Pubblicato il 25/08/2021

N. 06045/2021REG.PROV.COLL.

N. 09171/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9171 del 2020, proposto da
-O-, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico -O-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, Segretariato Regionale Mibact, non costituiti in giudizio;
Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Cosentino Roberto, Bevilacqua Gianpaolo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. -O-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 24 giugno 2021 il Cons. A U, nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -O-, essendo stato già ammesso dalla Regione Calabria ai benefici per il sostegno dell’autoimpiego e l’autoimprenditorialità (di cui all’avviso pubblico approvato con Decreto dirigenziale n. 3755 del 6 aprile 2017) in relazione a una propria attività di studio d’ingegneria geotecnica, veniva parimenti ammesso dalla stessa Regione a un tirocinio formativo presso il Museo nazionale archeologico della Sibartide nell’ambito di un percorso di qualifica (indetto con distinto avviso pubblico approvato con DDG n. 6160 del 30 maggio 2016) “ in grado di offrire maggiori opportunità lavorative, in attuazione delle intese raggiunte dalla Regione Calabria e il Segretariato Regionale del Ministero dei Beni e delle attività Culturali e del Turismo per la Calabria ”, rientrante fra le politiche del lavoro perseguite dalla Regione.

2. Con decreto dirigenziale del 12 febbraio 2020 la Regione Calabria - Dipartimento lavoro, formazione e politiche sociali - settore 4 (politiche attive, superamento del precariato e vigilanza enti) dichiarava la decadenza del -O-dalla misura del suddetto tirocinio formativo disponendo al contempo il recupero delle somme sino ad allora erogate a titolo d’indennità di partecipazione per sei mesi, pari a complessivi € 4.800,00.

Il provvedimento era motivato in ragione della non cumulabilità di più misure di politica attiva nei confronti del medesimo beneficiario, nella specie verificatasi per causa imputabile alle dichiarazioni rese dall’interessato, il quale aveva dichiarato in fase selettiva di non essere destinatario di altre politiche attive per il lavoro, quando in realtà già fruiva del suddetto beneficio per il sostegno dell’autoimpiego e l’autoimprenditorialità.

3. Avverso il decreto di decadenza il -O-proponeva ricorso avanzando anche domanda di risarcimento del danno.

4. Il Tribunale amministrativo adìto, pronunciando sentenza semplificata ex art. 60 Cod. proc. amm. nella contumacia delle amministrazioni, respingeva il ricorso.

5. Avverso la sentenza ha proposto appello il -O-deducendo:

I) falsa applicazione del d. lgs. n. 150 del 2015, e in particolare dell’art. 18 in tema di politiche attive;
violazione dell’obbligo di motivazione della sentenza, ex art. 3 Cod. proc. amm.;

II) violazione dell’art. 112 Cod. proc. civ. in relazione all’omessa pronuncia su altri punti nevralgici del ricorso;

III) mancato riconoscimento in capo al ricorrente del diritto al risarcimento dei danni;

IV) violazione dell’art. 116 Cod. proc. civ. sulla valutazione delle prove.

6. S’è costituito in resistenza il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo.

7. Con reclamo depositato il 5 gennaio 2021 l’appellante ha altresì impugnato il decreto n. 167 del 2020 della Commissione per il patrocinio a spese dello Stato presso il Consiglio di Stato che ne ha respinto l’istanza di ammissione, in via anticipata e provvisoria, al patrocinio a spese dello Stato in relazione al giudizio.

8. All’udienza del 24 giugno 2021, tenuta con modalità da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

0. Si premette che è assorbente su ogni altra questione in rito e merito il rigetto nel merito dell’appello.

1. Col primo motivo di gravame l’appellante deduce l’omessa motivazione della sentenza in ordine alle ragioni per le quali la prima misura fruita dallo stesso ( i.e. , contributo per il sostegno all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità) sarebbe qualificabile alla stregua di “politica attiva del lavoro” determinando così i presupposti per la disposta decadenza.

Al contrario, siffatta misura avrebbe ben altra natura, non essendo riconducibile a quelle, suddette, di politica attiva del lavoro.

1.1. Il motivo è infondato.

1.1.1. L’art. 18, comma 1, lett. h) , d.lgs. n. 150 del 2015 (recante Disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 ), correttamente richiamato dal giudice di primo grado, ricomprende espressamente fra i « Servizi e misure di politica attiva del lavoro » anche la « gestione, anche in forma indiretta, di incentivi all’attività di lavoro autonomo ».

Le misure di sostegno e supporto al lavoro autonomo ben rientrano, dunque - com’è ragionevole, afferendo all’occupazione d’una specifica categoria di lavoratori - fra le politiche attive del lavoro.

