Il Sig. G ha evidenziato essere stato sempre impiegato in attività di polizia giudiziaria e di indagine, seguendo numerosi corsi di formazione e di aggiornamento in tale campo, circostanza quest’ultima che avrebbe dovuto determinare l’Amministrazione a disporre l’inquadramento nell’ambito dell’Arma dei Carabinieri. Nell’impugnare i sopra citati provvedimenti si è sostenuto in particolare l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 21 nonies L. n. 241/1990, oltre al venire di un eccesso di potere, in quanto l’Amministrazione non avrebbe potuto procedere alla collocazione del personale, già utilmente in servizio, senza una preventiva ed espressa adesione dei singoli dipendenti;

2. la violazione degli artt. 3 e 21 octies della L. 241/90, omessa istruttoria, difetto di motivazione, e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, in considerazione del fatto che l’Amministrazione non avrebbe considerato la specifica professionalità del ricorrente in fase di assegnazione al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco;

3. la violazione dell’art. 97 Cost. e l’illogicità del provvedimento e del neminem laedere , in quanto l’assegnazione al Corpo dei Vigili del Fuoco sarebbe stata posta in essere in violazione delle regole di razionalizzazione del personale e dei servizi a cui la riforma è tesa;

4. la violazione dell’art. 97 Cost. e l’eccesso di potere per irragionevolezza e dei principi di buon andamento ed efficienza della Pubblica Amministrazione;
in quanto il criterio adottato dall’Amministrazione (l’anzianità della partecipazione al corso per DOS), non sarebbe stato disciplinato dal Legislatore, risultando peraltro suscettibile di determinare una disparità di trattamento;

5. la violazione dei criteri e principi illustrati nella legge delega n. 124/2015 ad opera dell’art. 12 D.lgs. n. 177/2016, disposizione quest’ultima che contrariamente alla legge delega non consentirebbe il transito nelle altre Forze di Polizia;

6. la necessità di procedere alla disapplicazione degli atti ora impugnati a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 11 legge n. 124/2015 ad opera della sentenza della Corte Costituzionale n. 251/2016, in quanto detti provvedimenti sarebbero stati adottati sulla base di una legge dichiarata lesiva delle ragioni di leale collaborazione tra gli enti territoriali. Con ordinanza n. 95 del 9 febbraio 2017 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare, ordinando di procedere al riesame dei provvedimenti impugnati, in considerazione del fatto che “… non pare che l’intimata Amministrazione abbia tenuto adeguatamente conto della pregressa esperienza e formazione professionale dell’interessato ”, provvedimento quest’ultimo confermato in sede di appello dal Consiglio di Stato (ordinanza 2374 del 9 giugno 2017). Stante la mancata esecuzione della sopra citata ordinanza, previa istanza del ricorrente, questo Tribunale ha assegnato un ulteriore termine all’Amministrazione, nominando il Commissario ad acta nell’ipotesi di una successiva e eventuale inottemperanza (ordinanza n. 621/2017 del 25 ottobre 2017). Con i successivi motivi aggiunti, depositati il 14 novembre 2017, il ricorrente ha impugnato, altresì, il decreto nr. 3310 del 21 luglio 2017 del Ministero degli Interni con il quale si è confermata la collocazione del Signor L G, unitamente a tutti gli altri colleghi ivi indicati, nel ruolo di ispettore AIB del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco. Avverso detto provvedimento si sono reiterate le censure già proposte con il ricorso principale. Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Ministero della Difesa e il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, eccependo in via preliminare l’incompetenza territoriale del TAR della Toscana in favore del TAR del Lazio. Nel merito si sono contestate le censure proposte. A parere di dette Amministrazioni, stante il fatto che il criterio individuato dalla lettera a) dell’art. 12 sopra citato non sarebbe risultato sufficiente al fine di individuare tutto il contingente da assegnare al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, l’Amministrazione sarebbe risulta obbligata a far ricorso al criterio di cui al medesimo articolo 12, comma 2, lettera b), punto 2 e, quindi, all’anzianità nella specializzazione di direttore delle operazioni di spegnimento (DOS). Nel giudizio si è costituito, in qualità di controinteressato, il Sig. C, evidenziando la propria estraneità alle censure proposte e chiedendo comunque il rigetto del gravame. Da ultimo, a seguito dell’istanza di esecuzione delle precedenti ordinanze di questo Tribunale, l’Amministrazione ha depositato in giudizio il provvedimento n.15/325 del “ Comando dell’Unità Forestale Ambientale e Agroalimentare Carabinieri ” del 2 agosto 2017 con il quale si è confermato il contenuto del precedente decreto 81272 del Corpo Forestale dello Stato del 31 ottobre 2016 (impugnato con il ricorso principale), reiterando l’assegnazione del ricorrente al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco ».

