Pubblicato il 23/04/2020

N. 02585/2020REG.PROV.COLL.

N. 01948/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1948 del 2019, proposto dalla Associazione commercianti, pubblici esercizi, artigiani e attività di servizi Santa 2.0, Roveu di Grillo Gianluca &
C. S.a.s., Nuova Garaventa S.r.l., Ditta individuale di Marino Vincenza, Hair Salon di Mattiucci Antonio, Ditta individuale Grassi Maurizio, Ditta individuale La Viennese di Sacco Luca, Farmacia internazionale dei dottori Turrin S.N.C, Ditta individuale Barigione Patrizia, Pasta fresca da R d Figari Amedeo e Angelina S.n.c., E.B. S.r.l. unipersonale, Bar Oneto S.a.s. di Melegari Mauro e Irene e C., Gianello Francesco &
C. S.a.s., Ditta individuale Adm di Alma De Martino, Ottica De Paoli S.A.S, Istitutto ottico 1 di Lorenzo Costa &
C S.A.S, Mironda S.a.s. di Berardi Cinzia &
C., Fusi boutique S.a.s. di Giulia Fusi &
C., Ditta individuale Lupano Mara, La Cambusa S.a.s. di De Angelis Luciano, Ottica Manzi di Paolo e Raffaella Manzi &
C. S.a.s., La Gerla di Chiara Seghi, Insieme di Francini e Valenzano Oronzo S.n.c., Ditta individuale panificio Fiordiponti Alberto, Ditta individuale De Giovanni Roberta, Società Jolly Bar di Benetti Andrea S.n.c., Bar Garibaldi S.n.c. di Barbasini Mauro, Ristorante Oca Bianca di Gatti Jane &
C. S.A.S, Coiffeur Vanni S.n.c. di Oliveti Graziella &
C., Ditta individuale Dapelo Piera, Panificio Marengo di Marengo Alessandro &
C. S.n.c., Provveditoria Marittima S. Giorgio S. Margherita di Paolo Capurro &
C. S.a.s., Laboratorio Orafo di Priolo Francesco, Elettronica Tigullio di Ernesto Francesco, Ditta individuale Zerega Roberto, Ditta individuale Costantino Alba, Ar92 S.r.l., Ditta individuale Kristian Agnelli, Ditta La Riviera di Franco Senhert S.n.c., Ditta individuale Istituto di estetica Floema di Resca Rosa, F &
B Fiori di Gatto Flavio, Ditta individuale Biso Danila – Panificio Te la io la merenda, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 154/3de;

contro

il Comune di Santa Margherita Ligure, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
l’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria (A.Li.Sa.), in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

le società Talea Società di Gestione Immobiliare s.p.a e Coop Liguria società cooperativa di consumo a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado Mauceri e Gabriele Pafundi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14;
la società Cantiere Santa Marta a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 976/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa Margherita Ligure, delle società Talea Società di Gestione Immobiliare s.p.a. e Coop Liguria società cooperativa di consumo a r.l. e del Ministero per i beni e le attività culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 16 aprile 2020 il Cons. A V;

Visto l’art. 84 del decreto legge n. 18 del 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Liguria (R.G. n. 114/2018), gli odierni appellanti hanno impugnato la deliberazione relativa all’istanza presentata dalle società Talea Società di gestione immobiliare s.p.a. e Coop Liguria società cooperativa di consumo per il rilascio di permesso di costruire in deroga, ai sensi dell’art. 14, comma 1- bis , del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 36, comma 1- bis , della l.r. n. 16/2008, per la realizzazione di una media struttura di vendita e di ambulatori medici e di un’area parcheggio (delibera di attestazione del pubblico interesse e determinazione conclusiva della conferenza di servizi di approvazione del progetto).

In particolare, con istanza di integrazione del precedente progetto è stata prevista la realizzazione di un nuovo volume di sopraelevazione sulla copertura del fabbricato che il Comune dovrebbe destinare ad ambulatorio medico. Seguendo la procedura prevista per il permesso in deroga dalle citate disposizioni, è stata chiesta (ed ottenuta) dal Consiglio comunale la deliberazione con cui si è attestato il carattere di pubblico interesse del progetto (il che ha consentito di procedere in deroga alle destinazioni d’uso).

È stata proposta inoltre domanda di risarcimento dei danni, da liquidarsi in via equitativa.

1.1. Con ricorso per motivi aggiunti è stata altresì impugnata la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, relativa all’istanza di permesso di costruire in deroga.

