Pubblicato il 23/05/2023

N. 05087/2023REG.PROV.COLL.

N. 05036/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5036 del 2018, proposto da
A F, rappresentato e difeso dagli avvocati U D e C D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bolzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati G A, A M e B M G, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio Di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

nei confronti

Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati S B, L F, Jutta Segna, Renate Von Guggenberg e Luca Graziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. - Sezione Autonoma della Provincia di Bolzano n. 341/2017.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano e della Provincia Autonoma di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2023 il Cons. Giovanni Gallone e udito per la parte appellata l’avv. Luca Graziani.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Bolzano assegnava nel 2003 al signor F Antonio, quale socio di una cooperativa edilizia, una quota parte di un terreno destinato all’edilizia abitativa agevolata nella zona di espansione “Resia 1” ai sensi dell’art. 82 della L.P. n. 13/1998.

1.1 Il sig. F otteneva, altresì, un contributo provinciale a fondo perduto ai sensi dell’art. 2, lett. E/4 della L.P. n. 13/1998 per la costruzione di un alloggio popolare sul terreno assegnato dal Comune.

Scioltasi la cooperativa edilizia, questi acquisiva la proprietà delle pp.mm. 26 e 48 dell’immobile realizzato sul terreno in oggetto (p.ed. 4498 C.C. Gries).

1.2 A carico delle summenzionate pp.ed. veniva annotato il vincolo sociale ex art. 62 della L.P. n. 13/1998, al cui rispetto erano subordinati la concessione ed il mantenimento di entrambe le provvidenze acquisite, ai sensi degli artt. 62 e 86 della L.P. n. 13/1998.

In base al vincolo in oggetto l’abitazione agevolata doveva essere utilizzata in modo stabile ed effettivo dal beneficiario e dai suoi familiari durante il primo decennio dall’effettiva occupazione del medesimo (art. 62, comma 4, L.P. n. 13/1998).

1.3 In seguito ad accertamenti esperiti nel 2013 dalla Ripartizione edilizia abitativa della Provincia Autonoma di Bolzano, quest’ultima contestava al sig. F, con nota del 26 giugno 2013, la mancata occupazione stabile ed effettiva dell’alloggio agevolato ai sensi dell’art. 65, comma 1, lett. b) della L.P. n. 13/1998.

Nella nota suddetta si faceva riferimento ad accertamenti basati sulla verifica dei consumi di energia elettrica, che risultavano praticamente azzerati a partire dal 6 dicembre 2009 e fino a tutto il 2012.

1.4 A seguito della suddetta contestazione, il sig. F, avvalendosi della facoltà concessa dall’art. 64 della L.P. n. 13/1998, rinunciava al contributo provinciale a fondo perduto, impegnandosi a restituire l’intero importo del medesimo ai sensi dell’art, 64, comma 1, lett. d).

Contestualmente gli uffici provinciali trasmettevano al Comune di Bolzano gli atti del relativo procedimento. Seguivano ulteriori accertamenti del Comune, in esito ai quali gli uffici comunali della Ripartizione patrimonio ed attività economiche comunicavano al sig. F l’avvio del procedimento di decadenza dall’assegnazione dell’area assegnata ai sensi dell’art. 85 della L.P. n. 13/1998.

1.5 Respinte le osservazioni presentate dall’interessato, la Giunta comunale adottava la deliberazione n. 276 del 22 aprile 2015 di pronuncia della decadenza ai sensi del citato art. 85 della L.P. n. 13/1998.

1.6 Il sig. F reagiva mediante presentazione di ricorso gerarchico alla Giunta provinciale di Bolzano. Quest’ultima accoglieva il gravame con delibera n. 43 d.d. 8 settembre 2015, sul rilievo che la mancata stabile occupazione dell’alloggio agevolato non fosse espressamente contemplata tra le cause di decadenza tassativamente elencate dall’art. 85, lettere a) ed e) della L.P. n. 13/1998. La Giunta non si pronunciava, invece, ritenendole assorbite, sulle ulteriori doglianze di merito proposte dal ricorrente.

2. Con ricorso notificato il 25 novembre 2015 il Comune di Bolzano ha impugnato dinanzi T.R.G.A. di Bolzano la suddetta deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano n. 43/Uff.