Nella specie, del resto, l’avviso pubblico per il sostegno all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità cui il -O-ha utilmente partecipato - che richiama peraltro espressamente anche il decreto legislativo n. 150 del 2015 - indica quali obiettivi, nell’ambito del Programma operativo regionale di riferimento, quelli di “ Favorire l’inserimento lavorativo e l’occupazione dei disoccupati di lunga durata e dei soggetti con maggiori difficoltà di inserimento lavorativo, nonché il sostegno delle persone a rischio di disoccupazione di lunga durata ” e di “ Aumentare l’occupazione femminile ”.

Trattasi di chiare misure d’incentivo all’occupazione, che ben possono essere perseguite anche attraverso l’attribuzione di contributi finanziari.

In tale contesto, non vale il richiamare il decreto legislativo n. 185 del 2000 ( Incentivi all’autoimprenditorialità e all’autoimpiego, in attuazione dell’articolo 45, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144 ) sostenendo che il -O-, quale libero professionista, non sarebbe titolare di alcuna ditta individuale, né perciò sarebbe qualificabile come lavoratore autonomo, e che dunque i contributi da lui ricevuti avrebbero altra natura.

Dalla documentazione in atti emerge invero che il contributo fu ricevuto dal -O-proprio quale ditta individuale-libero professionista, come si desume sia dalla domanda partecipativa (“ soggetto interessato in forma singola (ditta individuale, libero professionista) ), sia dall’adesione all’atto d’obbligo (forma giuridica “ Ditta Individuale ”), oltreché dalla polizza assicurativa stipulata (“ Ditta Individuale (libero professionista) ).

In ogni caso, lo stesso oggetto dell’avviso era espressamente costituito dalla concessione di incentivi economici per sostenere l’avvio di nuove iniziative di “ lavoro autonomo o attività d’impresa ” (cfr. artt. 1 e 5), sicché comunque a tale titolo le misure di sostegno erano previste e riconosciute.

In tale contesto, le doglianze formulate dall’appellante risultano dunque prive di sostegno probatorio e fondamento, non valendo a confutare la qualificazione in termini d’incentivo in favore del lavoro autonomo della misura prevista, la quale, coerentemente con la stessa missione dell’avviso ( i.e. , sostegno all’occupazione, e in specie all’autoimpiego e autoimprenditorialità attraverso la concessione di contributi finanziari) rientra fra le politiche attive del lavoro ex art. 18, comma 1, lett. h) , d.lgs. n. 150 del 2015.

Né può rilevare, in senso contrario, il mero richiamo all’estratto della pagina web tratta dal sito della Regione, che contiene una rappresentazione sintetica e sommaria delle varie misure previste, e comunque non può valere a incidere sulla chiara classificazione normativa delle singole misure.

Alla luce di ciò, il primo motivo di gravame risulta evidentemente infondato.

2. Col secondo motivo l’appellante si duole dell’omesso esame del secondo e terzo motivo di ricorso in primo grado, che perciò ripropone.

2.1. Sotto un primo profilo, si duole della violazione del “ criterio della pubblicità ”, atteso che l’amministrazione avrebbe dovuto rendere edotto il -O-della possibilità che l’attività di autoimpiego rientrasse fra le politiche attive del lavoro.

Allo stesso modo, l’azione amministrativa sarebbe illegittima per omissione delle verifiche preliminari degli atti sottoposti al -O-, con violazione dei principi di buon andamento e imparzialità.

2.1.1. Le doglianze sono infondate, atteso che la procedura per l’assegnazione dei tirocini formativi e dei percorsi formativi professionalizzanti in collaborazione col Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo s’incentrava su un sistema di autodichiarazioni del candidato, ai sensi degli artt. 46 e 47 d.P.R. n. 445 del 2000 (cfr. già il modello di domanda allegato all’avviso ed effettivamente utilizzato dal -O-, nonché la successiva dichiarazione del 4 marzo 2019).

Per questo, fermi i poteri di controllo e verifica rimessi all’amministrazione, l’ iter amministrativo muoveva dall’autoresponsabilità di ciascun candidato nel rilascio delle dichiarazioni richieste.

2.2. Sotto altro profilo, il -O-deduce la violazione dell’art. 24 Cost., giacché con semplice comunicazione email anteriore al provvedimento finale di decadenza gli veniva comunicata l’interruzione con effetto immediato del tirocinio in corso di svolgimento.

2.2.1. Neanche tale doglianza è fondata, atteso che la comunicazione contestata non dà luogo di per sé ad alcuna illegittimità dell’azione amministrativa, e in specie del provvedimento di decadenza impugnato.