2. Il T.a.r. Liguria, con la sentenza n. 976 del 20 dicembre 2018, ha dichiarato il ricorso inammissibile e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare:

a) ha dichiarato il difetto di legittimazione ad agire in capo all’Associazione ed agli operatori commerciali, atteso che:

a.1) relativamente alla prima, in quanto essa non risulta legittimata a impugnare gli atti relativi ad un intervento edilizio preordinato all’insediamento di una media struttura di vendita, poiché essa agisce per la tutela degli interessi di una parte dei commercianti, in contrasto con la controinteressata Coop Liguria, la quale, sebbene non iscritta all’Associazione, vi può in ogni momento aderire in virtù delle previsioni delle norme statutarie, ed in quanto difetta il requisito della stabilità, essendo stata costituta in coincidenza con la presentazione del primo progetto da parte di Talea, ed in quanto non sono state fornite informazioni circa il numero attuale degli aderenti;

a.2) relativamente ai secondi, in quanto essi non hanno allegato di essere proprietari degli immobili nei quali esercitano la loro attività e, comunque, non hanno dimostrato che il contestato intervento edilizio possa pregiudicare concretamente le eventuali posizioni dominicali, né hanno allegato elementi concretamente atti a dimostrare la possibilità di interferenze non occasionali tra l’attività del futuro supermercato e quella dei propri esercizi commerciali;

b) ad ogni modo ha ritenuto il ricorso infondato nel merito, poiché:

b.1) la realizzazione di un locale in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato da destinare ad ambulatorio medico, previsto dall’art. 3- bis dello schema di convenzione urbanistica, costituisce, in virtù dell’art. 4, comma 2, lettera c), della l.r. Liguria 7 aprile 1995, n. 25, opera di urbanizzazione secondaria, che, in quanto tale, non rileva ai fini della qualificazione dell’intervento come nuova costruzione piuttosto che come ristrutturazione, e, per converso, in ragione della destinazione pubblica del volume, lo rende compatibile con la disciplina derogatoria di cui all’art. 14, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001;

b.2) la motivazione dell’impugnata deliberazione risulta adeguata, considerate, per un verso, la sussistenza di plurimi elementi atti a dimostrare l’interesse pubblico dell’opera, per altro verso, l’emissione del parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio e l’assenza di opposizione della Soprintendenza;

c) ha respinto la domanda di risarcimento del danno, come conseguenza dell’inammissibilità delle impugnative proposte dai ricorrenti.

3. Gli originari ricorrenti hanno proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso di primo grado. In particolare, la parte appellante ha sostenuto le seguenti censure in tal modo rubricate:

i) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 101 c.p.c. e degli artt. 1 e 2 del c.p.a. Mancato riconoscimento della legittimazione ed interesse ad agire dei ricorrenti. Violazione dell’art. 24 Cost. ”;

ii ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancata individuazione della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36, comma 1 bis della L.R. n. 16/2008 (ratione temporis vigente), e dell’art. 14, comma 1 bis, del D.P.R. n. 380/2001, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 60 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di Santa Margherita Ligure, approvato con D.P.G.R. n. 965/1995 e s.m.i. e degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione e per illogicità ed irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento ”;

iii ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancato riconoscimento della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36, comma 1 bis della L.R. n. 16/2008 (ratione temporis vigente), e dell’art. 14, comma 1 bis, del D.P.R. n. 380/2001, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 60 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di Santa Margherita Ligure, approvato con D.P.G.R. n. 965/1995 e s.m.i., e degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione e per illogicità ed irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento ”;

iv ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancato riconoscimento della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36, comma 1 bis della L.R. n. 16/2008 (ratione temporis vigente), e dell’art. 14, comma 1 bis, del D.P.R. n. 380/2001, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione e per illogicità, contraddittorietà ed irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento ”;

v ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento ”;

vi ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancata individuazione della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma IX, della L.R. n. 10/2012, e dell’art. 14 ter della Legge n. 241/1990, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 36, comma I bis, della L.R. n. 16/2008 (ratione temporis vigente), e dell’art. 14, comma 1 bis, del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 60 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di Santa Margherita Ligure, approvato con D.P.G.R. n. 965/1995 e s.m.i., e degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione e per illogicità ed irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento ”;

vii ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancato riconoscimento della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma IX, della L.R. n. 10/2012, e dell’art. 14 ter della Legge n. 241/1990, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36, comma 1 bis della L.R. n. 16/2008 (ratione temporis vigente), dell’art. 14, comma 1 bis, del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 60 delle N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di Santa Margherita Ligure, approvato con D.P.G.R. n. 965/1995 e s.m.i., e degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione e per illogicità ed irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento ”;

viii ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancato riconoscimento della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma IX, della L.R. n. 10/2012, e dell’art. 14 ter della Legge n. 241/1990, n. 241, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004, dell’art. 3, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001, e degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione ”;

ix ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancato riconoscimento della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma IX, della L.R. n. 10/2012, e dell’art. 14 ter della Legge n. 241/1990, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma II, della L.R. n. 9/2017, e dell’art. 8 ter, comma III, del D. Lgs. 502/1992. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione ”;

x ) “ Erroneità della sentenza per difetto assoluto dei presupposti e per erronea motivazione. Ingiustizia manifesta. Travisamento. Mancato riconoscimento della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma IX, della L.R. n. 10/2012, e dell’art. 14 ter della Legge n.241/1990, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36, comma 1 bis della L.R. n. 16/2008 (ratione temporis vigente), e dell’art. 14, comma 1 bis, del D.P.R. n. 380/2001, e degli artt. 1 e 3 della Legge 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione e per illogicità, contraddittorietà ed irrazionalità manifeste. Travisamento. Sviamento ”.