7.1 assunta nella seduta dell’ 8 settembre 2015 e comunicata a mezzo PEC in data 30 settembre 2015, di accoglimento del ricorso amministrativo proposto avverso la decadenza dell’assegnazione dell’area ai sensi dell’art. 85 della L.P. n. 13 del 1998, presentato dal signor F Antonio in via gerarchica, per l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale di Bolzano n. 276 dd. 22.4.2015 con la quale è stata pronunciata la decadenza dall’assegnazione delle pp.mm. 26 e 48 p.ed. 4498 P.T. 3750/II C.C.Gries, nonché ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso e consequenziale.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo ha dedotto le censure così rubricate:

1) Violazione, falsa ed erronea applicazione dell’art. 85 lett. a) non-ché lett. e) della l.p. 13/1998 ;

2) Contraddittorietà con la precedente deliberazione n. 11 dd. 10.2.2015 con la quale la stessa Provincia Autonoma di Bolzano aveva accolto analogo ricorso proposto da altro assegnatario ed oggetto di ricorso attualmente pendente dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano sub R.G. 111/15 .

3. Con memoria del 25 gennaio 2017 (notificata il 28 gennaio 2017) si è costituito in giudizio il controinteressato A F, resistendo all’impugnativa proposta dal Comune di Bolzano e spiegando ricorso subordinato incidentale, volto a fare valere autonomi motivi di gravame avverso la delibera provinciale impugnata.

3.1 In particolare, il sig. F ha dedotto l’illegittimità della delibera di Giunta Provinciale impugnata in via principale, che pure aveva accolto il primo motivo del gravame proposto dal ricorrente, lamentando l’omessa pronuncia sui motivi ritenuti assorbiti in seguito all’accoglimento del primo.

Ha, quindi, riproposto, a mezzo del suddetto gravame incidentale, in via gradata per l’ipotesi di accoglimento delle censure mosse nel ricorso principale, i motivi già posti a sostegno del ricorso gerarchico e non esaminati dalla Giunta.

In particolare, F Antonio ha denunciato l’illegittimità della deliberazione di Giunta comunale n. 276 del 22 aprile 2015 per i seguenti motivi:

1) violazione dell’art. 7 L.P. n. 17/1993, nonché vizio di eccesso di potere per difetto o comunque insufficienza di motivazione, in relazione all’omessa delibazione dei seguenti motivi di gravame proposti dal sig. F con il proprio ricorso gerarchico del 17.6.2015 ;

2) violazione degli artt. 65 e 85 L.P. n. 13/1998 ed art. 1 L. n. 689/1981 ;

3) effettiva stabile occupazione dell’appartamento de quo non rilevata dall’ente competente a causa del difetto di istruttoria ed al travisamento di fatto da cui è inficiata la delibera impugnata ;

4) violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990, nonché dell’art. 7 L.P. n. 17/1993;
eccesso di potere per motivazione travisata ed erronea, laddove la delibera impugnata ha ritenuto che la restituzione 7 dell’agevolazione percepita da parte del ricorrente configuri riconoscimento di responsabilità .

4. Ad esito del giudizio di primo grado il T.R.G.A. di Bolzano, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso principale e respinto, in quanto, infondato, il ricorso incidentale proposto dal controinteressato F Antonio.

5. Con ricorso notificato il 31 maggio 2018 e depositato il 21 giugno 2018 F Antonio ha proposto appello avverso la suddetta sentenza.

5.1 A sostegno dell’impugnazione ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Sul capo della sentenza impugnata avente ad oggetto l’accoglimento del primo motivo di impugnazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Violazione e falsa applicazione dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. 17 dicembre 1998, n. 13 (“Ordinamento dell’edilizia abitativa agevolata”) e dell’art. 12 cd. Preleggi, anche con riferimento 10 all’art. 86 L.P. n. 13/1998 ;

2) Sul capo della sentenza impugnata avente ad oggetto l’accoglimento del primo motivo di impugnazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Violazione e falsa applicazione dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. 17 17 dicembre 1998, n. 13 (“Ordinamento dell’edilizia abitativa agevolata”) con riferimento agli artt. 14 cd. Preleggi e 1, comma 2, L. n. 689/1981 ;

3) Sul capo della sentenza impugnata avente ad oggetto l’accoglimento del primo motivo di impugnazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Illegittimità costituzionale dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. 17 dicembre 1998, n. 13 (“Ordinamento dell’edilizia abitativa agevolata”) nell’interpretazione fornitane dal Giudice a quo con riferimento agli artt. 3 e 42, comma 3, Cost. in relazione all’art. 1 Primo Protocollo della CEDU .