Tale ricostruzione in fatto non risulta specificamente contestata dalle parti costituite, sicché, in ossequio al principio di non contestazione recato all’art. 64, comma 2, del codice del processo amministrativo, deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.

1.2. Il T.a.r. ha rigettato l’eccezione d’incompetenza territoriale, in quanto « i provvedimenti di assegnazione sopra citati, lungi dall’integrare la fattispecie di un unico atto destinato a coinvolgere tutto il personale in virtù di una decisione strutturalmente unitaria e funzionalmente inscindibile, integrano la fattispecie dei provvedimenti applicativi, espressamente previsti dall’art. 12 del d.lgs. n. 177/2016, diretti a costituire degli atti di assegnazione individuali ed autonomi, contenuti in un unico provvedimento per ragioni di economicità dell’azione amministrativa ».

Il giudice di primo grado ha poi accolto il ricorso e i motivi aggiunti dell’interessato tramite la valorizzazione, in sostanza, della sua pregressa carriera e della sua professionalità acquisita nell’ambito dell’attività di polizia giudiziaria e di indagine, precisando sul punto che « l’intento del Legislatore di circoscrivere il potere dell’Amministrazione nella fase di assegnazione, mediante l’introduzione di un sistema che consenta di rispettare e conservare l’esperienza acquisita dal personale e le funzioni svolte in precedenza, principio quest’ultimo che, nel momento in cui è contenuto anche nella legge delega, non può che costituire la chiave di lettura anche dei successivi parametri previsti dalle singole lettere dell’art. 12 e destinati a consentire una declinazione e una concreta attuazione del principio sopra citato (…) Si deve ritenere, pertanto, che i criteri enucleati nelle lettere a), b) e c) del comma 2 dell’art. 12 [del d.lgs. n. 177/2016] sono in rapporto di gradualità, con un’evidente priorità di quello espresso alla lettera a), finalizzato, ad attuare il principio della necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale, nel necessario rispetto dei ruoli di appartenenza del personale del Corpo forestale dello Stato. (…) Conseguentemente i criteri indicati alle lettere b) e c) hanno entrambi carattere aggiuntivo e operano in funzione subordinata e sequenziale rispetto ai criteri di cui alla lettera a). E’ stato affermato, infatti, che alle successive lettere b) e c) si può fare ricorso viavia che i criteri precedenti non siano risultati risolutori (in questo senso Consiglio di Stato parere n. 01851/2016). (…) Applicando detti parametri interpretativi al caso di specie è evidente l'illegittimità dell'inquadramento del ricorrente che, nel momento in cui sono stati emanati i provvedimenti impugnati, svolgeva le funzioni di comandante di stazione, con compiti che, ai sensi dell’art. 14 del DM 9/2/2007, sono riconducibili essenzialmente al controllo del territorio finalizzato allo svolgimento di attività di polizia giudiziaria. (…) E’, infatti, rimasto incontestato dall’Amministrazione l’elenco delle esperienze professionali poste in essere dal Sig. G che, nel corso della sua attività lavorativa è stato sempre impiegato in attività di polizia giudiziaria e di indagine, seguendo numerosi corsi di formazione e di aggiornamento in tale campo (…) è evidente che l’applicazione dei principi sopra citati non avrebbe potuto che comportare l’assegnazione della ricorrente all’Arma dei Carabinieri (…) la mera attribuzione della specializzazione di DOS (direttore operazioni spegnimento) non può costituire di per sé un motivo sufficiente e dirimente ai fini dell’individuazione dell’amministrazione di destinazione, senza che risulti dimostrata l’impossibilità di giungere ad un inquadramento applicando il principio di corrispondenza con le funzioni in precedenza svolte, così come previsto dalla lett. a) comma 1 dell’art. 12. (…) E’ evidente il venire in essere dei profili di eccesso di potere e di difetto di istruttoria in cui è incorsa l’Amministrazione, considerando che quest’ultima avrebbe dovuto effettivamente verificare i presupposti per applicare il criterio di cui alla lettera a), prima di procedere all’applicazione degli ulteriori parametri di cui alle successive lettere b) e c). (…) Nemmeno si può condividere l’impostazione in base alla quale i criteri contenuti nella lett. a), sarebbero generici e che, comunque, l’Amministrazione avrebbe proceduto ad utilizzare il criterio di cui alla lett. b) solo in conseguenza della necessità, evidentemente emersa nel corso di procedimento, di individuare un numero sufficiente di dipendenti per integrare tutto il contingente da assegnare al Corpo nazionale dei vigili del fuoco. (…) Seguire il percorso logico dell’Amministrazione avrebbe l’effetto di attribuire rilievo a ragioni di opportunità (esaurire il contingente previsto), vanificando così l’applicazione dei principi di cui alla lett. a), in favore di un requisito aggiuntivo e ulteriore, la cui applicazione avrebbe dovuto essere necessariamente posposta. (…) In conclusione l’accoglimento delle sopracitate censure consente di assorbire le ulteriori doglianze proposte ».

