N. 01167/2016REG.PROV.COLL.

N. 10422/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10422 del 2014, proposto da:
F C, rappresentato e difeso dall'avv. R S, con domicilio eletto presso l’avv. Salvatore Mangone in Roma, c.so D'Italia, 106;

contro

Comune di Catanzaro, rappresentato e difeso dall'avv. U F, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lucifero in Roma, via Monte Zebio 37;
Comune di Catanzaro Settore Patrimonio - Demanio Provveditorato;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA - CATANZARO :SEZIONE I n. 01294/2014, resa tra le parti, concernente il silenzio serbato dall'Amministrazione relativo a legittimazione e affrancazione di un terreno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Catanzaro;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati R S e Francesco Fazzalari, su delega dell'Avv. U F;

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Catanzaro, Sez. I, con la sentenza 30 luglio 2014, n. 1294, ha respinto il ricorso proposto dall’attuale appellante per l’annullamento del silenzio serbato sull'istanza n. 85913-08 contenente la richiesta di legittimazione e affrancazione con procedimento semplificato ai sensi della Legge Regionale 18-2007.

Il TAR ha rilevato sinteticamente che:

- La giurisdizione dei commissari per la liquidazione degli usi civici sussiste in relazione alle controversie relative all’accertamento, alla valutazione e alla liquidazione dei diritti di uso civico;

- Sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo in tutte le altre ipotesi in cui non sia necessario accertare la qualitas soli né in via principale né in via incidentale (Cass. Civ. Sez. Un. 27.3.2009 n. 7429) o non venga in contestazione l'appartenenza dell'area alla collettività civica (Cons. Stato Sez. V 8.2.2005 n. 346;
Cass. Civ. SS.UU. 26 giugno 2003 n. 10158): pertanto, la giurisdizione del giudice amministrativo si riscontra in tutte le ipotesi in cui la controversia risulti incentrata sul contestato esercizio del potere di legittimazione o sulla violazione delle norme che disciplinano il procedimento di legittimazione degli usi civici e non direttamente sulla sottesa situazione proprietaria;

- La legge regionale citata all’art. 28 prevede effettivamente una forma di silenzio assenso, la cui formazione, tuttavia, richiede la presenza di tutti gli elementi della fattispecie cui segue l’attribuzione del bene della vita oggetto del provvedimento. In particolare, oltre al silenzio e al decorrere del tempo, occorre che il ricorrente produca tutta la indispensabile documentazione prevista dalla normativa vigente;

- La circostanza risulta di particolare rilievo nel caso di specie, in cui l’effetto del silenzio assenso è rappresentato dall’acquisto del diritto di proprietà di un bene;

- La legge regionale precisa inoltre che il diritto all’affrancazione sorge in favore degli occupatori del bene che detengano l’immobile da almeno dieci anni, con atto scritto di data certa anteriore al 30.6.1997 (art. 26, terzo comma) e, nel caso di specie, difetta tale requisito non costituendo la dichiarazione di successione risalente tra l’altro al 2004 (e quindi successiva al 1997) idoneo titolo di acquisto della proprietà e risultando dalla stessa una comunione indivisa dei beni indicati nella medesima dichiarazione di successione tra i vari eredi di C R deceduto in data 20.12.2003 in mancanza di allegazione di alcuna forma di divisione intervenuta tra gli stessi;

- Parte ricorrente non ha quindi provato e depositato un titolo di acquisto del diritto sul bene anteriore al 30.6.1997, con la conseguenza mancanza dei requisiti prescritti dalla legge per la formazione del silenzio assenso.

L’appellante contestava la sentenza del TAR, deducendone l’erroneità e riproponendo, nella sostanza, le cesure del ricorso di primo grado.

Con l’appello in esame si chiedeva l’accoglimento del ricorso di primo grado.

Si costituiva l’Amministrazione appellata, chiedendo il rigetto dell’appello.

All’udienza pubblica del 19 gennaio 2016 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio rileva in punto di fatto che l’appellante chiede l’accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza del 2 ottobre 2008 da essa presentata (unitamente ai suoi germani Rosa, Adriana, Giuseppe ed Ida Antonia) al Comune di Catanzaro e recepita con protocollo n. 85913, avente ad oggetto la richiesta di legittimazione ed affrancazione in via semplificata (ai sensi dell’art. 27 della legge della Regione Calabria 21 agosto 2007, n. 18 modificato dall’art 1 dell’allora vigente legge regionale 27 marzo 2008 n. 7) delle separate aree gravate da usi civici di complessivi mq. 274,07 con entrostanti fabbricati, ubicate in località Santa Maria ed in quel catasto censite al foglio 79, rispettivamente part. 209, sub. 1, 2, 6, 7, 10, e part. 224, sub. 2.