D’altra parte la comunicazione - che afferisce alla regolazione del rapporto fra l’amministrazione e il soggetto tirocinante - precedette di soli pochi giorni il provvedimento di decadenza ( i.e. , email del 10 febbraio 2020 a fronte di provvedimento di decadenza del 12 febbraio 2020, comunicato il 18 febbraio 2020, e che risultava assunto già il 31 gennaio 2020);
mentre lo stesso provvedimento fu comunque regolarmente preceduto da comunicazione di avvio del procedimento, risalente al 19 novembre 2019.

In tale contesto, l’omessa erogazione della seconda tranche del contributo - cui pure l’appellante fa riferimento - esorbita dal suddetto provvedimento di decadenza dal tirocinio formativo presso il Museo della Sibartide (e, dunque, dall’oggetto della presente impugnativa), il quale non contiene specifiche statuizioni in ordine alla detta seconda tranche , limitandosi a dar conto che “ è stato comunicato all’interessato l’avvio, contestualmente, del procedimento di decadenza dal beneficio previsto dal Bando Autoimpiego e autoimprenditorialità e del procedimento di decadenza dal Tirocinio Mibact di cui al DDG n.6160/2016 e s.m.i. ”, e concludendo col decretare esclusivamente “ di disporre la decadenza del signor -O- […] dalla misura di politica attiva di cui al DDG n.6160/2016 e s.m.i [ i.e. , misura relativa al suddetto tirocinio] [e] procedere al recupero delle somme erogate nei confronti di -O- a titolo di indennità di partecipazione per n. 6 mesi, pari a complessivi € 4.800,00 ” (cfr. anche la motivazione: “ ritenuto che […] occorre provvedere alla dichiarazione di decadenza del signor -O- dal Tirocinio Mibact di cui al DDG n.6160/2016 e s.m.i;
occorre, altresì, procedere al recupero delle somme erogate nei confronti di -O- a titolo di indennità di partecipazione per n. 6 mesi, pari a complessivi € 4.800,00 […])”.

Allo stesso modo, non è ravvisabile alcuna violazione del diritto di difesa od interlocuzione dell’appellante nell’ambito del procedimento, atteso che lo stesso provvedimento di decadenza dà atto delle difese endoprocedimentali del -O-, pur ritenute “ non […] meritevoli di accoglimento ”, e il che è sufficiente ai fini del rispetto del contraddittorio procedimentale (cfr., inter multis , Cons. Stato, V, 14 agosto 2020, n. 5037;
15 aprile 2020, n. 2426;
25 febbraio 2019, n. 1247 e 1248;
VI, 4 febbraio 2019, n. 843;
V, 30 ottobre 2018, n. 6173;
25 luglio 2018, n. 4523;
VI, 2 maggio 2018, n. 2612;
12 febbraio 2014, n. 682).

2.3. Con distinta ragione di doglianza, corrispondente al terzo motivo di ricorso riproposto, l’appellante censura l’omessa o difettosa motivazione del provvedimento, limitata al rilievo circa la sussistenza di altra politica attiva a beneficio del -O-, senza fornire alcun richiamo normativo al riguardo.

2.3.1. Neanche tale doglianza è fondata, atteso che il provvedimento individua chiaramente la ragione della decadenza - coincidente con l’attribuzione di altra misura di politica attiva del lavoro non dichiarata dal -O-- né dovendo lo stesso spingersi sino a spiegare per quali ragioni un’altra misura, puntualmente individuata, vada qualificata alla stregua di politica attiva, competendo semmai all’interessato contestare siffatta qualificazione.

3. Con distinto motivo di doglianza l’appellante ripropone la domanda risarcitoria, variamente articolata.

In particolare, il -O-invoca il ristoro del pregiudizio sofferto in conseguenza del ritardo nell’adozione del provvedimento, il danno da omesso controllo da parte dell’amministrazione, nonché il nocumento morale e d’immagine.

3.1. Il motivo è infondato.

3.1.1. Anzitutto, l’insussistenza dei vizi di legittimità dedotti dal -O-in relazione all’azione amministrativa esclude che il provvedimento possa essere foriero di un danno risarcibile, difettando in radice la condotta illecita da parte dell’amministrazione.