6. In data 3 settembre 2018 si è costituita in giudizio ad adiuvandum dell’appello la Provincia Autonoma di Bolzano chiedendo di “accogliere il ricorso proposto dal signor A F”.

7. Il 7 marzo 2023 il Comune di Bolzano ha depositato memorie difensive chiedendo il rigetto dell’appello.

8. Il 26 aprile 2023 l’appellante ha depositato memorie in replica.

9. All’udienza pubblica del 18 maggio 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto.

2. Con il primo motivo di appello si censura il capo della sentenza impugnata che ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo. Secondo parte appellante il giudice di prime cure sarebbe incorso in un error in iudicando nell’interpretazione dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. 17 dicembre 1998, n. 13 (“Ordinamento dell’edilizia abitativa agevolata”) che, nella versione ratione temporis applicabile, stabiliva che “Si procede alla dichiarazione di decadenza dall’assegnazione nei seguenti casi: a) qualora entro un anno dal rilascio del certificato di abitabilità l’abitazione costruita sull’area assegnata non venga occupata dall’assegnatario od affittata ai sensi dell’articolo 86”.

Più segnatamente, il T.R.G.A. avrebbe errato nel ritenere che l’inciso “ai sensi dell’art. 86” ivi contenuto vada rapportato “ad entrambi i predicati che lo precedono (non venga occupata … od affittata)” così da poter “declinare la norma nel senso che non basta occupare l’alloggio entro l’anno dal rilascio del certificato di abitabilità, ma che occorre farlo «ai sensi dell’art. 86», vale a dire in modo stabile e continuativo, come imposto dal vincolo sociale (disciplinato dall’art. 62, cui l’art. 86 rinvia) e dagli obblighi specifichi che derivano dal suddetto, vincolante parametro”.

Parte appellante sostiene, per contro, che il riferimento all’art. 86 della L.P. n. 13/97 contenuto nell’art. 85 della medesima L.P., si riferirebbe esclusivamente al caso dell’affitto, come sarebbe dato evincere dalla formulazione letterale della disposizione nella sua versione tedesca nonché dalla circostanza che l’art. 86 sarebbe interamente dedicato alle ipotesi dell’affitto e della cessione delle aree agevolate con il dichiarato intento, espresso nella rubrica della disposizione, di fornire “Garanzie contro la speculazione con aree cedute”. Nel dettaglio, si deduce che il testo tedesco dell’art. 85, co. 1, lett. a), L.P. n. 13/1998 recita: “Die Zuweisung wird in folgenden Fällen für verfallen erklärt: a) wenn die Wohnung, die auf dem zugewiesenen Grundstück gebaut wurde, nicht innerhalb eines Jahres ab Erteilung der Bewohnbarkeitserklärung vom Eingewiesenen bewohnt oder im Sinne des Artikels 86 vermietet wird” (id est “occupata o ai sensi dell’art. 86 affittata”). Sarebbe stato, pertanto, il legislatore provinciale a specificare espressamente nella versione tedesca della legge che l’inciso “ai sensi dell’art. 86” va rapportato al solo predicato “non venga affittata”, scrivendo “bewohnt oder im Sinne des Artikels 86 vermietet wird” (id est “occupata o ai sensi dell’art. 86 affittata”) e non “im Sinne des Artikels 86 bewohnt oder vermietet wird” (“occupato o affittata ai sensi dell'articolo 86”).

