Pubblicato il 15/07/2022

N. 06070/2022REG.PROV.COLL.

N. 02961/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2961 del 2022, proposto da
S V quale erede di L G, rappresentata e difesa dall'avvocato M F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Ufficio Territoriale del Governo Napoli, Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12

nei confronti

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 00499/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli e dell’Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2022 il Cons. R M C e uditi per le parti l’avvocato M F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso di primo grado, l'odierna appellante ha premesso di essere titolare di un diritto di livello sull’immobile ubicato in Nola, identificato in Catasto Terreni al foglio 17, particella 846, di proprietà del Fondo degli Edifici di Culto.

Avendo interesse a consolidare la piena proprietà del fondo, aveva formulato una istanza/diffida, in data 30.07.2019, rinnovata in data 21.4.2021, con la quale aveva chiesto alle amministrazioni intimate di adottare tutti gli atti utili e necessari ai fini della sollecita definizione della richiesta di affrancazione del livello enfiteutico, previa determinazione del capitale di affranco ai fini dell’estinzione del diritto di livello.

A fronte dello stato di inattività, aveva impugnato il silenzio serbato dalla PA, in particolare, per violazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, nonché per violazione degli obblighi di correttezza e buona fede.

Il T Campania dichiarava inammissibile il ricorso muovendo dall’assunto che “ l’interesse azionato dalla ricorrente ha natura di diritto soggettivo e quindi non risulta azionabile il rito del silenzio per superare l’inerzia della pubblica amministrazione ”.

Impugnata ritualmente la sentenza, resistevano il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli e l’Agenzia delle Entrate.

All’udienza del 14 giugno 2022 la causa passava in decisione.

DIRITTO

Con il secondo motivo da esaminarsi prioritariamente l’appellante deduce error in iudicando – violazione di legge (artt. 31 e 117 c.p.a. in relazione all’art.133 – comma 1, lett. a), n. 3 c.p.a.) - eccesso di potere (difetto assoluto di istruttoria - del presupposto – sviamento - erroneità- perplessità).

Lamenta che erroneamente il T aveva ritenuto che l’interesse azionato avesse natura di diritto soggettivo e quindi non risultasse azionabile il rito del silenzio.

La censura è fondata.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno avuto occasione di chiarire, nella sentenza n. 5600 del 1995 che, tanto nella disciplina dettata dalla legge n. 1755 del 1927 quanto nella previgente disciplina dettata negli anni immediatamente successivi alla unificazione nazionale (fissata, per quanto riguarda l'Italia meridionale, nei decreti della Luogotenenza generale di Napoli dell' 1 gennaio e del 3 luglio del 1861), il provvedimento di legittimazione delle occupazioni abusive di terre del demanio civico comporta la trasformazione del demanio in allodio e, contestualmente, la nascita, in capo all'occupatore, di un diritto soggettivo perfetto di natura reale sul terreno. Tale diritto tuttavia, non si identifica nella piena proprietà, ma mantiene la caratteristica, storicamente tipica del livello, di ius in re aliena ;
infatti, in esito al procedimento - avente natura amministrativa - di legittimazione, da un lato, cessa il regime di inalienabilità e imprescrittibilità delle terre che diventano private, cioè nel patrimonio del comune;
dall' altro, viene emesso un provvedimento di natura concessoria (come tale impugnabile innanzi al giudice amministrativo) in forza del quale il privato acquista un diritto di natura reale, sul bene (v., Cass., sez. un., 9 novembre 1994 n. 9286, nonché Cass. 23 giugno 1993 n. 6940 e, in precedenza, Cass. 15 giugno 1974 n. 1750: per effetto della legittimazione l’abusivo occupatore diventa titolare di un diritto soggettivo perfetto, con pienezza di facoltà) ma non certamente la proprietà (che rimane in capo al Comune).

In questa ottica si giustifica la formula legislativa che prevede l'imposizione, a carico dei fondi, di un "canone enfiteutico", che in tanto è - anche in termini di teoria generale - configurabile in quanto non esiste un diritto reale di proprietà, ma il diverso diritto di enfiteusi.

In senso conforme si veda anche Cons. Stato, Sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5233, ove, nel § 3, si legge: «il livellario - così come l'enfiteuta - è titolare di un diritto reale con pienezza di facoltà nei limiti previsti dalla disciplina del codice civile (artt. 957 ss.), su un bene di proprietà altrui, con obbligo di corrispondere un canone al proprietario e (nel caso dell'enfiteusi, non necessariamente nel caso del livello), con obbligo di migliorare il fondo».

Con l'imposizione del livello, in definitiva, l'originaria demanialità delle aree - si trasferisce sul canone di natura enfiteutica e sul relativo capitale di affrancazione;
ed è proprio per questa persistente connotazione di demanialità del capitale di affrancazione che l'articolo 24 della legge n. 1766 del 1927 dispone che esso venga «investito in titoli del debito pubblico intestati al Comune, alla frazione od alla associazione, con vincolo a favore del Ministero dell'economia nazionale (ora delle Politiche Agricole e Forestali, n.d.r.), per essere destinato in caso di bisogno, ad opere permanenti di interesse generale della popolazione». D'altra parte, come le Sezioni Unite hanno più volte affermato, nella materia delle concessioni amministrative di beni pubblici - alla quale, alla stregua delle considerazioni svolte va ricondotta la fattispecie in esame - l'art. 133, comma 1, lett. b) del codice del processo amministrativo, nell'attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ogni controversia relativa ai rapporti di concessione di beni e servizi pubblici, fatte salve quelle aventi ad oggetto indennità, canoni o altri corrispettivi, non implica affatto, in queste ultime ipotesi, un regime di giurisdizione esclusiva del giudice ordinario. Spettano, infatti, in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, alla giurisdizione ordinaria solo quelle controversie sui profili in esame che abbiano contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di ipotesi generali, mentre restano nella giurisdizione amministrativa quelle che coinvolgano l'esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone, dell'indennità o di altri corrispettivi (in termini, sent. n. 20939/2011;
più di recente, cfr. ord. n. 16459/2020;
SU 617/2021).

Del resto, proprio nella specifica materia degli usi civici, le Sezioni Unite hanno reiteratamente, ancorché incidentalmente, affermato che la determinazione della misura del canone, al pari di quella delle altre condizioni richieste per l'approvazione della concessione di legittimazione, e la conseguente trasformazione in allodio del bene gravato dall'uso civico, rientra nella valutazione autonoma dell'autorità pubblica, sindacabile, se affetta da vizi, dal giudice amministrativo (si vedano SSUU n. 8673/1995, pag. 6 e SSUU n. 11802/2017, pag. 6, ultimo capoverso del § 4.2).

Alla luce delle considerazioni che precedono va quindi evidenziato che nella vicenda oggetto della sentenza impugnata, nella quale l'amministrazione non aveva risposto alla richiesta di affrancazione di livello enfiteutico, la situazione soggettiva dedotta in giudizio dal privato era qualificabile come interesse legittimo al corretto esercizio di tale potere (CdS II, 382/2021).

L’appello deve essere, conseguentemente, accolto con assorbimento della trattazione degli altri motivi.

Premesso quanto sopra, essendo ampiamente decorsi i termini per la conclusione del procedimento, risultano presenti i presupposti, sulla base dei principi relativi alla necessità di concludere i procedimenti con provvedimento espresso, per affermare la sussistenza dell’obbligo dell’Ufficio Territoriale del Governo Napoli, Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Campania di pronunciarsi in maniera espressa sull’istanza avanzata dall’interessata, entro il termine di giorni trenta dalla notifica a cura della parte della presente sentenza.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.