N. 00220/2014REG.PROV.COLL.

N. 07587/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7587 del 2008, proposto dalla:
società I M e C. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L C e M S, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale Parioli, 180;

contro

Provincia di Genova, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati C S, G P e R G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G P in Roma, via Giulio Cesare, 14 sc. A/4;
Ministero delle Attività Produttive, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE II n. 528/2008, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Genova e del Ministero delle Attività Produttive;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2013 il Cons. C B e uditi per le parti gli avvocati L C e G P nonché l’avvocato dello Stato Alessia Urbani Neri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Provincia di Genova, nel quadro degli istituti previsti dall’art. 2, comma 203 e ss. della legge n. 662 del 1996, promuoveva la definizione di un “Patto territoriale” volto a realizzare un programma d’interventi integrati nei settori dell’industria, dei servizi e dell’apparato infrastrutturale.

Detta iniziativa portava alla stipula, in data 20 ottobre 1998, di un protocollo d’intesa denominato “Patto territoriale di Genova e delle Valli del Genovesato”, fra i soggetti pubblici e privati operanti nell’area d’intervento del patto.

A seguito della valutazione positiva da parte del Ministero del Bilancio in merito al predetto progetto, la Provincia di Genova procedeva all’emanazione del bando per usufruire dei benefici e dei contributi previsti dalla normativa sui patti territoriali.

Il citato bando subordinava, per le aziende di movimentazione e magazzinaggio di terminals e containers , l’ammissibilità ai benefici ed ai contributi previsti “agli esiti della notifica alla Comunità Europea della delibera del C.I.P.E. dell’11 novembre 1998”.

La società I M presentava, in data 7 giugno 1999, domanda di adesione al Patto territoriale. L’istruttoria di detta domanda, avviata il 30 giugno 1999, si concludeva in data 21 aprile 2000, con una valutazione positiva dell’istanza e con l’individuazione dell’agevolazione da concedere alla società nella misura di L. 8.190.330.000.

Le autorità italiane, in data 18 novembre 1999, notificavano all’Unione Europea il nuovo regime di aiuti agli investimenti (trattandosi di possibili aiuti di Stato) e la Commissione Europea accoglieva la notifica con la decisione SG (2000) D/10574 del 2 agosto 2000.

Con la delibera n. 138 del 21 dicembre 2000 il C.I.P.E. disponeva il finanziamento del Patto, prorogando al 28 febbraio 2001 il termine per la conclusione dell’istruttoria, al fine di adeguarla alla “Carta degli aiuti Italiana”, approvata in data 20 settembre 2000, concernente il nuovo regime degli aiuti di Stato per il periodo 2000-2006 per le aree ammesse a deroga di cui all’art. 87.3 del Trattato di Roma.

A seguito di tale decisione veniva effettuato un riesame delle precedenti istruttorie che, per quanto riguarda la società I M, si concludeva con la rideterminazione del contributo che veniva fissato in L. 6.979.800.000.

Il Direttore del Sevizio per la Programmazione Negoziata, con il decreto n. 2492 del 23 aprile 2001, approvava il “Patto territoriale di Genova e delle Valli del “Genovesato”: quest’ultimo, in data 20 giugno 2001, veniva sottoscritto da tutti i soggetti interessati.

Il Ministero delle Attività Produttive, con la circolare n.

1.232.035 del 12 febbraio 2003 comunicava ai soggetti responsabili dei Patti territoriali - a seguito di varie richieste di chiarimento dai medesimi formulate - che “l’estensione delle attività ammissibili alla movimentazione ed al magazzinaggio dei terminals e dei containers …..trova(va) applicazione a seguito della decisione della Commissione Europea…” e che tale autorizzazione “...prevedeva l’ammissibilità dei programmi e delle agevolazioni solamente nel caso in cui l’avvio a realizzazione risult(asse) successivo alla domanda e comunque in data non anteriore…al 20 settembre 2000 per le aree ammesse alla deroga di cui all’art. 87. 3 del Trattato di Roma.”

Con le note del 12 aprile e del 19 maggio 2005, la Provincia di Genova, a seguito delle precisazioni ricevute dal Ministero delle Attività Produttive, confermava alla società I M che la data di decorrenza del termine per le spese ammissibili coincideva con il 20 settembre 2000.

2. Avverso detti atti ed i relativi allegati la società I M proponeva ricorso al Tribunale Regionale Amministrativo per la Liguria, precisando in particolare che tale decisione comportava “nella sostanza la non erogabilità ( rectius : la revoca della concessione) del contributo in relazione alle spese d’investimento effettuate” dalla società stessa dal 30 giugno 1999 al 20 settembre 2000.