Si aggiunge, ancora, che il legislatore provinciale, laddove ha voluto ancorare la sanzione alla mancata occupazione stabile ed effettiva dell’alloggio, lo ha previsto in maniera espressa (come all’art. 65 L.P. n. 13/1998, secondo cui “Qualora venga accertato che il beneficiario dell’agevolazione edilizia: […] b) non occupi in modo stabile ed effettivo l’abitazione, […] il direttore della Ripartizione provinciale edilizia abitativa dispone la revoca dell’agevolazione. La revoca dell’agevolazione comporta la restituzione degli importi previsti ai sensi dell’articolo 64 per il caso di rinuncia, aumentati degli interessi legali dal giorno dell'accertata violazione. Si applica inoltre una sanzione amministrativa pari al 30 per cento dell'importo da restituire”. Inoltre, parte appellante deduce che, nel dicembre 2015, proprio in seguito all’instaurazione del presente giudizio, il legislatore provinciale avrebbe preso contezza del fatto che la propria norma del 1998 sanzionasse la mera mancata occupazione dell’abitazione e non l’omessa occupazione “in modo stabile ed effettivo” ed avrebbe deciso di ovviare a tale lacuna, introducendo nell’art. 85, co. 1, L.P. n. 13/1998 sub lett. f) l’ulteriore ipotesi di decadenza dall’assegnazione per il caso in cui “l’assegnatario non occupi in modo stabile ed effettivo l’abitazione per la durata del vincolo di cui all’articolo 86)”.

Nel medesimo senso militerebbero, in ultimo, i lavori preparatori alla novella del 2015 e, segnatamente, la relazione al disegno di legge provinciale versata in atti che, all’art. 10, comma 4, ha rilevato come “Il comma 1 dell’articolo 85 della legge provinciale 17 dicembre 1998, n. 13, prevede le varie casistiche per cui può essere dichiarata la decadenza dall’assegnazione del terreno agevolato. Non è specificatamente previsto che anche durante la vigenza del vincolo sociale in caso di mancata occupazione stabile ed effettiva possa essere dichiarata la decadenza. Con la presente modifica s’intende colmare una lacuna nella normativa che lascia spazio ad un’interpretazione del vincolo (articolo 86 della legge provinciale 17 dicembre 1998, n. 13 – Garanzia contro le aree cedute) distorta rispetto al principio per cui gli alloggi costruiti su terreno agevolato devono essere stabilmente occupati dall’assegnatario per tutta la durata del vincolo stesso”.

2.1 La doglianza è priva di giuridico pregio.

Il Collegio ritiene corretta l’interpretazione dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. 17 dicembre 1998, n. 13 (nella versione ratione temporis applicabile al caso di specie) seguita dal giudice di prime cure.

Più segnatamente, convince la tesi secondo cui l’inciso “ai sensi dell’art. 86” ivi contenuto vada rapportato tanto all’ipotesi di affitto quanto di occupazione con la conseguenza che la mancata occupazione stabile ed effettiva dell’alloggio integra un’ipotesi di decadenza dall’assegnazione del terreno agevolato, così come correttamente ritenuto nel provvedimento gravato in primo grado.

6.2 Militano in questo senso le considerazioni, di ordine teleologico e sistematico, già addotte dal T.R.G.A. a sostegno ella decisione impugnata.

Da un lato, infatti, il perseguimento del meritorio obiettivo che sorregge l’apposizione del c.d. vincolo sociale (id est funzionalizzare l’intervento edificatorio alla concreta e reale soddisfazione del bisogno abitativo primario dei soggetti aventi titolo) porta a ritenere che la sanzione della decadenza debba scattare, al fine di scoraggiare operazioni immobiliari meramente speculative (ratio resa esplicita anche dalla rubrica del successivo art. 86 – “Garanzie contro la speculazione con aree cedute”), anche nel caso di occupazione solo temporanea e precaria del manufatto.

Dall’altro, è in questa direzione di conforto la lettura dell’art. 85, comma 1, lett. a) in combinato disposto con gli artt. 86 e 62 della medesima legge. Stabilisce, infatti, l’art. 86, comma 1, che “Le aree di edilizia abitativa agevolata sono soggette al vincolo sociale ventennale di edilizia abitativa agevolata di cui all’articolo 62”. Il richiamato art. 62 (rubricato “Salvaguardia della funzione sociale degli alloggi agevolati”) prescrive, a sua volta, al comma 4, che detto vincolo sociale “comporta che nel primo decennio l'abitazione agevolata deve essere occupata in modo stabile ed effettivo dal beneficiario e dai suoi familiari dal momento dell’annotazione tavolare del vincolo e comunque entro un mese dal rilascio della licenza d'uso, della segnalazione certificata per l’agibilità o della comunicazione di fine lavori”, così confermando expressis verbis che l’occupazione debba essere reale e continuativa.