2. I tre soggetti appellati non si sono costituiti. Con riferimento ai signori L G e A C vi è prova dell’avvenuta notificazione a mezzo posta elettronica certificata dell’appello presso i difensori domiciliatari in primo grado. In relazione al signor F B (non costituito in primo grado) non vi è prova del perfezionamento della notificazione dell’impugnazione a mezzo posta;
tuttavia si tratta di soggetto evocato in primo grado, ma del tutto estraneo alla lite, così come il signor A C (che, infatti, aveva eccepito la propria estraneità), cosicché il contraddittorio può considerarsi integro.

3. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 31 maggio 2022.

4. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e in diritto.

5. Tramite il primo motivo d’impugnazione, gli appellanti hanno lamentato: « Violazione e falsa applicazione artt. 13, 15, 16 cpa incompetenza territoriale del T.a.r. Toscana ».

6. Mediante la seconda doglianza, le amministrazioni statali hanno dedotto: « Violazione e falsa applicazione art. 41 cpa - Inammissibilità del ricorso ».

7. Siffatte censure, stante la loro stretta embricazione logica, vanno vagliate congiuntamente.

Esse sono infondate. Ed invero, in linea con gli orientamenti già espressi da questo Consiglio in relazione a controversie del tutto analoghe alla presente (cfr., ex aliis , Consiglio di Stato, sezione II, sentenza 11 aprile 2022, n. 2660) e da cui non si ha alcuna ragione di discostarsi, è sufficiente fare richiamo all’ordinanza collegiale n. 3178 del 2018 (relativa a regolamento di competenza su controversia esattamente sovrapponibile alla presente), in cui si precisa che il provvedimento impugnato è « un atto plurimo, ossia un provvedimento che, a dispetto dell’unitarietà formale, è funzionalmente scindibile in tante diverse decisioni quanti sono i destinatari ».

In sostanza, come già chiarito dal Consiglio di Stato in sede consultiva (cfr. parere 1851/2016 della Commissione speciale), i provvedimenti di assegnazione emanati dal Capo del Corpo forestale non recano una decisione strutturalmente unitaria pur se soggettivamente complessa, ma, al contrario, dispongono più decisioni individuali oggettivamente distinte ed autonome, semplicemente esternate uno actu per evidenti ragioni di economicità dell’azione amministrativa.

Da quanto sopra consegue inoltre che il ricorrente non doveva integrare il contraddittorio nei confronti di tutto il personale trasferito all’Arma (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenze n. 2903/2020, n. 6128/2018, n. 6109/2018 e n. 6100/2018, nonché ordinanza n. 2356/2017 in sede di regolamento di competenza).

8. Attraverso il terzo motivo di gravame, gli appellanti hanno lamentato: « Violazione e falsa applicazione art. 8, l. 124/2015 e degli artt. 7 e 12 d.lgs. 177/2016 - Erronea percezione degli atti di causa - Invasione della sfera discrezionale dell’amministrazione ».