Secondo l’appellante, con riferimento alla predetta domanda il Comune non aveva comunicato il relativo rigetto nel termine di 120 giorni dalla sua presentazione, né aveva rappresentato agli istanti esigenze istruttorie o richiesta l’integrazione di atti e documenti (art. 27, comma 4, della succitata legge regionale n. 18/2007), con la conseguente formazione del silenzio assenso.

Il Comune di Catanzaro con la nota 10 ottobre 2013, n. 78653, a firma del dirigente del settore, richiamando due altre analoghe istanze inoltrate anche per conto dell’appellante, aveva rigettato queste ultime e l’iniziale domanda del 2 ottobre 2013 sul presupposto che non ricorressero i presupposti stabiliti dalla legge regionale n. 18/2007.

2. Rileva questo Collegio preliminarmente nel merito che la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio ha sancito che per invocare la formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 della legge n. 241-1990 va dimostrato, oltre al decorso del tempo, il possesso di tutte le condizioni di carattere oggettivo e dei requisiti soggettivi necessari per lo svolgimento dell’attività per la quale vi è richiesta di autorizzazione amministrativa (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 19 marzo 2012, n. 1545).

Pertanto, il solo decorso del tempo, anche se seguito dall’inattività dell’Amministrazione, non giova alla conclusione tacita del procedimento, in mancanza dei requisiti voluti dalla legge, e ciò ad evitare che l’inerzia dell’Amministrazione stessa possa legittimare l’esercizio di un preteso diritto in contrasto con la normativa di settore.

3. Nel caso in esame, passando all’esame del primo motivo d’appello, è evidente che nel caso di specie difettano i presupposti ed i requisiti essenziali voluti dalla legge perché potesse farsi luogo alla legittimazione e/o all’affrancazione dei beni dedotti nel ricorso introduttivo.

In specifico l’art. 26, comma 3, della Legge Regionale n. 18-2007 prevede testualmente che “la legittimazione e/o affrancazione in forma semplificata avvenga in favore dell’occupatore che detenga l’immobile da almeno dieci anni, compresi gli eventuali danti causa, e ciò sia dimostrato in base ad atto scritto di data certa anteriore al 30 giugno 1997”.

Nella specie, la ricorrente non ha prodotto in sede amministrativa o nel giudizio di primo grado il titolo di acquisto, in forma pubblica anteriore al 30 giugno 1997, dell’immobile oggetto di controversia, né ha documentato l’ultradecennale detenzione dello stesso.

Peraltro, nell’istanza del 2 ottobre 2008 ha indicato solo una denuncia di successione di Rocco Casalenuovo (padre della ricorrente) apertasi il 20 dicembre 2003, e quindi, in mancanza di altri documenti, ampiamente dopo il 1997.

Inoltre, dalla perizia del geom. Cardamone prodotta agli atti dalla parte ricorrente in primo grado, si evince il Sig. Rocco Casalenuovo avrebbe ottenuto la concessione edilizia n. 11181 per edificare la particella 224 sub. 2 in data 27 ottobre 1998, il che, sempre in mancanza di qualsiasi utile altra documentazione, fissa il terminus a quo della detenzione a quella data, in difformità al dettato legislativo che la impone come anteriore al 30 giugno 1997.

Inoltre, dalla predetta denuncia di successione allegata alla domanda di legittimazione ed affrancazione del 2 ottobre 2008 (ed al fascicolo di primo grado dell’Amministrazione resistente), si evince chiaramente che i germani Casalenuovo non erano gli esclusivi intestatari delle particelle catastali 209 e 224 e di tutti i rispettivi subalterni, ma detenevano e detengono solo porzioni ideali delle une e solo parte degli altri.

4. Tutto ciò comporta la non corrispondenza tra quanto effettivamente detenuto dalla ricorrente e dai suoi germani e la concreta complessiva estensione e consistenza delle aree de quibus e delle relative pertinenze, con conseguente esclusione dell’applicabilità nella specie della legge regionale n. 18-2007.

Tali circostanze sono ulteriormente suffragate dall’acquisizione da parte del Comune di due successive analoghe istanze, entrambe del 3 ottobre 2008 e protocollate rispettivamente ai numeri 86493 e 86502, la prima delle quali sottoscritta con i germani Casalenuovo anche da altri soggetti ed entrambe corredate dalla perizia di altro tecnico.

