Pubblicato il 19/01/2018

N. 00344/2018REG.PROV.COLL.

N. 02178/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2178 del 2012, proposto dal Comune di Grosseto, in persona del Sindaco in carica, nonché dal Sindaco in proprio, entrambi rappresentati e difesi dall’avvocato P S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato R C, in Roma, via Bertoloni, n. 37;

contro

la s.p.a. Marina di San Rocco, in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avvocato V Croni, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

nei confronti di

il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l’Ufficio circondariale marittimo Porto Santo Stefano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Provincia di Grosseto ed il Consorzio di Bonifica Grossetana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio nel presente grado;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sezione II, n. 1375/2011, resa tra le parti e concernente un’ordinanza sindacale di provvedere allo smaltimento di rifiuti all’interno della struttura portuale Marina di San Rocco e un verbale di “tavolo tecnico”;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 6 luglio 2017, il consigliere B L e uditi, per le parti, gli avvocati Marco Spatocco, P S e V Croni, nonché l’avvocato dello Stato Maria Pia Camassa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Toscana accoglieva il ricorso principale n. 23 del 2010 proposto dalla s.p.a. Marina di San Rocco, concessionaria del porto turistico “Porto della Maremma”, avverso i seguenti provvedimenti:

(i) l’ordinanza del Sindaco del Comune di Grosseto n. 143 del 4 novembre 2009, con la quale – con riferimento al materiale vegetale e litoide proveniente dal canale di San Rocco e presente all’interno della struttura portuale di Marina di San Rocco, nonché con richiamo della precedente ordinanza sindacale n. 68 del 4 maggio 2009, dichiaratamente emanata ai sensi dell’art. 191 d.lgs. n. 152/2006 – alla società ricorrente era stato ordinato di effettuare ulteriori analisi chimico-fisiche su tale materiale al fine della caratterizzazione dello stato attuale dei rifiuti in questione e di procedere al successivo smaltimento;

(ii) (con i motivi aggiunti) il verbale del “tavolo tecnico” del 9 dicembre 2009 tenutosi presso la Direzione Ambiente del Comune di Grosseto, nella parte in cui vi era stato specificato che « il Comune nella bozza di verbale del 10/11 scorso ha fatto presente che già nell’ordinanza n. 68/2009 la Marina di San Rocco è stata individuata come “produttore” del rifiuto », nonché nella parte in cui vi risultava precisato testualmente: « Il Consorzio di Bonifica, l’Amministrazione provinciale ed il Comune di Grosseto propongono di individuare, in linea con quanto richiesto dall’ordinanza sindacale 68/2009 e 143/2009, il seguente percorso per lo smaltimento dei materiali stoccati provvisoriamente presso la discarica delle Strillaie: a) i materiali dovranno essere opportunamente separati e le cannucce verranno smaltite direttamente da COSECA presso il sito autorizzato dalla Provincia per lo smaltimento di RSU del Comune di Grosseto senza aggravio di costi per le pubbliche amministrazioni;
b) il materiale sabbioso, sito nel fondo dell’area ospitante, proveniente dal dragaggio dell’area portuale dovrà essere smaltito, entro i termini di validità dell’ordinanza sindacale n. 143/2009 in sito autorizzato allo scopo a cura e spese della Marina di San Rocco s.p.a. ».

Il T.a.r. fondava la statuizione di accoglimento del ricorso principale proposto avverso il provvedimento sub (i), per un verso, sul rilievo dell’assenza dei presupposti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 d.lgs. n. 267/2000 o 191 d.lgs. n. 152/2006 e, per altro verso, previa qualificazione dell’impugnato provvedimento come ordinanza di rimozione e di smaltimento definitivo dei rifiuti ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152/2006, sul rilievo della sua illegittimità per il mancato accertamento, in capo alla società ricorrente, della responsabilità nella produzione dei rifiuti medesimi, escludendo altresì la configurabilità di un’ipotesi di acquiescenza in conseguenza dell’asserita assunzione espressa dell’obbligo di smaltimento definitivo da parte della ricorrente, eccepita dal Comune resistente.