3.1.2. Quanto al danno da ritardo, premesso che l’appellante invoca la violazione del termine di trenta giorni nella conclusione del procedimento dal suo avvio (in specie, il procedimento è stato avviato il 19 novembre 2019, mentre il provvedimento finale fu comunicato il 18 febbraio 2020), non v’è evidenza di specifiche ragioni di danno in relazione al lamentato ritardo, considerato che non è fondata, in termini risarcitori, la pretesa correlata alla mancata remunerazione dell’attività di tirocinio svolta dal -O-successivamente all’avvio del procedimento, atteso che - al di là dei relativi aspetti giuslavoristici - la stessa comunicazione di avvio dava conto espressamente che non si sarebbe potuta più corrispondere alcuna mensilità retributiva correlata al “Bando Mibact”, e invitava anzi il -O-a rinunciare a una delle due misure beneficiate, sicché non può invocarsi il ritardo quale fonte del danno da omessa remunerazione che era stata già disposta e comunicata in sede di avvio del procedimento, con previsione peraltro in sé non specificamente censurata dall’interessato.

I richiamati danni d’immagine e da “ stress da lavoro” e “ stress emotivo”, oltre e non essere adeguatamente provati, da un lato riguardano il rapporto (giuslavoristico) di tirocinio in sé, dall’altro non possono essere risarciti in relazione al provvedimento, stante il difetto di condotta illecita a fronte della legittimità di questo.

3.1.3. Anche la domanda relativa al lamentato danno da omesso controllo è infondata, attesa la legittimità del provvedimento, nonché l’autoresponsabilità dell’interessato nel rendere le dichiarazioni, venendo qui in rilievo d’altra parte nient’altro che l’ordinaria (legittima) modalità - fondata sulle dichiarazioni sostitutive dell’interessato - attraverso cui le istanze vengono proposte e istruite, fermi i poteri di controllo dell’amministrazione.

3.1.4. Lo stesso è a dirsi per l’invocato danno morale, atteso che difetta in radice il presupposto della condotta illecita dell’amministrazione, stante la legittimità del provvedimento.

Quanto alla mancata erogazione della seconda tranche della misura per l’autoimpiego cui l’appellante fa cenno, essa esula dall’oggetto del presente giudizio, e comunque non è ascrivibile al provvedimento qui gravato, atteso che alcuna determinazione al riguardo è presente nello stesso (a cui la mancata erogazione non è perciò imputabile, neppure in termini risarcitori, dovendo ricondursi a una distinta attività - od omissione - amministrativa), né l’appellante ha censurato profili provvedimentali afferenti a tale aspetto.

4. Alla luce di quanto suindicato, anche il quarto motivo d’appello - relativo alla mancata valutazione delle prove da parte del giudice di primo grado - risulta infondato, stante la sufficienza dei suindicati elementi ai fini del rigetto della domanda caducatoria e risarcitoria nei termini suesposti, non rilevando peraltro in senso opposto il richiamo alle difese endoprocedimentali svolte dall’interessato e alle “ dichiarazioni testimoniali allegate ”, che non valgono a infirmare quanto sopra osservato e concluso.

5. Infondato è infine il reclamo con il quale il -O-ha impugnato il decreto di mancata ammissione al gratuito patrocinio a spese dello Stato.

La critica mossa s’incentra sulla non competenza della Commissione a giudicare della fondatezza della domanda, avendo dunque il decreto illegittimamente denegato l’ammissione in ragione dell’assunto che “ sulla base di una sommaria valutazione delle circostanze di fatto e di diritto riferite, allo stato degli atti, le prospettazioni difensive dell’istante appaiono manifestamente infondate ”.

5.1. La doglianza è infondata, atteso che l’art. 126, comma 1, d.P.R. n. 115 del 2002 (previsto nell’ambito delle Disposizioni particolari sul patrocinio a spese dello Stato nel processo civile, amministrativo, contabile e tributario , di cui al Titolo IV della Parte III) prevede che l’organo competente ( i.e. , per quanto qui di rilievo, l’apposita commissione istituita presso il Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 14, all. 2), Cod. proc. amm., recante Norme di attuazione ) provveda ad ammettere l’interessato « in via anticipata e provvisoria al patrocinio » se ricorrono le prescritte condizioni di reddito, e « se le pretese che l’interessato intende far valere non appaiono manifestamente infondate » (nello stesso senso, cfr. l’art. 122, a tenore del quale « L’istanza contiene, a pena di inammissibilità, le enunciazioni in fatto ed in diritto utili a valutare la non manifesta infondatezza della pretesa che si intende far valere, con la specifica indicazione delle prove di cui si intende chiedere l’ammissione »).

Per questo, legittimamente la Commissione ha eseguito il vaglio di non manifesta infondatezza delle domande, peraltro corretto nel merito, essendo l’azione del -O-in effetti palesemente destituita di fondamento.

6. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello e il reclamo avverso la non ammissione a gratuito patrocinio a spese dello Stato vanno respinti.

6.1. Nonostante la chiara soccombenza dell’appellante le spese vanno compensate, attesa l’attività difensiva esclusivamente formale svolta dal (solo) Ministero, limitata alla costituzione in giudizio.