Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2024-03-18, n. 202402579

Pubblicato il 18/03/2024

N. 02579/2024REG.PROV.COLL.

N. 04051/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4051 del 2022, proposto da AN TR s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Grasso, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

l’Autorità di regolazione dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Piemonte (sezione prima) n. 106 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Autorità di regolazione dei trasporti;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Nessuno per le parti presente all’udienza pubblica del 1° febbraio 2024;

Rilevato in fatto e ritenuto in quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- AN TR s.p.a., dichiaratasi operatore economico che svolge anche servizi di autotrasporto su strada, impugnava, in primo grado, con richiesta di annullamento, la nota n. 11453/2020 con cui l’Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito « ART » o « Autorità ») contestava, ritenendola « erronea », la « dichiarazione di non appartenenza all’ambito di applicazione della delibera ART n. 130/19 » resa dalla medesima società.

1.2.- Oggetto di impugnazione erano, ad un tempo, la nota ART n. 13583/2019 e la deliberazione ART n. 130 del 2019. L’Autorità, quanto a quest’ultima, aveva dettato « Misure concernenti l’accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari ».

1.3. La nota n. 11453/2020 muoveva dal presupposto che:

- la società F.LI EL s.p.a. aveva comunicato la fusione per incorporazione con AN s.p.a.;

- che il gestore dell’infrastruttura ferroviaria R.F.I. s.p.a. aveva indicato la società F.LI EL s.p.a. quale soggetto con cui sarebbe stata in corso la stipula di contratti per gli impianti raccordati alle stazioni di Arena PO e Chignolo Po;

- la soc. F.LI EL s.p.a. gestirebbe anche gli impianti di Civitavecchia e Carimate;

- AN s.p.a. aveva dichiarato di non gestire gli impianti e di limitarsi unicamente a « ricevere le auto spedite da un vettore terzo per poi provvedere alla loro distribuzione ».

1.4.- L’Autorità evidenziava, quindi, in chiusura della medesima nota, che:

- « nel punto 3.2. dell’allegato A alla delibera n. 130/2019 è ribadito che “sono esclusi dall’applicazione delle presenti misure di regolazione, ad eccezione della misura 14, i soggetti responsabili della gestione di infrastrutture private – interconnesse alle reti ferroviarie rientranti nell’ambito di applicazione del d. lgs. n. 112/2015 – adibite unicamente alle operazioni merci del proprietario delle infrastrutture stesse ed i fornitori di servizi all’interno di queste. L’esclusione non si applica se tali infrastrutture private sono necessarie per l’accesso agli impianti di servizio essenziali per le prestazioni di servizi di trasporto e se servono o potrebbero servire più di un cliente finale »;

- le istruzioni operative dell’Autorità quanto alla nozione di « proprietario » avrebbero chiarito che « tale locuzione presuppone che il citato proprietario possieda, oltre alle infrastrutture, anche le merci e la titolarità delle operazioni di movimentazione delle stesse nelle infrastrutture di cui trattasi ».

1.5.- Concludeva, quindi, l’Autorità che poiché AN TR s.p.a. aveva incorporato la soc. F.LI EL s.p.a. (quest’ultima, gestore degli impianti di cui si è detto), essa svolgeva anche « funzioni di operatore di impianto espletando il servizio di movimentazione merci per conto terzi (auto) e non esclusivamente in conto proprio »: da ciò discenderebbe l’« erroneità » della dichiarazione di AN TR s.p.a. volta a rappresentare l’esclusione dalla regolazione dell’accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari, oggetto della deliberazione ART n. 130 del 2019.

2.- A sostegno della domanda di annullamento, AN s.p.a. deduceva i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili. Chiedeva. Altresì, l’accertamento del diritto di essere esclusa dall’ambito di applicazione della delibera ART n. 130 del 2019, cit., e dall’assoggettamento al pagamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità.

Invocava il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE sulla nozione di nozione di gestore di infrastruttura e di operatore dell’impianto ferroviario.

