Pubblicato il 14/06/2024

N. 05374/2024REG.PROV.COLL.

N. 05276/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5276 del 2020, proposto da
Edil Com s.r.l., in persona del presidente del consiglio di amministrazione e legale rappresentante pro tempore , San Gordiano Real Estate s.r.l., Giano - Attività ed Iniziative Immobiliari s.r.l., in persona dei rispettivi amministratori unici e legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato M V, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, piazza San Saturnino 5;

contro

Comune di Civitavecchia, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato D Occagna, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;
Regione Lazio, in persona del presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;
Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna Albanese, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda- quater ) n. 12829/2019

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Civitavecchia, della Regione Lazio e della Città metropolitana di Roma Capitale;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria art. ex 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 5 giugno 2024 il consigliere F F, sull’istanza di passaggio in decisione di parte appellante, e udito per la Regione Lazio l’avvocato Fiammetta Fusco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Edil Com s.r.l., indicata in intestazione tra le società odierne appellanti, ha agito nel presente giudizio in qualità di proprietaria di aree poste nelle vicinanze del quartiere San Gordiano di Civitavecchia, censite a catasto terreni al foglio 26, mappali 587 e 819, dell’estensione di 34.600 e 56.500 mq. Su sua proposta di piano attuativo coordinato pubblico-privato denominato “San Gordiano”, con delibere consiliari in data 22 dicembre 2011, nn. 79 e 80, l’amministrazione comunale aveva adottato il piano di zona n. 14 “San Gordiano Due”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 3 della legge 18 ottobre 1962, n. 167 ( Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare ), e il piano di edilizia privata e sociale di San Gordiano Tre, da realizzarsi sulle aree in questione.

2. Dopo l’invio degli strumenti urbanistici attuativi alla Regione Lazio per la verifica della loro assoggettabilità a valutazione ambientale strategica - VAS, su richiesta dello stesso Comune di Civitavecchia, i cui organi politici erano nel frattempo stati rinnovati a seguito di elezioni, era tuttavia disposta l’archiviazione dei procedimenti, con determinazioni regionali nn. 6038 e 6041 del 23 dicembre 2013. Contro questi ultimi provvedimenti la Edil Com proponeva separati ricorsi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma. Con successivi motivi aggiunti l’impugnazione era estesa alla nota di prot. n. 438823 del 30 luglio 2014, con la quale la Regione Lazio aveva confermato l’archiviazione dei procedimenti, in riscontro alla richiesta comunale di riapertura dei procedimenti nelle more della sua definitiva decisione in ordine alla revoca degli atti di adozione dei piani di zona n. 14 San Gordiano Due e di edilizia privata e sociale di San Gordiano Tre.

3. In seguito, con delibere consiliari nn. 108 e 109 del 6 ottobre 2017 il Comune di Civitavecchia ritirava le stesse delibere di adozione degli strumenti ora menzionati e la presupposta delibera consiliare in data 20 maggio 2010, n. 35, di modifica alla variante n. 29 al piano regolatore generale, non ancora approvata, con cui erano state reperite le aree da destinare agli interventi di edilizia residenziale pubblica.

4. Con un ulteriore ricorso la Edil Com impugnava anche i provvedimenti comunali da ultimo menzionati, di « mero ritiro » dei piani attuativi adottati nel 2011 per le aree di sua proprietà, oltre che della presupposta modifica alla variante allo strumento urbanistico generale. Censurava l’operato dell’amministrazione comunale per assenza dei presupposti a fondamento del contestato ritiro, che assumeva essere riconducibile all’ipotesi della revoca ex art. 21- quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e ne chiedeva in ogni caso la condanna al risarcimento dei danni per responsabilità precontrattuale in relazione all’investimento complessivamente sostenuto e non andato a buon fine.

5. Riuniti i ricorsi per connessione, con la sentenza indicata in epigrafe l’adito Tribunale amministrativo esaminava nel merito e respingeva il solo ricorso contro i provvedimenti comunali di ritiro da ultimo citati, in conseguenza della quale statuizione erano dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza i ricorsi contro i provvedimenti regionali, parimenti sopra richiamati, di archiviazione dei procedimenti di verifica di assoggettabilità a VAS dei piani attuativi, e i relativi motivi aggiunti.

6. Dopo avere premesso che gli orientamenti di fondo dell’attività di pianificazione urbanistica sono per loro natura « sottoposti periodicamente alla verifica del corpo elettorale e poi tradotti nell’attività di governo locale », la pronuncia di primo grado giudicava innanzitutto legittima la qualificazione delle delibere comunali nn. 108 e 109 del 6 ottobre 2017 come « atti di mero ritiro alla stregua del tenore letterale del relativo dispositivo », in ragione della mancata approvazione regionale degli strumenti attuativi;
e considerava le medesime delibere conseguentemente non soggette alle norme sul potere di autotutela della pubblica amministrazione contenute nella legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241. Era poi ritenuta incensurabile nella presente sede giurisdizionale di legittimità la revisione degli indirizzi programmatici in materia di governo del territorio a base dei provvedimenti impugnati, ed in particolare l’« argomentata rimodulazione del fabbisogno » di abitazioni emersa nell’ambito di questi rispetto alle stime risalenti all’epoca di adozione dei piani attuativi, da cui era quindi conseguita la « considerazione prioritaria degli altri piani di zona già approvati ». Le ulteriori ragioni a base del ritiro erano poi considerate di « carattere collaterale nella motivazione », per cui le correlative censure venivano assorbite.