2.1. Con la sentenza n. 528 del 2008 il Tribunale adito, dopo aver preliminarmente respinto l’eccezione d’inammissibilità per difetto di giurisdizione sollevata dalla Provincia di Genova, respingeva il ricorso proposto dalla società I M sul presupposto che “la chiara distinzione contenuta nel bando di adesione ai Patti territoriali ed il relativo trattamento diversificato delle spese ammissibili escludevano a priori la giuridica rilevanza di qualsiasi affidamento in merito e …l’insorgere di legittime aspettative di rimborsi di spese e di investimenti anteriori” agli esiti della notifica alla Comunità Europea.

3. Avverso detta sentenza la società I M ha proposto appello, chiedendo, in primo luogo, la conferma con diversa motivazione del capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed, in secondo luogo, il rigetto della restante parte della sentenza impugnata.

Con le memorie del 18 gennaio, del 29 gennaio e del 15 novembre 2013 la società I M ha ulteriormente precisato le censure rivolte alla sentenza di primo grado.

3.1 Si è costituita in giudizio la Provincia di Genova che, con la memoria del 18 gennaio 2013, ha preliminarmente eccepito che l’appello della società I M conterrebbe “una inammissibile mutatio libelli ai sensi dell’art. 345 del c.p.c.” e, secondariamente, che la sentenza impugnata risulterebbe immune dalle censure contenute nel ricorso in appello.

3.2. In data 28 gennaio 2013 si è costituito in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico che, con la memoria del 21 novembre 2013, ha contestato integralmente i motivi contenuti nell’appello e nelle memorie prodotte dalla società istante.

4. All’udienza del 17 dicembre 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente il Collegio ritiene di affrontare la censura con la quale l’appellata Provincia di Genova ha rilevato, in relazione al contenuto dell’appello, che la società I M avrebbe posto in essere una “inammissibile mutatio libelli ”.

La censura è infondata.

La predetta società, infatti, si è limitata a rideterminare dal 6 giugno 1999 al 30 dicembre 1999 (data di decorrenza delle spese ammissibili individuata da Europrogetti e Finanza) la data da cui far decorrere l’accertamento del suo diritto al riconoscimento dei contributi previsti dal Patto territoriale sottoscritto il 20 giugno 2001: quanto precede, dunque, non può essere qualificato come mutatio libelli atteso che, da quanto risulta in atti, l’appellante ha per il resto lasciato inalterata l’originaria causa petendi (contrasto dei provvedimenti impugnati con il Patto territoriale, impossibilità di modifica unilaterale delle condizioni convenzionalmente stabilite, violazione del principio dell’affidamento altrui incolposo) per ottenere l’annullamento dei provvedimenti impugnati con il ricorso di primo grado.

6. Con il primo motivo la società I M ha rilevato che le argomentazioni con cui il giudice di prime cure ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, proposta dalla Provincia di Genova, avrebbero comunque assunto nei suoi confronti un carattere lesivo in quanto avrebbero costituito il presupposto del giudizio d’infondatezza del merito del ricorso.

Il Tar per la Liguria ha, infatti, ritenuto la propria giurisdizione in materia nella considerazione che la controversia riguarderebbe l’impugnativa di provvedimenti che, da una parte, escludono “a monte la spettanza del contributo nel periodo anteriore alla decisione comunitaria” e, dall’altra, comportano l’accertamento della sussistenza dei necessari presupposti per soddisfare l’interesse legittimo pretensivo alla concessione del contributo stesso.

Tale valutazione, a giudizio dell’appellante, non può essere condivisa poiché gli strumenti della programmazione negoziata, di cui all’art. 2 della l. n. 662 del 1996 - fra cui rientrano anche i Patti territoriali - sarebbero inquadrabili tra gli accordi sostitutivi previsti dall’art. 11 della l. n. 241 del 1990 (Cons. di Stato, Sez. IV, 5 novembre 2004, n. 7180).

La giurisdizione del giudice amministrativo, pertanto, deriverebbe da detta norma che, al comma 5, prevede che le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui trattasi sono riservate al predetto giudice.

A giudizio dell’appellante, in altri termini, la giurisdizione del giudice amministrativo sussisterebbe nella fattispecie de qua non perché la I M avrebbe azionato in giudizio un interesse legittimo pretensivo ma perché, con la sottoscrizione del Patto territoriale, l’appellante avrebbe “acquisito un diritto soggettivo perfetto all’adempimento dell’accordo e, conseguentemente, alla materiale erogazione del contributo concesso e quantificato, all’atto della stipula del Patto territoriale in lire 6.979.980.000”.