La parte appellante ha infine chiesto il risarcimento dei danni derivanti dagli atti impugnati, da liquidarsi in via equitativa.

3.1. Si sono costituite in giudizio la società di gestione immobiliare Talea s.p.a. e la società cooperativa di consumo a r.l. Coop Liguria, le quali, depositando memoria difensiva, si sono opposte all’appello e ne hanno chiesto l’integrale rigetto.

In particolare, le appellate sottolineano come l’associazione si sia costituita proprio e solo per contestare l’iniziativa in esame ed eccepiscono, oltre all’inammissibilità della nuova produzione documentale e allegazione, l’intervenuta formazione del giudicato, in assenza di contestazione, sull’affermazione, quanto alla vicinitas edilizia, del difetto di prova della proprietà o dei diritti reali circa le unità ad uso commerciale. Nel merito, le società evidenziano in particolare:

a) la non impugnabilità della d.C.C. n. 51/2017, in quanto, avendo per oggetto il preventivo assenso all’avvio del procedimento di conferenza di servizi e l’espressione dell’assenso dell’organo politico sulla deroga, trattasi di atto endoprocedimentale;

b) l’inammissibilità della censura con cui si sostiene che il superamento del limite dimensionale avrebbe comportato un adeguamento degli standard urbanistici, in quanto proposta per la prima volta in sede di appello;

c) l’inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di procura, in quanto proposti con atto notificato al Comune, che richiamava la procura apposta a margine del ricorso introduttivo, nonché in quanto impropri, perché proposti per impugnare atti diversi da quello del ricorso introduttivo;

d) l’inammissibilità e l’improcedibilità dei motivi aggiunti per difetto di impugnazione della determinazione dirigenziale conclusiva della conferenza di servizi e, quindi, del procedimento;

e) l’inammissibilità dell’ottavo motivo di appello, riguardante la motivazione del provvedimento connessa al parere paesaggistico, perché meramente riproduttivo del motivo di primo grado e per difetto di impugnazione dell’assenso della Soprintendenza;

f) infine, che la zona di via G.B. Larco è zona industriale D1 e che dallo stesso certificato non risultano vincoli, come peraltro affermato dal T.a.r., con deduzione non contestata.

3.2. Si è altresì costituito il Comune di Santa Margherita Ligure, anch’esso in opposizione all’appello, eccependo l’inammissibilità dei documenti di nuova produzione e affermando:

a) quanto al difetto di legittimazione degli operatori economici ricorrenti, l’assenza di prova della concorrenzialità della loro attività e della appartenenza dei loro esercizi allo stesso bacino di utenza della nuova struttura, anche con riferimento al piano commerciale del Comune;

b) quanto al difetto di legittimazione dell’associazione, che la stessa è rappresentativa di una pluralità di interessi disomogenei, tra i quali anche quelli dei titolari di medie strutture di vendita, e che risulta priva dell’elemento della stabilità, essendosi costituita il 5 aprile 2017, ossia il giorno stesso in cui la società Talea ha presentato l’istanza di permesso di costruire in deroga;

c) l’applicabilità, ai fini della definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia, dell’art. 10, comma 2, lett. f) l.r. n. 16/2008, nella formulazione previgente alle modifiche introdotte dalla l.r. n. 15/2017, in forza della disposizione transitoria contenuta nell’art. 47, comma 3, della l.r. per le procedure già avviate alla data di entrata in vigore della medesima legge regionale, quale quella in oggetto;

d) che l'intervento, per la destinazione a fini commerciali dell'immobile preesistente, cade esclusivamente sulla fabbrica originaria nella sua consistenza preesistente, mentre il corpo aggiunto da realizzare sulla copertura ha natura di opera di urbanizzazione secondaria, quale standard pubblico;
in ogni caso, al momento della presentazione dell’istanza, vigeva l’art. 10 comma 2 lett. f) l.r. n. 16/2008, ricomprendente nella ristrutturazione edilizia anche la fattispecie di ampliamento nei limiti del 20%;

e) che la norma di Piano regolatore citata dagli appellanti, nella sua limitazione relativa alle superfici delle attrezzature commerciali di dettaglio insediabili, è venuta meno in conseguenza di quanto previsto dal paragrafo 15 della delibera C.R. n. 31/2014;

f) che l’Amministrazione comunale ha individuato in maniera ampia, coerente e non contraddittoria il pubblico interesse dell’opera.

