N. 03709/2010 REG.DEC.

N. 08612/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 8612 del 2009, proposto da C P, rappresentato e difeso dall'avvocato A L, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Ombrone n. 12/B;

contro

Ministero dell'economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza – in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti di

E V, F C, R L, G M, G V, Vito S, Domenico C, non costituiti;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione II, n. 5292 del 27 maggio 2009.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza –;

Vista la memoria conclusionale della parte appellante in data 30 aprile 2010;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2010 il consigliere V P e uditi per le parti gli avvocati Loiodice e Greco (Avv. St.).

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il colonnello della Guardia di finanza, ruolo normale, C P ha proposto appello avverso la sentenza del T.a.r. del Lazio, sez. II, n. 5292 del 27 maggio 2009, che ha respinto tutte le censure di violazione di legge e di eccesso di potere in senso assoluto e relativo avverso la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado di generale di brigata per l’anno 2007, essendosi classificato al 26° posto con punto di merito 28,29 a fronte di un numero massimo di promuovibili pari a 7;
il ricorrente ha contestato in particolare la posizione dei parigrado Vito S (6° con punto 28,47) e Domenico C (7° con punto 28,46).

2. Si è costituito il Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza – per dedurre l'inammissibilità e l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.

3. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 25 maggio 2010.

4. L’appello è infondato e deve essere respinto.

5. Con il primo motivo di appello (pagine 7 – 17), si reitera criticamente il vizio di eccesso di potere in senso assoluto.

Per consolidata tradizione giurisprudenziale, la censura di eccesso di potere in senso assoluto presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento;
sicché i sintomi di tale vizio potrebbero cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio attribuito del tutto inadeguato (cfr. ex plurimis e da ultimo Cons. St., sez. IV, 3 febbraio 2006, n. 485;
sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 437).

In ogni caso il vizio di eccesso di potere in senso assoluto, non è automaticamente riscontrabile sulla base del mero apprezzamento della eccellenza dei precedenti di carriera, poiché il giudizio di avanzamento a scelta comprende una valutazione estesa a numerosi fattori di apprezzamento che non consente di attribuire al possesso di certi requisiti automatiche aspettative di progressione in carriera.

Tale superlativo profilo non si ravvisa nel curriculum del ricorrente perché questi ha conseguito giudizi finali non apicali nel corso della carriera, e non si è classificato sempre al primo posto nei corsi basici, di accademia e formativi.

6. Con il secondo motivo di appello (pagine 17 - 23), si deduce l’illegittimità della retrocessione nella graduatoria per l’anno 2007 rispetto alla posizione conseguita in quella relativa all’anno precedente (in cui il ricorrente si era classificato al 18° posto con punto di merito 28,27);
si lamentano significative attenuazioni nell’uso delle aggettivazioni interne al giudizio finale reso dalla commissione.

Il mezzo è infondato.

In fatto è sufficiente evidenziare che:

a) il punteggio globale è aumentato;

b) rispetto ai parigrado iscritti in quadro l’andamento è costante (S e C lo hanno preceduto anche nella graduatoria del 2006, pur non essendosi classificati in posizione utile);

c) le aggettivazioni non sono tutte deteriori.

Ma è soprattutto in diritto che la tesi prospettata è inaccoglibile: stante l’autonomia delle procedure di avanzamento e l’inammissibilità del sindacato giurisdizionale sull’uso delle aggettivazioni interne è radicalmente inconfigurabile qualsivoglia affidamento dell’ufficiale al mantenimento della medesima posizione in classifica relativamente ai diversi scrutini cui nel tempo viene sottoposto nel medesimo grado.

7. Con il terzo motivo di appello (pagine 23 – 34), si reitera criticamente il vizio di eccesso di potere in senso relativo.

Il mezzo è infondato.

L'art. 21, d.lgs. n. 69 del 2001 prescrive che la valutazione per l'avanzamento a scelta degli ufficiali, debba essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:

a) qualità morali, di carattere e fisiche;

b) benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell'avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;

c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami esperimenti;

d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’amministrazione.

L'art. 45 della legge 19 maggio 1986 n. 224, ha sancito che il Ministero della difesa, stabilisca le modalità applicative dell'art. 26 legge n. 1137 del 1955, <<
prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni>> (è seguito il d.m. n. 571 del 1993 regolarmente applicato nella odierna fattispecie;
ora sostituito dal d.m. n. 266 del 2007 per il Corpo della G.d.f. ma inapplicabile ratione temporis ).