Da tali documenti si deduce, infatti, che gli stessi germani Casalenuovo erano detentori solo di porzione ideale sia della particella n. 209 che di quella n. 224 e con esse solo di alcuni subalterni catastali relativi agli entrostanti fabbricati e si poteva correlativamente accertare che di altre porzioni della stessa particella 209 e di altri subalterni dei fabbricati su essa insistenti erano detentori i signori C B, G L, G C ed A C, i quali ultimi due erano oltretutto sprovvisti di un idoneo titolo di acquisto.

Pertanto, anche sulla domanda del 2 ottobre 2008 dei germani Casalenuovo non si era, né poteva essersi formato il silenzio assenso, poiché gli istanti Casalenuovo non avevano dimostrato la ricorrenza di tutte le condizioni, requisiti e presupposti di carattere oggettivo e soggettivo richiamati dalla legge, e cioè degli elementi costitutivi della fattispecie di cui deducevano l’intervenuto tacito perfezionamento sia con riferimento alla durata della detenzione che alla legittimazione a proporre la domanda;
inoltre, essi avevano anche rappresentato una situazione di fatto non completa e quindi difforme da quella reale, deducendo e rappresentando all’Amministrazione la detenzione dei beni gravati dagli usi civici (e di cui avevano chiesto la legittimazione e l’affrancazione) nella loro interezza, laddove invece la detenzione si riferiva ad alcune porzioni ideali degli stessi beni, come tale impeditiva della formazione del silenzio assenso.

Pertanto, il primo motivo d’appello deve essere respinto, in quanto infondato.

5. Anche il secondo motivo d’appello deve essere respinto in quanto infondato, atteso che il medesimo si fonda su un’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza del 2 ottobre che, invece, come detto, è decisamente da confutarsi.

6. Parimenti il terzo motivo d’appello deve essere respinto in quanto infondato, poiché è erroneo ritenere che il provvedimento n. 78653 emesso dal Comune e notificatole il 16 ottobre 2013 avrebbe dovuto essere di esclusiva competenza della Giunta Comunale ex art. 15 della Legge Regionale n. 18-2007 e non già del dirigente del settore patrimonio demanio provveditorato dell’ente resistente.

Infatti, la Legge Regionale n. 18-2007 disciplina in una sua parte (capo III comprendente anche l’art. 15) il procedimento ordinario, onde ottenere la legittimazione e l’affrancazione degli usi civici;
mentre in altra autonoma parte (capo IV, artt. 25-29) disciplina transitoriamente ed in via semplificata la legittimazione/affrancazione prevedendo all’uopo la conclusione del procedimento anche tacitamente.

L’art. 4 dello stesso testo normativo subordina tuttavia l’effettiva efficacia ed applicabilità del capo III (compreso quindi l’art. 15) alla successiva approvazione con regolamento regionale delle norme di attuazione della Legge Regionale n. 18-2007: regolamento non ancora emesso.

Al contrario, l’art. 27 della stessa legge (compreso tra le norme transitorie) dispone l’immediata efficacia di queste ultime che l’art. 1 della legge regionale del 23 gennaio 2015 n. 7 ha prorogato sino al prossimo 31 dicembre 2015.

Dunque, solo il capo IV (norme transitorie) della più volte richiamata legge regionale n. 18/2007 era ed è attualmente efficace ed applicabile;
mentre il capo III, e con esso l’art. 15, lo diverrà allorché saranno approvate con apposito regolamento regionale le norme di attuazione della legge.

Pertanto, con specifico riferimento alla titolarità dell’emissione dei provvedimenti, continua a trovare applicazione il dettato normativo di cui all’art. 107, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 207 che riconosce ai dirigenti, tra gli altri loro compiti, anche quello di adottare gli atti ed i provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.

7. Anche il quarto motivo d’appello è infondato, posto che il TAR, pronunciandosi proprio sulla pretesa di declaratoria dell’intervenuta formazione del silenzio assenso ha illustrato correttamente le ragioni sottese a tale sua statuizione, senza all’evidenza alcuna intromissione nel merito amministrativo.

8. Infine, deve ritenersi inammissibile la produzione documentale dell’appellante effettuata solo in sede di appello (documenti elencati nelle pagg. 12-14 dell’atto d’appello), in quanto in violazione del divieto dei nova in appello (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 13 novembre 2015, n. 5199).

9. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

Le spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.