Il Comune ha altresì insistito nell’eccezione, già svolta in primo grado, di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per la rilevanza meramente interna degli atti impugnati e per la mancata impugnativa della determinazione finale.

3.3. Si è infine costituito in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali.

3.4. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato ulteriore documentazione, dalla quale emerge l’avvenuto inizio dei lavori in data 25 febbraio 2019 e l’impugnazione della determinazione dirigenziale prot. n. 6628 del 21 febbraio 2019 di rilascio del titolo abilitativo da parte del Comune di Santa Margherita Ligure (con ricorso al T.a.r. Liguria - R.G. n. 271/2019). Le parti hanno inoltre presentato ulteriori memorie difensive, con cui hanno rispettivamente insistito nelle proprie difese e conclusioni.

In particolare, le società appellate escludono che l’eventuale annullamento degli atti presupposti, che formano l’oggetto dell’odierno contenzioso, possa avere effetto caducante sulla determinazione dirigenziale conclusiva del procedimento.

Inoltre, gli appellanti, quanto alle eccezioni relative ai motivi aggiunti, deducono,

a) che non sussiste alcun difetto di procura, posto che il ricorso introduttivo era pienamente ammissibile, attesa la natura di atto autonomamente lesivo della declaratoria di “ interesse pubblico ” dell’opera, e poiché nella versione c.d. maior delle due versioni di motivi aggiunti depositate era presente la procura alle liti, mentre in quella c.d. minor , si è fatto riferimento e richiamo espresso alle procure già in atti;

b) alla data di notifica dell’atto di appello non era stata ancora assunta la determinazione dirigenziale conclusiva del procedimento, che è stata comunque ritualmente impugnata dagli odierni appellanti, con ricorso al T.A.R. Liguria notificato in data 19 aprile 2019, depositato il successivo 23 aprile 2019, ed iscritto al R.G. n. 271/2019.

4. Il Collegio all’udienza del 13 giugno 2019 ha adottato l’ordinanza istruttoria n. 4469/2019, a mezzo della quale ha richiesto al Comune di Santa Maria Ligure il deposito di una relazione, che, con riferimento alla realizzazione del locale in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato, illustrasse:

a) la disposizione normativa posta dal Comune a fondamento della qualificazione di tale intervento come “ opera di urbanizzazione secondaria ”;

b) la avvenuta sottoscrizione della convenzione edilizia approvata dal C.C. con la deliberazione n. 51/2017, producendone copia e specificando i termini e le modalità della destinazione dell’immobile ad ambulatorio medico, le modalità di regolazione dell’attività sanitaria a cui si intende destinare il locale e la natura pubblica o privata della stessa, la durata del vincolo derivante da tale destinazione, le possibilità di variazione della destinazione e le modalità di realizzazione della variazione.

4.1. Con deposito in data 7 agosto 2019, il Comune di Santa Maria Ligure, in adempimento della richiesta istruttoria, ha precisato, in virtù dell’allegata documentazione:

a) su quali riferimenti normativi riposa la qualificazione dell’intervento di realizzazione del locale in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato (ambulatorio medico) come “ opera di urbanizzazione secondaria ”;

b) che la convenzione, approvata dal C.C. con deliberazione n. 51/2017, è stata sottoscritta in data 19 febbraio 2019, producendone a tal fine copia;

c) che le esigenze di implementazione dell’attività ambulatoriale e territoriale sottese all’approvazione dell’intervento recepite nel Piano socio- sanitario regionale 2017-2019, approvato con d.C.R. n. 21 del 5 dicembre 2017, sono state da sempre condivise dal Comune con la competente A.S.L., che, inter alia , ha espresso parere favorevole al progetto esecutivo per la realizzazione della piastra ambulatoriale;

d) che il locale in oggetto, ultimato il collaudo e perfezionatosi l’atto di cessione in perpetuo della proprietà superficiaria del volume in copertura al Comune, verrà destinato a polo ambulatoriale pubblico, realizzando così lo scopo di trasferire in struttura più idonea le attività erogate dalla competente A.S.L. 4 all’interno dell’attuale stabile;

e) che, alla stregua delle previsioni della citata convenzione edilizia, non è prevista alcuna limitazione alla durata del vincolo di destinazione impresso all’ambulatorio medico.