Il T.a.r. osservava al riguardo testualmente che « ben avrebbe potuto, quindi, il Comune di Grosseto soffermarsi più accuratamente sulle eventuali responsabilità di soggetti terzi, tra cui il Consorzio di Bonifica di San Rocco, prima di addossare alla ricorrente l’ulteriore onere di svolgere altre analisi per la caratterizzazione e definitivo smaltimento di un rifiuto che, allo stato degli atti, non risultava da lei prodotto e/o abbandonato ma solo volontariamente rimosso e provvisoriamente stoccato per consentire la celere soluzione della problematica relativa alla navigabilità in sicurezza ».

Il T.a.r. dichiarava invece inammissibili i motivi aggiunti, proposti avverso l’atto sub (ii), in quanto « rivolti avverso un mero verbale di tavolo tecnico, atto interprocedimentale e non lesivo » (v. così, testualmente, l’impugnata sentenza).

2. Avverso tale sentenza, interponeva appello il Comune di Grosseto, censurando la sua erroneità, sia nella parte in cui il T.a.r. aveva ritenuto insussistenti i presupposti di cui all’art. 191 d.lgs. n. 152/2006, sia nella parte in cui aveva qualificato il provvedimento come ordine di smaltimento ai sensi del successivo art. 192 ed escluso la responsabilità della società ricorrente in ordine alla produzione dei rifiuti in questione.

L’Amministrazione appellante censurava, altresì, l’erronea reiezione dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse, attesa la mancata lesività immediata dell’ordinanza n. 143/2009, che nulla avrebbe aggiunto agli obblighi già volontariamente assunti dalla società ricorrente.

4. Si costituiva in giudizio l’originaria ricorrente, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione.

Si costituivano altresì in giudizio le appellate Amministrazioni statali (il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l’Ufficio circondariale marittimo Porto Santo Stefano).

5. All’esito dell’udienza pubblica del 9 febbraio 2017, questa Sezione con l’ordinanza n. 618 del 13 febbraio 2017 disponeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Provincia di Grosseto e del Consorzio di Bonifica Grossetana, già parti (non costituite) nel giudizio di primo grado, ma le quali non risultavano evocate nel giudizio d’appello, da considerare parti necessarie, trattandosi di causa inscindibile ai sensi dell’art. 95, comma 1, cod. proc. amm.

Eseguita l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle parti predette, le stesse non si costituivano in giudizio nel presente grado.

6. Alla successiva udienza pubblica del 6 luglio 2017, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Premesso che avverso la statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti la società appellata non ha interposto appello incidentale, con conseguente preclusione all’ingresso di ogni relativa questione nel presente grado di giudizio, in quanto esulante dai limiti del devolutum , si osserva che l’appello è fondato nei sensi di cui appresso.

7.1. Occorre premettere, in linea di fatto, che l’ordinanza sindacale n. 68 del 4 maggio 2009 – richiamata dalla successiva ordinanza n. 143 del 4 novembre 2009 – indicava espressamente, a proprio fondamento normativo, l’art. 191 d.lgs. n. 152/2006 (« Ordinanze contingibili e urgenti e poteri sostitutivi ») e, tenuto conto della « obiettiva difficoltà di individuare cause, competenze specifiche e corrette modalità di gestione della problematica », disponeva come segue:

- nei confronti della Marina di San Rocco s.p.a., di « concludere le operazioni di rimozione pulizia nel porto turistico del materiale vegetale e litoide proveniente dal Canale San Rocco entro e non oltre il 30.05.2009 », di « utilizzare come punto di accumulo provvisorio l’area già a suo tempo autorizzata da questa amministrazione e per il tempo minimo necessario a trasferire i rifiuti nelle aree indicate nella presente ordinanza », e di « trasferire nei tempi tecnici minimi i rifiuti accumulati, presso l’area delle Strillaie, quale deposito temporaneo per il definitivo smaltimento, previa predisposizione degli accorgimenti necessari diretti ad evitare eventuali inquinamenti nell’area di deposito »;

