Pubblicato il 23/05/2024

N. 04624/2024REG.PROV.COLL.

N. 04895/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4895 del 2020, proposto da Powercrop S.r.l., Sadam S.p.A., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato M G R M, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maurizio Cucciolla in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Regione Abruzzo, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Cultura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Avezzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Blandini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
F.L.A.I. / C.G.I.L., F.A.I. / C.I.S.L., U.I.L.A. / U.I.L., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Franco Paolini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Arta Abruzzo - Agenzia Regionale per la Tutela dell'Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pierluigi Marramiero, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

Provincia di L'Aquila, Azienda Regionale per Le Attività Produttive - Arap – Unità Territoriale n. 1 Avezzano, Azienda Regionale per la Tutela dell'Ambiente-Arta Distretto Provinciale di L'Aquila, Azienda Regionale per la Tutela dell'Ambiente-Arta Centrale, Regione Abruzzo-Servizio Tutela, Valorizzazione del Paesaggio e Valutazione Ambientale, Regione Abruzzo-Servizio Gestione Rifiuti, Regione Abruzzo-Direzione Politiche Agricole e di Sviluppo Rurale,Forestale, Caccia e Pesca, Emigrazione, Ministero dello Sviluppo Economico, Comunicazioni-Ispettorato Territoriale Abruzzo e Molise, Vigili del Fuoco-Comando di L'Aquila, Consorzio Acquedottistico Marsicano, Enel Distribuzione S.p.A.-Distribuzione Territoriale-Rete Lazio Abruzzo e Molise-Unita' Sviluppo Rete/Programmazione Lav, Terna S.p.A., Snam Rete Gas S.p.A., Societa' Gasdotti Italia S.p.A., F.L.A.I./C.G.I.L.-Federazione Lavoratori Agro-Industria, F.A.I./C.I.S.L.-Federazione Agricola Alimentare Ambientale, U.I.L.A./U.I.L.-Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 474/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, del Comune di Avezzano, del Ministero dell'Interno, di F.L.A.I. / C.G.I.L. e di F.A.I. / C.I.S.L. e di U.I.L.A. / U.I.L., del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero della Cultura e di Arta Abruzzo - Agenzia Regionale per la Tutela dell'Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 8 maggio 2024 il Cons. U D C e vista l’istanza di passaggio in decisione delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Powercrop s.r.l. e Sadam S.p.a. hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il loro ricorso per ottenere l’annullamento della determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo del 13 maggio 2016, con cui si è stabilito di concludere con esito negativo il procedimento di autorizzazione unica ai sensi dell'art. 12 d.lgs. 387/2003 e autorizzazione integrata ambientale a sensi dell'art. 29-ter d.lgs. 152/2006 per la costruzione e l'esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica e della delibera di Giunta regionale 19 aprile 2016, n. 248 con cui la Regione Abruzzo ha condiviso e fatto proprie le valutazioni effettuate dal gruppo di lavoro e ha ritenuto sussistenti le condizioni per la risoluzione per inadempimento dell’Accordo di riconversione produttiva.

2. Le società appellanti avevano chiesto l’autorizzazione unica per costruire un impianto di produzione di energia elettrica alimentato a biomasse nonché un impianto fotovoltaico, da ubicarsi nei Comuni di Avezzano e di Celano, attuativo della riconversione dell’ex-zuccherificio Eridania-Sadam di Celano.

Il progetto era stato approvato e dichiarato “di interesse nazionale” dal Comitato Interministeriale istituito con la legge 81/2006 ed era oggetto dello specifico Accordo di riconversione del 19.9.2007 sottoscritto dalle Società, dalla Regione Abruzzo e dagli altri Enti pubblici, nonché dalle Organizzazioni sindacali.

Nel corso del procedimento ex art. 12 D.lgs. n. 387/2003 sorgevano alcune difficoltà perché venivano contestati da altri enti i giudizi di VIA positiva rilasciati dalla Regione Abruzzo sul progetto;
il Comune di Avezzano con le deliberazioni n. 75 e n. 85 del 2010 istituiva una fascia di rispetto attorno alla Riserva del Monte Saviano interferendo con l’area di sedime del progetto. La Regione in conclusione respingeva l’istanza di autorizzazione unica nel 2015 con provvedimento che veniva annullato da T.a.r. con sentenza confermata dal Consiglio di Stato.