4.2. Con ulteriori memorie le parti hanno rispettivamente replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte. In particolare, la parte appellante:

a) ha reso noto che, nell’ambito del giudizio avverso la determinazione dirigenziale prot. n. 6628 del 21 febbraio 2019 (R.G. n. 271/2019):

a.1) il T.a.r. Liguria, con l’ordinanza cautelare del 9 maggio 2019, ha respinto l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato;

a.2) la pronuncia è stata poi riformata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, il quale, con l’ordinanza del 30 agosto 2019, ha accolto l’appello cautelare al fine di lasciare immutata la situazione di fatto nelle more del giudizio in attesa della decisione di merito del ricorso;

a.3) è stata fissata la discussione del merito dinanzi al T.a.r. all’udienza del 9 giugno 2020, ossia “ ad un momento successivo al deposito della pronuncia decisoria del ricorso n. 1948/19 ”;

b) ha osservato, quanto ai termini e alle modalità della destinazione dell’immobile ad ambulatorio medico, che non risulta ancora conclusa alcuna convenzione tra A.S.L. 4 e Comune di Santa Margherita Ligure disciplinante compiutamente le modalità di utilizzo di esso, convenzione che si sarebbe dovuta stipulare dagli enti prima dell’approvazione del permesso di costruire in deroga;

c) ha eccepito che il parere espresso dall’A.S.L. 4 in data 7 maggio 2019 è stato adottato da un soggetto locale diverso rispetto a quello regionale competente (A.S.L. 4 anziché A.Li.Sa) ed è stato espresso successivamente, anziché preventivamente, rispetto al rilascio del titolo edilizio impugnato.

4.3. Con nota depositata in data 2 aprile 2020, le società Talea e Coop Liguria hanno manifestato esplicita richiesta di assegnazione della causa a sentenza.

4.4. Con “ note di udienza ”, ai sensi dell’art. 84 del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e della nota del Presidente del Consiglio di Stato, 19 marzo 2020, prot. int. 1454, depositate in data 11 aprile 2020, la parte appellante ha ribadito le proprie difese.

5. All’udienza del 16 aprile 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

6. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto, sebbene con diversa motivazione quanto alla statuizione in ordine alla legittimazione ad agire dei ricorrenti.

7. Il Collegio intende premettere in punto di fatto la seguente ricostruzione della vicenda:

a) con istanza del 5 aprile 2017, la società Talea Società di gestione immobiliare e la società cooperativa di consumo Coop Liguria, in virtù di mandato con rappresentanza conferito dalla s.r.l. Santa Marta quale proprietaria dell’immobile sito nel Comune di Santa Margherita Ligure, in via G.B. Larco censito al locale N.C.E.U., foglio 6, mappale 858, subb. 2, 3, 4, 5 e 6, chiedevano il rilascio del permesso di costruire in deroga - ai sensi dell’art. 14, comma 1- bis , del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 36, comma 1- bis , della l.r. Liguria n. 16/2008 - per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione edilizia, al fine di insediare una media struttura di vendita di generi alimentari con parcheggio pubblico;

b) con istanza acquisita al prot. comunale in data 1° giugno 2017, prot. n. 18.461, la s.p.a. Talea presentava al Comune di Santa Margherita Ligure una integrazione al progetto, prevedendo altresì la realizzazione di un nuovo volume in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato, della superficie lorda di 193 mq, da destinare ad ambulatorio medico da parte dell’Amministrazione comunale;

c) con deliberazione n. 51 del 13 novembre 2017, il Consiglio comunale, oltre ad approvare lo schema di convenzione urbanistica relativa all’intervento, autorizzando a procedere alla relativa sottoscrizione, dichiarava l’opera di pubblico interesse, sulla base di elementi così sintetizzabili:

- rifunzionalizzazione di un immobile da tempo dismesso, già destinato alla cantieristica navale, che costituisce fattore di degrado del tessuto urbano circostante;

- realizzazione di numerosi posti auto destinati alla collettività, ulteriori rispetto a quelli pertinenziali all’esercizio commerciale, in una zona caratterizzata da modesta disponibilità di parcheggi pubblici;

- realizzazione sul piano di copertura dell’immobile di un manufatto di 190 mq che sarà ceduto al Comune per ospitarvi un ambulatorio medico;

- creazione di 25/30 nuovi posti di lavoro, con impegno delle società richiedenti, per un periodo di 10 anni, a privilegiare l’assunzione di residenti nel Comune di Santa Margherita Ligure;

- riqualificazione degli spazi pubblici limitrofi;

d) in data 2 febbraio 2018, la conferenza di servizi in sede deliberante, convocata per l’esame del progetto, approvava lo stesso con le condizioni e le prescrizioni poste dagli enti partecipanti, subordinando il rilascio del provvedimento finale alla sottoscrizione della citata convenzione;

e) la convenzione approvata dal Consiglio comunale con deliberazione n. 51/2017 veniva sottoscritta in data 19 febbraio 2019 e in data 21 febbraio 2019 veniva rilasciato il titolo abilitativo all’intervento in oggetto (d.d. prot. n. 6628).

8. Ciò premesso in punto di fatto, il Collegio, in via preliminare, ritiene di poter prescindere dall’analisi delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti appellate, descritte nei paragrafi precedenti, poiché il ricorso di primo grado, pur risultando ammissibile, va respinto per la sua infondatezza.

9. Preliminarmente, va accolto il primo motivo, con cui gli appellanti lamentano l’erroneità della impugnata pronuncia nell’aver dichiarato l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva.