Il sistema della promozione a scelta, è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, talché l'iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio.

Tale sistema non può considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad assicurare l'imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa;
né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre al sindacato giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa. Detta disciplina, pur dovendo essere il giudizio espresso in assoluto e non comparativamente, non esclude totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988, n. 409;
Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610;
7 dicembre 2004, n. 8207).

In sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati come nel caso di specie), il giudizio operato dalla commissione superiore è la risultanza di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell'ufficiale, cosicché non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo;
pertanto la conclusiva valutazione con la quale l'amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell'interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale.

La sezione osserva che l'apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell'ambito di un giudizio complessivo e inscindibile), non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento.

Dalle premesse teoriche sopra illustrate, discendono precise limitazioni al sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo.

Come ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si deve negare al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni della commissione di avanzamento per gli ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio;
di talché è escluso ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall'esigenza di rispettare la sottile, ma non di meno precisa linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla commissione superiore di avanzamento (cfr. Cass., sez. un., 8 gennaio 1997, n. 91;
Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610;
7 dicembre 2004, n. 8207).

Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle commissioni superiori di avanzamento, sulla scorta dei propri specifici precedenti, la sezione osserva che è assai ampia la discrezionalità attribuita alla Commissione superiore, la quale è chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali.

Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all'esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, o verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione.

Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, <<.... si da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire >> (in termini Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610;
7 dicembre 2004, n. 8207).

Si badi, infine, che l'incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera e la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono emergere dall'esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610;
7 dicembre 2004, n. 8207).

7.1. Il vizio di eccesso di potere in senso relativo nella specie non è pertanto configurabile.

Cadono così, in puntuale applicazioni dei principi ora esposti, tutte le doglianze sviluppate nel ricorso di primo grado, respinte dal primo giudice e riproposte dall’appello in trattazione.

Deve infatti ribadirsi:

a) che il giudice amministrativo non può sostituirsi alla Commissione di avanzamento nella valutazione della qualità dei singoli elementi presi in considerazione dall’art. 26 cit.;

b) che i titoli vantati da ciascun candidato, all’interno di ciascuna delle quattro categorie, sono bilanciabili fra loro e conducono ad un giudizio inscindibile.

Pertanto sono inammissibili le censure fondate su una analisi puntuale delle presunte aporie motivazionali a sostegno dei punti assegnati per ciascuna delle quattro categorie o peggio, per ciascuna delle qualità prese in considerazioni dalle singole categorie.

7.2. Per quanto attiene alla maggiore attitudine al comando asseritamene vantata dal ricorrente (pagina 33 del gravame), la sezione osserva che la valutazione di tale elemento (ex art. 21, lett. d) d.lgs. n. 69 del 2001 per il Corpo della Guardia di finanza), è autonoma rispetto agli altri parametri e non può costituire una sorta di sintesi matematica di questi ultimi, e si traduce in una prognosi - altamente discrezionale e non sindacabile da parte del giudice amministrativo - sulle potenzialità del singolo ufficiale ad operare in un contesto diverso da quello precedente (cfr. da ultimo sez. IV, n. 2120 del 3 maggio 2005 relativa ad avanzamento di generale della Guardia di finanza).

7.3. Quanto alla cattiva applicazione del principio di continuità delle valutazioni (paventato a pagina 25 del gravame), la sezione deve ribadire che esso gioca un ruolo solo quando venga invocato (come nella specie), dall’amministrazione che ne abbia fatto applicazione (cfr. Cons. St. sez. IV, 6 settembre 2006, n. 5196);
il generale S nei confronti diretti con il ricorrente ha sempre prevalso (graduatorie degli anni 2000 e 2001 per il grado di colonnello, del 2006 per il grado di generale di brigata);
lo stesso è dire per il generale C.

In ogni caso il ricorrente non può contestare le valutazioni e le classifiche racchiuse in precedenti graduatorie non impugnate.

7.4. A differenza del ricorrente, i parigrado in comparazione:

a) vantano nel grado rivestito un maggior numero di encomi solenni;

b) hanno avuto un miglior iter formativo in accademia;

c) hanno frequentato un maggior numero di corsi professionali (in particolare il generale S ha frequentato il corso I.A.S.D.);

d) sono iscritti nel registro dei revisori contabili;

e) hanno una più qualificata attività di insegnamento (anche presso la Scuola di polizia tributaria);

f) hanno prestato servizio non solo in reparti operativi e di istruzione ma anche presso il Comando generale del Corpo.