All’esito dello svolgimento di un nuovo procedimento venivano emessi i provvedimenti oggetto di impugnazione.

3. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso poiché ha condiviso le valutazioni effettuate dal gruppo di lavoro, ha ritenuto sussistenti le condizioni per la risoluzione per inadempimento dell’Accordo di riconversione produttiva;
la violazione del sinallagma deriverebbe dalla mancata realizzazione del centro di trasformazione orticola per la valorizzazione delle patate e delle carote, obiettivo inscindibile dall’altro e non sostituibile con altro impianto.

Non vi sarebbe poi alcuna violazione del principio di proporzionalità poiché le ragioni sulle quali la Regione nega l’autorizzazione unica sono plurime e tra queste riveste natura dirimente quella risultante dal verbale di Conferenza di servizi del 21 aprile 2016, ove emerge la mancata disponibilità delle aree l’intervento per l’intervenuta scadenza dei relativi contratti preliminari.

4. L’appello è affidato a tre motivi con riproposizione ex art. 101 c.p..a. di due censure presentate in primo grado e ritenute assorbite dal T.a.r.

4.1. Il primo motivo contesta la sentenza per aver ritenuto corretto il comportamento dell’Amministrazione che, invece di chiedere alle società l’adempimento delle prestazioni, aveva accertato unilateralmente il presunto inadempimento senza documentare la sussistenza e la gravità delle condotte in cui tale inadempimento si sostanzierebbe.

Il primo giudice non ha considerato che l’Amministrazione non ha mai contestato in alcun modo tale supposto inadempimento.

La Regione, se riteneva che vi fossero gravi inadempimenti da parte dell’appellante, avrebbe dovuto diffidarla ad adempiere alle obbligazioni: non avendolo fatto la Powercrop s.r.l. non è stata posta in grado di poter adempiere, né ha avuto consapevolezza che la Regione considerava tali aspetti come suscettibili di configurare un inadempimento essenziale ai termini dell’Accordo e da legittimare quindi il proprio recesso dal medesimo.

Oltretutto il Gruppo di lavoro costituito il 22 marzo 2016, si riuniva il 13 aprile e in una sola seduta decideva che sussistevano inadempimenti gravissimi all’Accordo, nonostante vi fosse stata una valutazione positiva in sede di V.I.A.

La scelta di realizzare un impianto a biogas al posto della Centrale Orticola per la valorizzazione di carote e patate è derivata da una richiesta della C che doveva inserire una rotazione agronomica nelle colture dei terreni della zona del Fucino e che aveva individuato nel mais, da utilizzare nel biogas, la coltura che poteva valorizzare maggiormente l’iniziativa e contemporaneamente ridurre l’eccessiva offerta presente di colture orticole.

Inoltre la Regione aveva condiviso con le ricorrenti il nuovo progetto in luogo del Centro Orticolo e non poteva considerarlo un inadempimento.

4.2. Il secondo motivo lamenta la contestazione da parte dell’Amministrazione di un impianto a biomasse che consentiva la produzione da fonti rinnovabili sia di energia elettrica che termica che aveva tutti i requisiti tecnici previsti dalla normativa e che aveva ottenuto un giudizio positivo n sede di V.I.A.

E’ stato contestato alle appellanti che non avevano realizzato la società di scopo, senza tener conto che, negli altri casi di riconversione degli zuccherifici, essa era stata costituita soltanto dopo l’ottenimento autorizzazione unica alla costruzione della centrale.

Ulteriore censura motivante il rigetto dell’autorizzazione è stato il presunto mancato coinvolgimento della componente agricola che, però, non ha tenuto conto della condivisione del progetto espressa dalle organizzazioni professionali agricole con la firma dell’intesa preliminare il 2 agosto 2007 e dell’Intesa quadro di filiera agro energetica per la riconversione dell’attività bieticolo saccarifera dell’ex zuccherificio di Celano siglata in data 31 agosto 2007 da C, Confagricoltura, CIA e Copagri.