9. Tale doglianza è infondata.

Al riguardo va preliminarmente osservato che il decreto legislativo n. 177/2016 ha dato attuazione alla previsione contenuta nell’art. 8 della legge delega n. 124/2015, che disponeva il « riordino delle funzioni di polizia di tutela dell’ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell’ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell’unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale ».

La riforma, in estrema sintesi, ha previsto l’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei Carabinieri, con l’eccezione di un contingente limitato da assegnare alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ed al Ministero delle politiche agricole e forestali.

La disciplina relativa al trasferimento del personale del soppresso Corpo Forestale è contenuta nell’art. 12 del citato decreto legislativo, che, al comma 2, disponeva che il Capo del Corpo Forestale individuasse con propri provvedimenti, per ruolo di appartenenza, l’amministrazione presso cui ciascuna unità di personale sarebbe stata assegnata « sulla base dello stato matricolare e dell’ulteriore documentazione attestante il servizio prestato » e in ossequio al prioritario principio di carattere generale, di cui alla lettera a) della norma, della corrispondenza con le funzioni precedentemente svolte, prevedendosi poi l’applicazione in via graduale e subordinata degli ulteriori criteri individuati alle successive lettere b) e c) della norma medesima (cfr., ex aliis , Consiglio di Stato, sezione II, sentenza 11 aprile 2022, n. 2660).

Tanto premesso, nel caso di specie è pacifico che il signor L G sia sempre stato adibito a mansioni di polizia giudiziaria e di indagine e che abbia partecipato a innumerevoli corsi di formazione e di aggiornamento in tale ambito. Cionondimeno l’interessato è stato assegnato al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, anziché all’Arma dei carabinieri.

Sul punto si rileva che non è condivisibile la tesi degli appellanti secondo cui « controparte è stato correttamente assegnato al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco in quanto egli è stato inserito nel decreto dei soggetti che transitano nei Vigili del Fuoco sulla scorta di precisi elementi di individuazione tecnica “... (sapere scientifico di riferimento) …” espressamente elencati nella parte motiva del provvedimento di assegnazione, nonché dell’istruttoria presupposta, sotto forma di specializzazioni e/o incarichi di predefinizione sistematica delle condizioni di successiva – e oggettiva – individuazione degli elementi di maggiore distinzione (tra cui il titolo DOS) » e che l’interessato avrebbe « titoli qualificanti per il Corpo Forestale dello Stato nella lotta attiva agli incendi boschivi », cosicché « Tale piattaforma specialistica – nell’esame comparatistico tra le singole posizioni amministrative parimenti gestite – risulta fondare la posizione del GRACEFFA come una di quelle di maggior profilo formale e sostanziale;
con una spiccata e rilevante professionalità in tema (antincendio boschivo) che – quantunque acquisita gradualmente negli anni. nel divenire delle maturate esperienze lavorative – risulta indiscutibilmente riconosciuta al medesimo nel generale panorama di specialità, e specializzazione funzionale all’interno del C.F.S. In definitiva, le esperienze ed i titoli vantati dal GRACEFFA, lo collocano indiscutibilmente in una dimensione operative del tutto privilegiata (anche in termini comparatistici con gli altri colleghi) ».

L’amministrazione, infatti, non ha correttamente esercitato la propria discrezionalità tecnica, giacché nella fattispecie in esame i provvedimenti censurati in primo grado sono affetti da manifesta irragionevolezza, non essendo riscontrabili nella carriera dell’interessato percorsi di formazione e di specializzazione in tema di antincendio idonei a sopravanzare oggettivamente il bagaglio di esperienze da questi acquisito nell’ambito della polizia giudiziaria. Si è per tal via altresì contravvenuto al principio, recato dall’art. 12, comma 2, lettera a), del decreto legislativo n. 177/2016, di valorizzazione delle professionalità precedentemente acquisite dagli appartenenti al soppresso Corpo forestale dello Stato.

10. In conclusione l’appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

11. Nulla va disposto circa la regolazione delle spese di lite del presente grado di giudizio, stante la mancata costituzione delle parti intimate.