Analogamente anche i commi 5, 7 e 8 dell’art. 86 parlano di dichiarazione di “effettiva occupazione dell'abitazione” dando indubbio rilievo al profilo della effettività dell’uso dell’immobile.

6.3 Per converso, non persuadono le argomentazioni svolte a sostegno dell’opposta tesi da parte appellante e dall’interveniente ad adiuvandum.

Anzitutto, la versione tedesca della disposizione (e, segnatamente, alla collocazione in essa della congiunzione disgiuntiva “oder”) non può assumere un valore determinante nell’interpretazione dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. n. 13 del 1998. Se, infatti, è certamente vero che nell’ordinamento della Provincia Autonoma di Bolzano, la lingua tedesca è parificata a quella italiana, essendo, tuttavia, la lingua italiana quella ufficiale dello Stato italiano, in caso di divergenza tra le versioni normative fa fede quest’ultima. Stabilisce, infatti, l’art. 99 dello Statuto di Autonomia dell’Alto Adige del 1972 che “Nella Regione la lingua tedesca è parificata a quella italiana che è la lingua ufficiale dello Stato. La lingua italiana fa testo negli atti aventi carattere legislativo e nei casi nei quali dal presente Statuto è prevista la redazione bilingue”.

Ne discende che, in caso di contrasto tra testo in lingua italiana e testo in lingua tedesca, prevale la prima.

Non ha, in questo senso, pregio l’obiezione sollevata sul punto da parte appellante, secondo cui la clausola di prevalenza ex art. 99 dello Statuto opererebbe solo nelle ipotesi di autentica incompatibilità tra le versioni linguistiche e non, come invece accadrebbe nel caso che occupa, di semplice ambiguità della versione italiana.

E, infatti, in disparte dalla opacità della suggerita distinzione tra ipotesi di autentica incompatibilità tra le versioni e semplice ambiguità della versione italiana (che aggancerebbe l’operatività della previsione statutaria in parola ad un criterio malfermo e destinato ad alimentare antinomie più che a risolverle), il tenore testuale del soprarichiamato art. 99 non richiede in alcun modo che vi sia un conflitto aperto tra le versioni ma si limita sic et simpliciter ad affermare la prevalenza di quella italiana, la quale “fa fede” (id est è l’unica alla quale deve guardare l’interprete nell’enucleare il significato, eventualmente controverso, della disposizione).

Non paiono, peraltro, decisivi a sostegno della tesi di parte appellante i lavori preparatori alla novella dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. n. 13 del 1998 nel testo oggi vigente atteso che da essi emerge, al più, solo la volontà del legislatore regionale di fugare ogni dubbio interpretativo in ordine alla portata della ipotesi di decadenza in questione (e non anche, come si assume nell’atto di gravame, la volontà di superare in radice il testo precedente).

In ultimo, il ragionamento di parte appellante che valorizza a contrario le ipotesi in cui il legislatore provinciale ha espressamente ancorato la sanzione della decadenza alla mancata occupazione stabile ed effettiva dell’alloggio sconta una limitata capacità euristica, tanto più che dette comminatorie esplicite sono rinvenibili in articoli diversi (quale l’art. 65) da quello su cui si controverte.

3. Con il secondo motivo di appello si censura, sotto altro profilo, la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di prime cure ha accolto il primo motivo di ricorso introduttivo sostenendo che la natura del provvedimento impugnato non sarebbe sanzionatoria, bensì ripristinatoria di interessi pubblici violati, di talché a nulla rileverebbe la mancata specificità e tassatività dell’art. 85, comma 1, lettera a) della L.P. n. 13/1998.