9.1. La censura è fondata.

9.2. Al riguardo, in ordine alla legittimazione e all’interesse ad agire dell’Associazione Santa 2.0., il Collegio osserva che:

a) la questione della legittimazione dell’associazione de qua all’impugnazione in sede giurisdizionale amministrativa va riportata nell’ambito generale della questione della legittimazione ad agire nel giudizio amministrativo delle associazioni a tutela degli interessi collettivi generalmente intesi, qualunque sia l’ambito di intervento dei provvedimenti da impugnare;

b) vanno condivisi i principi affermati dall’orientamento costante in materia di questo Consiglio di Stato, recentemente richiamati dall’Adunanza plenaria, nella sentenza 20 febbraio 2020, n. 6, secondo cui “ gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative … oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie ”;

c) ciò in quanto, l’ente esponenziale – oltre ad essere titolare di posizioni giuridiche proprie quale persona giuridica, non diversamente dai singoli soggetti dell’ordinamento, persone fisiche e giuridiche – risulta altresì titolare sia di posizioni giuridiche che appartengono anche a ciascun componente della collettività da esso rappresentata, tutelabili dunque sia dall’ente sia da ciascun singolo componente - ed in questo senso l’interesse collettivo assume connotazioni proprie di interesse “superindividuale”- ;
sia posizioni giuridiche di cui è titolare in via esclusiva, cioè interessi collettivi propriamente detti, la cui titolarità è solo dell’ente, proprio perché risultanti da un processo di soggettivizzazione dell’interesse altrimenti diffuso ed adespota (Cons. Stato, sez. IV, 24 luglio 2019, n. 5229; id ., sez. V, 27 giugno 2018, n. 3948;
Cons. giust. amm. sic., sez. riun., 13 marzo 2018, n. 167);

d) ne consegue che ai fini della sussistenza della legittimazione attiva di associazioni rappresentative è necessario, innanzitutto, che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati e, inoltre, che l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione, che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio (Cons. Stato, Ad. plen., 2 novembre 2015, n. 9; cfr ., ex multis , Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2015, n. 2150);

e) la legittimazione ad agire non è limitata a quella legale, ma può essere riconosciuta caso per caso anche al di là delle specifiche ipotesi normativamente previste, sebbene tale apertura non debba condurre all’incontrollato proliferare di azioni popolari, non ammesse dall’ordinamento se non in via del tutto eccezionale (Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2018, n.1838; id ., 19 giugno 2014, n. 3111);

f) pertanto, spontanei comitati o associazioni di cittadini possono ritenersi legittimati ad impugnare provvedimenti ritenuti lesivi di interessi comuni laddove dimostrino il possesso dei requisiti sostanziali elaborati dalla giurisprudenza ( cfr ., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2018, n. 1838;
sez. V, 2 ottobre 2014, n. 4928;
sez. V, 15 luglio 2013, n. 3808;
sez. VI, 23 maggio 2011, n. 3107;
sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1001), ossia che:

i ) esiste una previsione statutaria che qualifichi l’obiettivo di protezione come compito istituzionale dell’organismo (finalità statutarie dell’ente);

ii ) dimostrano di avere consistenza organizzativa, adeguata rappresentatività e collegamento stabile con il territorio ove svolgono l’attività di tutela degli interessi stessi (cd. vicinitas dell’ente rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l’ente esponenziale intende agire in giudizio);

iii ) la loro attività si è protratta nel tempo e che, quindi, non si costituiscono in funzione della impugnazione di singoli atti e provvedimenti (stabilità dell’assetto organizzativo dell’ente).

9.2.1. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, il Collegio rileva la sussistenza della legittimazione attiva in capo all’Associazione Santa 2.0., in quanto essa:

a) presenta, quale scopo sociale espressamente previsto dallo Statuto, tra gli altri, quello di “ c) assistere e tutelare i Soci in funzione del riconoscimento e della valorizzazione della loro attività, nei confronti della località, dei singoli operatori economici, delle Associazioni di categoria, nonché degli Enti pubblici e di quelli privati ”;

b) nel rispetto di tale previsione statutaria, la presente impugnazione corrisponde all’interesse generale della categoria degli operatori economici di Santa Margherita Ligure, che l’associazione rappresenta e che ha il fine di tutelare;

c) sebbene lo Statuto preveda all’art. 4 la possibilità di ingresso di nuovi soci, non è di per sé sufficiente a ritenere in ipotesi configurabile un conflitto interno all’associazione la circostanza che la Coop Liguria possa in via meramente eventuale in futuro aderire all’associazione;

d) quanto al profilo della stabilità, l’associazione risulta essere stata costituita in un momento (5 aprile 2017) ampiamente antecedente rispetto alla data di adozione dell’impugnata deliberazione consigliare (13 novembre 2017) e, ai sensi dell’art. 1 dello Statuto, risulta avere una “ durata … illimitata ”;

e) in ordine alla rappresentatività, l’associazione risulta radunare numerosi operatori economici di Santa Margherita Ligure, al punto che, da quanto riferito, ad oggi gli aderenti ammontano a 175.