Tali elementi bilanciano quelli indubbiamente prestigiosi posseduti dal ricorrente.

E’ escluso, infine, per giurisprudenza costante, che il giudice amministrativo possa apprezzare i diversi tipi di incarico e di comando che i militari in comparazione hanno svolto.

8. Si lamenta con il quarto motivo di gravame (pagine 34 - 36), il carattere monocorde, ripetitivo ed identico dei punteggi attribuiti e dei giudizi espressi dai singoli membri della commissione, al punto che risulterebbe la prova che l’attribuzione del punteggio è espressione della <<… volontà di preordinare ed uniformare i giudizi per evitare ogni futura contestazione …. >>
(pagina 35 del gravame).

La doglianza è infondata.

La sezione non intende deflettere dai propri specifici e numerosi precedenti (cfr. ex plurimis , Cons. St., sez. IV, 3 febbraio 2006, n. 485;
16 dicembre 2005, n. 7149 relativa ad avanzamento di ufficiale della G.d.f.).

L’art. 21, d.lgs. n. 69 del 2001 prevede che la commissione, dopo essersi pronunciata sull’idoneità all’avanzamento del singolo ufficiale all’avanzamento a scelta, attribuisce a quelli dichiarati idonei un punto di merito sulla base del quale, successivamente, redige la relativa graduatoria.

Emerge che l’attribuzione del punto di merito, in cifra numerica, è frutto della valutazione collegiale della commissione.

L'art. 21 cit. prescrive che la valutazione per l'avanzamento a scelta degli ufficiali fino al grado di colonnello, debba essere effettuata sulla base degli elementi descritti dalla norma alle lettere a), b), c) e d).

Ogni componente assegna un punteggio da uno a trenta in relazione a ciascuno degli elementi di valutazione (considerati globalmente per la valutazione al grado di generale di divisione), di cui alle lettere precedenti, la somma dei punti assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolandosi così il quoziente al centesimo, che costituisce il punto di merito attribuito in concreto.

Tale disposizione sta semplicemente a significare che i componenti della commissione e la commissione nel suo complesso devono valutare gli elementi indicati alle lett. a), b), c) e d).

L'art. 45 della legge 19 maggio 1986 n. 224, ha stabilito che il ministero della Difesa, stabilisca le modalità applicative dell'art. 26 legge n. 1137 del 1955, <<
prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni >> .

Ai sensi dell'art. 13, comma 4, del regolamento approvato con d.m. 2 novembre 1993, n. 571 (ora d.m. n. 266 del 2007 per il Corpo della G.d.f. ma inapplicabile ratione temporis alla presente fattispecie), in attuazione del su menzionato art. 45, la votazione per ciascun ufficiale – che culmina nell’attribuzione collegiale del punto di merito - è preceduta da un approfondito esame collegiale delle sue qualità e capacità, anche a seguito di relazione svolta da uno o più membri nominati dal Presidente.

Anche la norma regolamentare non fa che ribadire che il punto di merito è assegnato collegialmente e che nelle schede di valutazione redatte dai singoli componenti, secondo il modello allegato al d.m. in questione (specie allegato 4), è indispensabile che vi sia il giudizio in lettere ma è indifferente che vi sia l’attribuzione del punteggio numerico.

Sotto tale angolazione la sezione ha osservato che la consonanza delle valutazioni - refluite nelle schede di valutazione riferibili a ciascun componente della commissione - espresse in dichiarazioni simili o uguali per tutti gli esaminati non è di per sé indice di eccesso di potere, quanto piuttosto di approfondito esame collegiale, non essendo tecnicamente possibile che a valutazioni numeriche differenziate da ridotti margini di punteggio (espressi in decimi o talora in centesimi), possa corrispondere una analoga, capillare differenziazione nella parte descrittiva dei giudizi, fatto salvo il caso in cui il privato non provi rigorosamente la rinuncia di uno dei componenti della commissione ad emettere giudizio autonomo rispetto a quelli formulati dagli altri membri, circostanza questa che non ricorre nel caso di specie (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. IV, n. 485 del 2006 cit.).

E’ da ritenersi escluso, in considerazione del carattere di assoluta specialità del procedimento disegnato dalla legge che la commissione debba procedere alla preventiva puntuale predeterminazione dei criteri di valutazione degli elementi di giudizio, non potendosi ritenere che tale obbligo scaturisca dall'art. 45 della legge n. 224 del 1986, che impone unicamente di evidenziare le motivazioni poste a base delle valutazioni (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. IV, n. 485 del 2006 cit.).

9. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.