Osserva, in particolare, parte appellante che i precedenti menzionati dal T.R.G.A. a sostegno di detta affermazione si riferirebbero esclusivamente a concessioni in godimento di alloggi/contratti di locazione di immobili di proprietà della P.A. (cd. edilizia residenziale pubblica), e mai ad assegnazioni di terreni agevolati/compravendite di terreni, vale a dire a trasferimenti della proprietà di immobili (cd. edilizia agevolata).

Per contro, nella fattispecie in esame, non vi sarebbe una P.A. che vuole ritornare in possesso di un bene di sua proprietà (adoperando i propri poteri di autotutela di interessi pubblici), essendo l’edificio stato costruito a spese del privato ed appartenendo gli alloggi a privati. Si aggiunge, inoltre, che il diritto di proprietà privata è costituzionalmente tutelato e la proprietà privata non può essere espropriata dalla P.A. se non nei casi eccezionali tassativamente previsti dalla legge.

Sostiene, poi, parte appellante che la decadenza dall’assegnazione di un terreno si risolverebbe de facto in una sanzione amministrativa dovendo, pertanto, trovare alla stessa applicazione tanto l’art. 14 disp. prel. c.c. (in tema di divieto di analogia) quanto l’art. 1, co. 2, L. n. 689 del 1981 (a mente del quale “le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esso considerati”), con la conseguenza che al giudice amministrativo sarebbe preclusa un’interpretazione dell’art. 85, co. 1, lett. a), L.P. n. 13/1998 che estenda la sanzione della decadenza dall’assegnazione all’ipotesi di omessa occupazione stabile ed effettiva.

3.1 La censura non merita positivo apprezzamento.

Preme, in proposito, rammentare l’insegnamento dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio (n. 12 del 2020) che ha fatto luce sulla natura giuridica dell’istituto della decadenza in campo amministrativo.

Il Supremo Consesso ha qualificato quest’ultima come una “vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio)”, che si avvicina in certa misura al più ampio genus dell’autotutela e si distacca, invece, in maniera assai più netta, dalla sanzione amministrativa.

Nel dettaglio, accanto ad una serie di tratti comuni, la decadenza si distingue dall’autotutela decisoria per:

- l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti (espressa previsione costituita, nel caso di specie, per l’appunto, dall’art. 85, L.P. n. 13 del 1998);

- la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto (violazione sostanziatasi, nel caso che occupa, nella mancata stabile ed effettiva occupazione dell’immobile);

- il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti.

Marcata è, per contro, per quanto qui più di interesse, la differenza con il diverso istituto della sanzione. Essa è, in particolare, apprezzabile sotto il duplice profilo della “non rilevanza, ai fini dell’integrazione dei presupposti, dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa” e “del limite dell’effetto ablatorio prodotto, al massimo coincidente con l’utilità innanzi concessa attraverso il pregresso provvedimento ampliativo sul quale la decadenza viene ad incidere” (così Cons. Stato, Ad. plen., n. 12 del 2020).

3.2 Appaiono, quindi, mal calibrate tutte le censure svolte da parte appellante che muovono dall’erroneo assunto della natura sanzionatoria della decadenza.

In particolare, non ravvisandosi nella misura de qua una finalità puramente afflittiva ma lato sensu ripristinatoria (id est il ritorno della proprietà tavolare in capo all’amministrazione concedente) non possono trovare applicazione il disposto dell’art. 1, comma 1, della L. n. 689 del 1981 né il divieto di cui all’art. 14 disp. prel. c.c..

Del resto, è appena il caso di notare che l’amministrazione appellata non ha fatto applicazione analogica del disposto dell’art. 85, L.P. n. 13 del 1998 ma ha semplicemente atteso ad una interpretazione estensiva del suo disposto, sulla scorta degli argomenti sistematici e teleologici già ricordati. L’analogia è, infatti, operazione a carattere giuspoietico che presuppone il riscontro di una lacuna ordinamentale da colmare (invero non ravvisabile nel caso in scrutinio), nel mentre l’interpretazione estensiva si risolve nell’attribuzione al frammento legislativo della più ampia latitudine semantica compatibile con il suo tenore letterale (id est, in questo caso, l’inciso “ai sensi dell’art. 86” contenuto nell’art. 85 della L.P. n. 13 del 1998).