L’asserita mancanza di un piano di approvvigionamento biomassa attendibile era stata smentita dalla sentenza n. 237/2016 del T.a.r. che rigettava i ricorsi RG n. 624/2010 e 733/2011 proposti dal Comune di Luco de’ Marsi e dalla C.I.A. avverso il giudizio di V.I.A. positivo emesso dalla Regione Abruzzo con delibera n. 1559/2010.

Quanto al mancato raggiungimento degli obiettivi occupazionali previsti, esso è dipeso dalla mancata autorizzazione unica.

La mancanza o l’insufficienza di un Piano di comunicazione non sarebbe comunque un inadempimento tale da giustificare il recesso.

In conclusione le appellanti contestano la violazione dei principi di correttezza e buona fede da parte dell’Amministrazione regionale che dichiarava il proprio recesso dall’Accordo sulla base di inadempimenti che non esistevano e che comunque, se anche sussistenti, non rivestivano certo quel carattere di gravità ed essenzialità che solo giustifica ai sensi del codice civile la risoluzione per inadempimento.

4.3. Il terzo motivo sostiene che, diversamente da quanto affermato dal T.a.r., la scelta della Conferenza dei servizi del 21 aprile 2016 di esaminare aspetti tecnici già discussi nella Conferenza del 24 marzo 2015, era illegittima e contraddittoria di per sé e violava anche l’art. 1 l. 241/1990 in quanto inefficiente ed aggravatoria di un procedimento iniziato ben otto anni prima e che essa aveva appena prima già stabilito di concludere negativamente in ragione del recesso ed a prescindere dagli aspetti tecnici che invece ha proceduto a ridiscutere.

4.4. Il primo dei motivi non esaminati in primo grado riguarda la contestazione della contrarietà alla localizzazione dell’impianto, in quanto non compatibile con il contesto territoriale e con la presenza di siti di interesse culturale, espressa dal rappresentante del Ministero della Cultura;
l’area nel territorio del Comune di Avezzano prescelta per la realizzazione della centrale è area industriale in base alle destinazioni urbanistiche e non è oggetto di alcun vincolo storico-artistico o paesaggistico.

Anche il Sindaco, che in qualità di Autorità sanitaria locale, ha fatto proprio un parere A.S.L. del 19 aprile 2016 e che riguarda la presenza di un asilo nelle vicinanze del sito di progetto;
le possibilità di disturbo olfattivo, l’incidenza territoriale sul traffico di gomma, la criticità sugli aspetti epidemiologici e gli aspetti inerenti il permesso di costruire e la titolarità dei titoli abilitativi, non ha tenuto conto del parere favorevole ai fini V.I.A.

4.5. Il secondo motivo non esaminato in primo grado contesta che il recesso della Regione dall’Accordo di riconversione, che contiene un progetto dichiarato di interesse nazionale e strategico dal Comitato Interministeriale per fronteggiare gravi emergenze socio-occupazionali derivate dalla riconversione del settore bieticolo-saccarifero, essendo contrario alle regole civilistiche contrasta con il principio di proporzionalità e di contemperamento degli interessi coinvolti, ivi compresi quelli pubblici e generali, e al connesso principio di buon andamento (art. 97 Cost.) nonché di tutela dell’iniziativa economica (art. 41 cost.) che gli atti impugnati compromettono senza valido motivo.

5. Il comune di Avezzano e la Regione Abruzzo si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. Le intervenienti ad adiuvandum si sono costituite in giudizio chiedendo l’accoglimento dell’appello.

7. Con nota depositata in 5 aprile 2024 la Sadam S.p.a. rinunciava all’appello in quanto posta in liquidazione con decreto di omologa del concordato preventivo del Tribunale di Bologna che non prevede la prosecuzione dell’appello.

8 L’appello è infondato.

8.1. La Regione Abruzzo ha espresso contestazioni sulla realizzazione dell’Accordo di programma con la nota del 24 marzo 2015 resa nel corso della coeva conferenza di servizi e fondata sulla relazione del gruppo di Lavoro, parte integrante della Delibera di Giunta con specifica nota del Servizio Agricoltura. Le riserve riguardavano la mancata comunicazione delle evidenze tecnico-scientifiche acquisite nel corso degli anni di sperimentazione di cui all’art.