6.1. Il motivo è infondato.

Come affermato da consolidati orientamenti giurisprudenziali, non vi è dubbio che il Patto territoriale si “colloca a pieno titolo nel quadro della cosiddetta azione amministrativa per accordi e si caratterizza in particolare come uno strumento di programmazione negoziata con la conseguenza che la cognizione delle controversie connesse alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi intercorsi tra soggetti privati e Pubbliche Amministrazioni rientra tra quelle attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo dall’art. 11 della l. 7 agosto 1990, n.241 e che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi intercorsi di cui all’art.11 della l. n. 241 del 1990 le controversie relative ai finanziamenti concessi nell’ambito di un Patto territoriale ex art. 2 , commi 203 e ss. della l. 23 dicembre 1996, n. 662” (Cons. di Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2011, n.741;
Corte di Cass. civile, Sez. Unite, 8 luglio 2008, n.18680).

Osserva, tuttavia, il Collegio che la fattispecie in esame non può essere ricompresa nell’ambito di quanto precede poiché l’oggetto della presente causa non è da rinvenirsi nella contestata applicazione di accordi pattizi ma nell’impugnativa di provvedimenti conseguenti all’applicazione della lex specialis che ha disciplinato il regime della concessione dei contributi e, cioè, del bando concernente le modalità attuative per l’adesione al Patto territoriale, che ha esplicitamente previsto l’ammissibilità a contributo delle spese effettuate subordinandola agli esiti della notifica alla Comunità europea della deliberazione del CIPE dell’11 novembre 1998 che, come già precisato, è stata accolta con la decisione SG (2000) D/10574 del 2 agosto 2000.

La presente controversia, in altri termini, non ha per oggetto l’impugnazione di provvedimenti che hanno trovato il loro fondamento nel Patto territoriale ma in provvedimenti adottati in base alle norme del bando di adesione al predetto patto e, dunque, in base alla lex specialis che ne ha disciplinato le modalità attuative di adesione.

Da quanto precede deriva, quindi, che le argomentazioni con cui il giudice di prime cure ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, proposta dalla Provincia di Genova, non possono essere oggetto della censura proposta dall’appellante con il presente motivo.

Analoghe considerazioni debbono essere svolte con riferimento alle argomentazioni dedotte dal Ministero dello Sviluppo Economico per sostenere la possibile sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo basata su una interpretazione dell’art. 133, lettera b) c.p.a., volta a ritenere che detta disposizione può “investire tutte le controversie, che come quella oggetto del presente giudizio, concernano contributi e/o agevolazioni, che direttamente o indirettamente comportino investimento di denaro pubblico, in funzione incentivale”.

A tale proposito, infatti, il Collegio non può che ribadire quanto già in precedenza affermato e cioè che nella fattispecie di cui è causa i provvedimenti impugnati traggono origine dal bando di adesione al Patto territoriale e che, pertanto, è a tale atto presupposto che occorre far riferimento per stabilire il criterio di riparto della giurisdizione nonché l’esatto ambito entro cui esercitarla.

7. Con il secondo motivo l’appellante ha rilevato l’erroneità dell’impugnata sentenza in considerazione del fatto che, in relazione alla natura di accordo sostitutivo ex art. 11 della l. n. 241 del 1990 del Patto territoriale, il Ministero competente e la Provincia di Genova non avrebbero potuto procedere, in violazione di tutti i principi del Codice Civile in materia di obbligazioni e contratti - ed in particolare di quelli di consensualità, di correttezza e buona fede - ad una modifica unilaterale di quanto previsto dal Patto territoriale - riducendo l’importo del contributo stabilito dal medesimo e posticipando al 20 settembre 2000 la data di decorrenza delle spese ammissibili alle agevolazioni - ma avrebbero dovuto lasciare fermi ed invariati tutti i correlati impegni assunti.

Quanto precede risulterebbe ancora più evidente in considerazione del fatto che l’Amministrazione - nel non riconoscere alcuna rilevanza al precedente accordo e, quindi, a tutti gli atti che avevano contribuito a formarlo, quali la decisione della Commissione Europea (2 agosto 2000), l’approvazione del Patto territoriale da parte del Ministero competente (23 aprile 2001), la sottoscrizione dell’accordo da parte di tutti i soggetti interessati (20 giugno 2001) - avrebbe omesso di valutare i diversi interessi coinvolti ed in particolare “l’affidamento maturato” che si era venuto a creare da parte della società appellante per via del lungo periodo di tempo intercorso fra le impugnate decisioni, relative ai termini di decorrenza dei contributi, e la pronuncia della Commissione Europea in ordine alla compatibilità dell’aiuto con l’ordinamento comunitario.

7.1. Il motivo è infondato.

In relazione a quanto esposto nel precedente n.