9.3. Risultano parimenti sussistere la legittimazione e l’interesse ad agire in capo alle imprese ricorrenti, al riguardo dovendo osservare, alla stregua della prevalente giurisprudenza che questa Sezione intende condividere, che:

a) in generale, la legittimazione al ricorso sussiste in base al criterio della vicinitas , applicabile non soltanto nel settore edilizio, ma ad ogni attività di trasformazione del territorio e dimostrato dalla situazione di stabile e significativo collegamento (Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2011, n. 946);

b) con specifico riferimento alla legittimazione del terzo ad impugnare provvedimenti inerenti all’apertura di nuovi esercizi commerciali o all’ampliamento di quelli esistenti (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278):

b.1) nel caso in cui ad impugnare il permesso di costruire correlato ad una autorizzazione commerciale sia un operatore economico, “ il criterio dello stabile «collegamento territoriale» che deve legare il ricorrente all'area di operatività del controinteressato per poterne qualificare la posizione processuale e conseguentemente il diritto di azione, deve essere riguardato in un'ottica più ampia rispetto a quella usuale ”;

b.2) “ il concetto di vicinitas nella contestazione di una struttura commerciale, si specifica identificandosi nella nozione di stesso bacino d'utenza della concorrente, tale potendo essere ritenuto anche con un raggio di decine di chilometri ”;

b.3) “ nell'ipotesi in cui ad impugnare il permesso di costruire sia il titolare di una struttura di vendita, affinché il suo interesse processuale possa qualificarsi personale, attuale e diretto, deve potersi ravvisare la coincidenza, totale o quanto meno parziale, del bacino di clientela, tale da poter oggettivamente determinare un'apprezzabile calo del volume d'affari del ricorrente; […] così, la legittimazione al ricorso non può di certo configurarsi allorquando l'instaurazione del giudizio appaia finalizzata a tutelare interessi emulativi, di mero fatto o contra ius, siccome volti nella sostanza a contrastare la libera concorrenza e la libertà di stabilimento ”;

b.4) “ ne consegue che il riconoscimento della legittimazione ad agire non è genericamente ammesso nei confronti di tutti gli esercenti commerciali, ma è subordinato al riconoscimento di determinati presupposti, e ciò al fine di poter ritenere giuridicamente rilevante, nonché qualificato e differenziato, l'interesse all'impugnazione ”;

b.4) “ pertanto, è necessario che l’operatore economico che intende impugnare un titolo edilizio a cui accede una valida e formale autorizzazione commerciale eserciti nelle immediate adiacenze, che l’attività commerciale esercitata sia dello stesso tipo in tutto o in parte di quella relativa ai provvedimenti in contestazione, e che le due attività vengano a servire uno stesso bacino di clientela oggettivamente circoscritto o comunque circoscrivibile con sufficiente certezza ”.

9.3.1. Invero, nel caso di specie, il Collegio, potendo prescindere dall’esame delle allegazioni di parte appellante circa l’oggetto dell’attività dei singoli operatori la cui produzione in appello va ritenuta inammissibile, osserva che già nel ricorso introduttivo i ricorrenti, al fine di dimostrare la loro legittimazione ed interesse ad agire, indicavano, nell’ambito di un’apposita sezione, la sede della loro attività, rilevando di “ essere titolari di esercizi commerciali siti nel Comune di Santa Margherita Ligure (GE), nelle immediate vicinanze di via G.B. Largo 5, ove insiste l’immobile interessato dall’istanza di (asserita) ristrutturazione per la realizzazione di una media struttura di vendita meglio descritta nelle premesse ”, nonché di essere “ operatori economici operanti nello stesso bacino di utenza rispetto a quello del soggetto preponente ” e depositavano, per il medesimo fine, le licenze di commercio ovvero le D.I.A./S.C.I.A. in loro possesso.

Peraltro, deve essere rilevato che le dimensioni della media struttura di vendita in esame, con riferimento al contesto cittadino – relativamente circoscritto - in cui si va ad inserire, conducono all’individuazione di un bacino di utenza pressoché corrispondente all’intero territorio comunale, facendo in tal modo presumere che l’apertura di essa possa determinare effetti (seppur solo ipoteticamente di carattere negativo) sulle attività degli operatori commerciali della zona. Così come, la circostanza che una struttura con tali caratteristiche possa non limitarsi a vendere generi alimentari, potendo per converso offrire anche altri generi di prodotti, fa escludere che il rapporto di concorrenzialità diretta possa essere circoscritto alle sole attività di vendita di generi alimentari.

9.4. In conclusione, in riforma di quanto affermato dal primo giudice sul punto, deve essere dichiarato ammissibile il ricorso introduttivo, alla luce della accertata legittimazione attiva dei ricorrenti.