7. Infine, la sentenza respingeva la domanda risarcitoria: innanzitutto in conseguenza del rigetto di quella di annullamento e della « rilevata inesistenza di un affidamento giuridicamente tutelabile anche sotto il profilo del decorso del tempo »;
ed inoltre, a prescindere dall’esito dell’impugnazione, per « l’assenza di profili di colpevolezza dell’Amministrazione, attesa la complessità della vicenda e delle connesse situazioni anche a carattere politico-istituzionale ».

8. Contro la sentenza i cui contenuti sono così sintetizzabili ha proposto appello l’originaria ricorrente, unitamente alla San Gordiano Real Estate s.r.l., subentrata nella proprietà delle aree interessate dal giudizio per effetto dell’atto di scissione della prima, con attribuzione nel suo patrimonio sociale della proprietà delle aree interessate dai piani di zona e di edilizia privata e sociale su cui si controverte nel presente giudizio;
e alla Giano - Attività ed Iniziative Immobiliari s.r.l., interveniente ad adiuvandum nei tre giudizi quale « controllante della società ricorrente » (così la sentenza). Con l’appello sono riproposti i motivi di impugnazione e la domanda risarcitoria già respinti in primo grado.

9. Si sono costituiti in resistenza il Comune di Civitavecchia la Regione Lazio e la Città Metropolitana di Roma Capitale, le quali hanno anche eccepito la carenza di legittimazione delle appellanti diverse dall’originaria ricorrente.

DIRITTO

1. In via preliminare vanno definite le questioni concernenti la partecipazione al presente giudizio d’appello della San Gordiano Real Estate e della Giano - Attività ed Iniziative Immobiliari: estranea ai giudizi di primo grado la prima e interveniente negli stessi la seconda. Come sopra accennato, di esse è eccepita la carenza di legittimazione a proporre appello, rispettivamente ai sensi dell’art. 102, commi 1 e 2, cod. proc. amm.;
ed inoltre ad agire in via risarcitoria, per violazione del divieto di sostituzione processuale ex art. 81 cod. proc. civ. nei confronti dell’unica parte che si assume legittimata sotto entrambi i profili, e cioè la Edil Com.

2. L’eccezione va respinta.

3. La legittimazione della San Gordiano Real Estate, che non è stata parte del giudizio di primo grado, va fatta derivare dalla vicenda societaria per effetto della quale è subentrata nella titolarità delle aree interessate dai piani attuativi poi ritirati dal Comune di Civitavecchia. Per effetto della scissione dalla Edil Com (con atto in data 21 gennaio 2020) l’appellante in questione è divenuta successore universale nel diritto controverso, da cui deriva la sua legittimazione ai sensi dell’art. 111, comma 2, cod. proc. civ. a proseguire il processo, e dunque anche quella di parte necessaria in appello. Per quanto riguarda invece l’originaria interveniente ad adiuvandum Giano - Attività ed Iniziative Immobiliari, può essere attribuita prevalenza sul piano interpretativo e sostanziale alla sua originaria posizione di mera aderente all’altrui impugnazione rispetto alla formale assunzione di parte dell’atto di appello al pari delle altre due società. Così circoscritta la sua posizione non occorre pertanto pronunciare alcuna inammissibilità parziale dell’atto di impugnazione contro la pronuncia di primo grado.

4. Si può dunque procedere ad esaminare le censure concernenti il merito della presente controversia.

5. Con il primo motivo d’appello la sentenza viene censurata per avere qualificato le delibere impugnate come atti di mero ritiro e per non avere riconosciuto un affidamento qualificato in capo alla Edil Com, maturato sulla base del complessivo operato del Comune di Civitavecchia nella vicenda contenziosa. A questo specifico riguardo, viene ricordato che in accoglimento della proposta della società ricorrente di piano attuativo coordinato pubblico-privato (denominato “San Gordiano”) con le delibere in tesi illegittimamente revocate, in data 22 dicembre 2011, nn. 79 e 80, sono stati approvati il piano di zona San Gordiano Due, in variante al vigente piano regolatore generale, con cui è stata quindi dichiarata la pubblica utilità delle opere e la indifferibilità ed urgenza dei lavori;
e il piano di edilizia privata e sociale San Gordiano Tre, quale piano particolareggiato di iniziativa privata. In ragione di ciò la sentenza avrebbe errato nell’escludere che alla presente fattispecie controversa sia applicabile il regime dell’autotutela previsto dalla citata legge 7 agosto 1990, n. 241, ed in particolare gli artt. 7, 21- quinquies e 21- nonies . In presenza di atti « idonei a consolidare proprio la posizione di Edil Com », non potrebbe dunque predicarsi un « mero ritiro » di atti asseritamente inefficaci. Viene in contrario sottolineato che l’intervenuta scadenza delle misure di salvaguardia, ai sensi dell’art. 12 del testo unico dell’edilizia di cui al