3.- Il T.a.r. dichiarava in parte inammissibile (quanto all’impugnazione della nota n. 11453/2020) e in parte irricevibile il ricorso (quanto alla deliberazione ART n. 130 del 2019) sul rilievo che: a) quanto alla prima, la stessa avrebbe « natura meramente confermativa della delibera n. 130 del 2019 » e, come tale, sarebbe non suscettibile di autonoma impugnazione; b) quanto alla seconda, poiché essa (la quale sarebbe stata resa pubblica in data 1° ottobre 2019 e comunicata alla società ricorrente in data 28 ottobre 2019) aveva già delineato il perimetro applicativo delle misure adottate dall’Autorità, e sussisteva, quindi, a carico di AN TR s.p.a. l’onere di impugnarla tempestivamente.

4.- Avverso la predetta sentenza ha proposto appello – chiedendone la riforma – la parte privata la quale ha così articolato le proprie doglianze:

a) quanto alla statuizione di irricevibilità del ricorso originario :

1) Error in iudicando; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 29, 41 e 113 c.p.a. e carenza di motivazione. Sostiene l’appellante che:

- la proposizione della domanda caducatoria di primo grado non poteva ritenersi assoggettata al termine decadenziale di legge soggiacendo, essa, in tesi, al termine prescrizionale, considerato che la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,

- il termine sarebbe stato rispettato anche nell’ipotesi ci si fosse trovati al cospetto di una posizione di interesse legittimo e ciò in considerazione – in tesi di parte appellante – che il termine di decadenza ex artt. 29 e 41 c.p.a. avrebbe potuto ritenersi decorrente dalla pubblicazione degli atti soltanto ove detta pubblicazione fosse prevista dalla legge o in base alla legge (e, nel caso di specie, nessuna previsione legislativa sarebbe in tal senso rinvenibile);

- in ogni caso, la deliberazione ART n. 130/2019 non avrebbe spiegato effetti immediatamente lesivi e, dunque, fino all’emanazione dell’atto applicativo, non sarebbe stata immediatamente impugnabile (ed anzi dovendo, in tesi, il giudice amministrativo disapplicarla);

b) quanto alla statuizione di inammissibilità della impugnazione della nota del 5 agosto 2020 :

2) Error in iudicando; contraddittorietà con la sentenza T.a.r. per il Piemonte n. 302 del 2021; violazione artt. 29 e 41 c.p.a.; carenza di motivazione; travisamento e omessa disamina delle censure. Sostiene l’appellante che:

- in altra pronuncia il T.a.r. avrebbe ritenuto sussistere l’interesse all’impugnazione della nota susseguente la deliberazione ART;

- ART non avrebbe esaminato le ragioni esposte dalla AN TR s.p.a. in punto di estraneità al perimetro regolatorio (e ciò in asserita violazione delle norme a presidio del c.d. giusto procedimento); aspetto questo, che darebbe luogo ad un ‘vizio proprio’ della nota del 5 agosto 2020;

c) quanto alla statuizione di inammissibilità della domanda di accertamento :

3) Error in iudicando; violazione di legge (artt. 37 del d.l. n. 201 del 2011 come modificato dall’art. 16 del d.l. n. 109 del 2018; art. 133 c.p.a.), carenza di motivazione. Sostiene l’appellante che:

- sarebbe errata la statuizione di inammissibilità della domanda di accertamento dell’estraneità alla disciplina regolatoria (stante la evidenziata, dal T.a.r., inconfigurabilità di un « diritto » e la genericità della richiesta) sul rilievo che all’Autorità sarebbe ascritto il potere di determinazione del quantum dell’obbligazione contributiva ma non anche l’individuazione dei soggetti passivi ulteriori rispetto a queLI stabiliti dalla disciplina primaria;

- in tal senso si sarebbe in presenza di provvedimenti – queLI di ART – viziati da ‘nuLItà’ ex art. 21- septies l. n. 241 del 1990 per difetto assoluto di attribuzioni;

- il T.a.r avrebbe omesso di considerare che l’azione di accertamento sarebbe stata volta alla tutela di un diritto soggettivo (a non essere assoggettata, l’impresa, al potere impositivo fuori dalle ipotesi