- nei confronti della SIT s.p.a., « quale gestore dell’area delle Strillaie: di accogliere, in deposito temporaneo, con ogni onere a carico di Marina di San Rocco s.p.a., il materiale vegetale e litoide di cui sopra destinato al successivo smaltimento concertando con i soggetti preposti l’individuazione dell’area e le modalità di deposito per dar corso alle operazioni di cui sopra »;

- nei confronti della Direzione Ambiente del Comune di Grosseto, « di convocare con urgenza un tavolo tecnico per verificare le competenze dei soggetti coinvolti, nonché le corrette soluzioni tecniche ed operative per il trattamento finale dei rifiuti prodotti, nonché l’imputazione dei costi ».

L’ordinanza n. 68/2009 – non impugnata – era dunque vòlta, in modo chiaro e univoco, ad affrontare, in via urgente e provvisoria, la problematica relativa alla presenza di materiale vegetale e litoide (depositi lignei) sul fondale portuale – in asserita conseguenza delle forti perturbazioni meteo abbattutesi nella zona nei mesi precedenti e delle relative piene del canale San Rocco –, segnalata dalla stessa società concessionaria Marina di San Rocco s.p.a. nella lettera del 13 marzo 2009 inviata al Comune di Grosseto, nella quale la stessa si era assunta l’impegno di rimuovere detti depositi (come già avvenuto negli anni precedenti) e di provvedere al relativo stoccaggio provvisorio nell’area indicata nella planimetria allegata, al fine del successivo conferimento in discarica.

Ogni questione relativa all’individuazione delle corrette soluzioni tecniche ed operative per il trattamento finale dei rifiuti prodotti, nonché per l’imputazione dei costi, è stata rimandata a un istituendo “tavolo tecnico”.

7.2. La successiva ordinanza sindacale n. 143 del 4 novembre 2009 – oggetto d’impugnazione – indica, quale oggetto, « Proroga ordinanza sindacale n. 68 del 04 maggio 2009 » e precisa che il 1° e 15 ottobre 2009 si sono svolte le riunioni del “tavolo tecnico”, convocato dalla Direzione Ambiente del Comune di Grosseto « per verificare le competenze dei soggetti coinvolti, nonché le corrette soluzioni tecniche ed operative per il trattamento finale dei rifiuti prodotti e l’imputazione dei costi », ma che « ad oggi da detto tavolo non sono emerse conclusioni circa le competenze e le imputazioni dei costi nonostante le riunioni e l’ultima richiesta dell’assessore all’Ambiente del Comune di Grosseto rivolta al Presidente della Provincia, di cui si attende risposta », per poi ordinare, nella parte dispositiva:

- alla Marina di San Rocco s.p.a, « di effettuare ulteriori analisi chimico fisiche sul suindicato materiale al fine di caratterizzazione allo stato attuale dei rifiuti di cui trattasi e procedere al successivo definitivo smaltimento del materiale accumulato »;

- alla Direzione Ambiente, « di definire tramite lo strumento del tavolo tecnico entro e non oltre il 31 marzo 2010 le corrette soluzioni tecniche ed operative per il trattamento finale dei rifiuti prodotti, nonché l’imputazione dei costi »;

- alla SIT s.p.a., « di mantenere per ulteriori sei mesi a far data dal 4 novembre 2009 il materiale vegetale e litoide di cui sopra, nell’area di deposito già individuata e utilizzata ».