4. Con il terzo motivo di appello si censura, sotto altro profilo, la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di prime cure ha accolto il primo motivo di ricorso introduttivo.

In particolare, secondo parte appellante, l’interpretazione dell’art. 85, comma 1, lett. a), L.P. n. 13/1998 offerta nella sentenza impugnata dal giudice di prime cure esporrebbe detta previsione normativa ad incostituzionalità per violazione degli artt. 3 e 42, comma 3, Cost. in relazione all’art. 1 Primo Protocollo della CEDU.

Più segnatamente la decadenza dall’assegnazione di un terreno agevolato già trasferito in proprietà e sul quale l’assegnatario abbia costruito (in cooperativa) e sia divenuto proprietario di un alloggio avrebbe natura autenticamente espropriativa con la conseguenza che le ipotesi in cui la stessa è ammessa andrebbero previste in maniera specifica e tassativa, pena la violazione dell'art. 42, co. 3, Cost. in relazione all’art. 1 Primo Protocollo CEDU, secondo cui “Nessuno può essere privato della sua proprietà se non 20 per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai princìpi generali del diritto internazionale”.

4.1 Il motivo in parola non coglie nel segno.

È opportuno ribadire che l’art. 85 L.P. n. 13/1998 contempla, come a più riprese sopra osservato, un’ipotesi di decadenza amministrativa e, quindi, nient’altro che una vicenda pubblicistica estintiva di una posizione giuridica di vantaggio (il c.d. beneficio, consistente nell’assegnazione dell’area), in conseguenza della inosservanza da parte del beneficiario di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento del beneficio medesimo (ovvero la mancata occupazione dell’alloggio entro l’anno in modo effettivo e continuo nei termini di cui all’art. 86 e art. 62, comma 4, L.P. n. 13/1998).

Tanto vale a distinguere l’istituto in parola dall’espropriazione, che è, invece, vicenda ablativa del diritto dominicale sulla res.

In disparte dalla natura giuridica (reale, come diritto proprietario di superficie, ovvero personale) del diritto di godimento sulla res, esso scaturisce, all’evidenza, dal provvedimento di assegnazione (che, in questo senso, assume valenza costitutiva della situazione giuridica subiettiva individuale). Ne discende che la decadenza, incide sulla fonte (e titolo) del diritto (facendola venire meno) e non, come accade nell’espropriazione, direttamente e in senso privativo sul diritto medesimo (diritto proprietario che, invece, preesiste alla vicenda amministrativa e che trova una sua autonoma scaturigine sul piano civilistico).

E ciò a prescindere dalle conseguenze che la decadenza sortisce in ordine alla sorte della proprietà in senso civilistico della res (se cada in accessione rispetto al fondo o meno), le quali esulano, con tutta evidenza, dall’orizzonte del presente giudizio.

4.2 Del resto, ciò che più rileva in questa sede è che non può parlarsi, sul piano giuridico, di un effetto ablativo- espropriativo della decadenza, sicché fuori fuoco rimangono tutte le censure incentrate su tale erroneo assunto.

In particolare, appare manifestamente infondata la questione di costituzionalità pure sollevata da parte appellante per asserita violazione degli artt. 2 e 42, comma 3, Cost. in relazione all’art. 1 Primo Protocollo CEDU.

Solo per completezza preme aggiungere, che anche a voler tacere della rilevata inconferenza dei parametri normativi relativi alla fattispecie espropriativa, l’ipotesi normativa di decadenza de qua risulta, nella sua formulazione, compatibile con il canone della legalità in senso sostanziale in quanto sufficientemente determinata nei suoi presupposti, rimanendo per converso irrilevante la circostanza che possano essere stati prospettati dubbi di natura interpretativa in ordine alla delimitazione della sua portata applicativa.

5. Per le ragioni sopra esposte, l’appello è infondato e deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.

6. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono ex artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., nei rapporti tra Comune di Bolzano ed appellante, la soccombenza e sono, pertanto, da porre integralmente a carico di quest’ultimo.

6.1 Sussistono, invece, nei rapporti tra il Comune di Bolzano e la Provincia Autonoma di Bolzano (che ha inteso sostenere in giudizio le ragioni dell’appellante), giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.