7.3. Orbene, dalla lettura dell’ordinanza n. 143/2009 emerge, in modo chiaro e univoco, che la stessa è stata emanata dal Sindaco nell’esercizio dei poteri di cui all’art. 191 d.lgs. n. 152/2006, in dichiarata proroga delle disposizioni impartite con la precedente ordinanza n. 68/2009, e che anche gli oneri dell’esecuzione di ulteriori analisi chimiche e di smaltimento, posti a carico della Marina di Rocco s.p.a., vanno collocati in tale situazione di urgenza e provvisorietà, connotata dalla persistente (all’epoca dell’adozione del provvedimento impugnato) mancata individuazione definitiva delle corrette soluzioni tecniche ed operative per il trattamento finale dei rifiuti in questione e per l’imputazione dei relativi costi, evidentemente da rapportare all’individuazione dei soggetti responsabili (in via esclusiva o in concorso con terzi) nella produzione dei rifiuti, pure rimessa alla successiva fase procedimentale, con conseguente indubbia persistenza dei presupposti di cui all’art. 191 d.lgs. n. 152/2006 per la proroga e rimodulazione dell’originaria ordinanza n. 68/2009.

In accoglimento delle censure mosse dal Comune avverso l’appellata sentenza, deve dunque ritenersi erronea la qualificazione – da parte del T.a.r. – dell’ordinanza n. 143/2009 quale provvedimento di rimozione definitiva e di ripristino ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, presupponente l’accertamento della responsabilità, dolosa o colposa, del soggetto individuato come obbligato al recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, nonché, a monte, l’individuazione definitiva delle corrette soluzioni tecniche ed operative per il trattamento finale dei rifiuti, nella specie invece dichiaratamente non intervenuta al momento dell’adozione del gravato provvedimento, bensì ancora in fieri .

La corretta interpretazione del gravato provvedimento quale ordinanza ex art. 191 d.lgs. n. 152/2006 – pur sempre munita, seppure in modo attenuato rispetto ad un eventuale provvedimento ex art. 192, comma 3, d. lgs. n. 152/2006, di un certo grado di lesività nei confronti del soggetto destinatario, con conseguente indubbia sussistenza del relativo interesse a ricorrere in capo alla Marina di San Rocco s.p.a. ed infondatezza della correlativa eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione resistente ed odierna appellante – esclude l’accollo definitivo degli oneri di caratterizzazione e di smaltimento dei rifiuti in oggetto all’originaria ricorrente, restando ogni relativa soluzione definitiva riservata agli esiti della fase procedimentale susseguente l’adozione dell’ordinanza impugnata (in particolare, alle risultanze dei relativi accertamenti istruttori attraverso l’analisi dei rifiuti e della loro composizione, in funzione dell’individuazione delle cause della loro produzione e dell’individuazione dei soggetti responsabili), le cui vicende esulano dai limiti oggettivi del presente giudizio.

Resta, naturalmente, salva ogni azione di rivalsa dell’odierna appellata Marina di San Rocco s.p.a., destinataria delle determinazioni provvisorie di cui all’ordinanza sindacale n. 143/2009, nei confronti dei soggetti che, all’esito del procedimento, saranno individuati quali soggetti responsabili, in via esclusiva o concorrente, in relazione alle accertande cause della produzione dei rifiuti e della loro composizione.

Per altro verso, la natura provvisoria della gravata ordinanza impedisce l’attribuzione di una valenza confessoria di acquiescenza all’impegno assunto dall’originaria ricorrente nei confronti del Comune con la lettera del 13 marzo 2009 – di cui sopra sub 7.1., ult. cpv. –, avente ad oggetto unicamente l’onere di provvedere allo stoccaggio provvisorio, lasciando evidentemente impregiudicata l’individuazione delle cause effettive di produzione dei rifiuti, delle relative responsabilità e dei soggetti onerati di provvedere alla rimozione e al ripristino definitivo e ad assumerne i costi.

7.4. Conclusivamente, per le esposte ragioni, in accoglimento dell’appello e in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso di primo grado proposto avverso l’ordinanza sindacale n. 143/2009, nei sensi di cui in motivazione.

Resta assorbita ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini decisori (in relazione ai limiti oggettivi del presente giudizio).

8. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.