10. Passando all’esame del ricorso di primo grado e alle ulteriori censure dell’atto d’appello, il Collegio prende atto che con il secondo motivo gli appellanti lamentano l’erroneità della pronuncia impugnata per non aver considerato l’assenza dei presupposti per il rilascio del permesso di costruire in deroga ex artt. 36, comma 1- bis , della l.r. n. 16/2008, e 14, comma 1- bis , del d.P.R. n. 380/2001, atteso che, diversamente da quanto asserito nella relativa istanza, l’intervento edilizio in oggetto non rientra tra quelli di ristrutturazione, ma tra quelli di nuova costruzione, comportando una modifica della sagoma del fabbricato e un significativo ampliamento del volume mediante la realizzazione di un nuovo volume sulla copertura, della superficie lorda di 193 mq.

Ciò, a fortiori , se si considera che l’area di intervento è vincolata ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004, e del d.m. del 11 giugno 1956, permanendo per gli interventi sulle aree vincolate il presupposto del mantenimento della sagoma, in assenza del quale l’intervento configura una “ nuova costruzione ”.

Invero, secondo gli appellanti, a differenza di quanto affermato dal T.a.r., il richiamo all’art. 4, comma 2, lettera c), della l.r. Liguria n. 25/95, che stabilisce che “ le attrezzature culturali, sportive e sanitarie di uso pubblico regolate da apposita convenzione con il Comune ” costituiscono “ opere di urbanizzazione secondaria ”, non ha alcun rilievo ed è frutto di travisamento, posto che tale “ legge disciplina la materia relativa alla determinazione del contributo di concessione edilizia ” (art. 1).

Peraltro, non sarebbe corretto l’assunto del primo giudice secondo cui “ la destinazione pubblica di tale volume lo rende compatibile con la disciplina derogatoria di cui all’art. 14, comma 1, del d.lgs n. 380/2001 ”, poiché, ad avviso degli appellanti, l’edificio de quo non è di proprietà pubblica, né ha, tanto meno, destinazione pubblica.

Parte appellante evidenzia altresì che l’edificio in questione ricade nell’area qualificata dal vigente P.R.G. del Comune di Santa Margherita come “ Zona artigianale esistente e di completamento – D1 ”, disciplinata dall’art. 60, secondo cui in tale area non sono ammessi interventi di nuova costruzione e, con riguardo al patrimonio edilizio esistente, sono consentiti unicamente “ interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia ”.

Per tale motivo l’intervento in questione, oltre a determinare una sostanziale trasformazione edilizia dell’edificio preesistente, comporterebbe anche una sostanziale trasformazione urbanistica dell’area di riferimento, con conseguente aumento del carico urbanistico. Ciò in quanto l’edificio in questione, oggi adibito in parte a rimessaggio imbarcazioni ed in parte a parcheggio, verrebbe trasformato, anche mediante la realizzazione di nuovi volumi, in una media struttura di vendita con parcheggio, nonché in presunti ambulatori medici.

Con una quarta censura, da esaminare congiuntamente alla prima in ragione del rapporto di stretta connessione esistente con essa, gli appellanti ripropongono il quarto motivo di ricorso, in merito alla carente valutazione dell’interesse pubblico, poiché effettuata dall’Amministrazione comunale in assenza di idonea istruttoria, e di esaustiva motivazione. In particolare, con riferimento al c.d. “ nuovo volume ” da utilizzare come ambulatorio medico, secondo gli appellanti, la previsione sarebbe del tutto ipotetica, non essendo stata rilasciata alcuna autorizzazione da parte di A.LI.SA., né essendo prevista l’opera nel piano di programmazione socio sanitario regionale.

Tale aspetto viene poi approfondito con il nono motivo di appello, ove si specifica che, nel caso di specie, “ non risulta essere stato avviato alcun (sub)procedimento relativo alla verifica/valutazione della compatibilità del progetto di realizzazione della struttura sanitaria in questione (piastra ambulatoriale), né è stato espresso, da parte di A.LI.SA. il parere di cui all’art. 4, comma 2, della l.r. n. 9/2017, né, ovviamente, risulta essere stata avviata alcuna istruttoria in tal senso ”.

Peraltro, a differenza di quanto affermato dal T.a.r., non è sufficiente che A.LI.SA. sia stata invitata alla conferenza di servizi deliberante, essendo il procedimento di propria competenza distinto e (necessariamente) preventivo.

10.1. I motivi di appello vanno respinti, perché infondati.

10.2. Preliminarmente, nell’ottica della qualificazione dell’intervento edilizio in oggetto quale “ ristrutturazione ” ovvero quale “ nuova costruzione ”, occorre osservare, sul piano normativo, che tanto la normativa statale, di cui all’art. 14, comma 1- bis , del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, quanto quella regionale, di cui all’art. 36, comma 1- bis , della l.r. n. 16/2008, prevedono che, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, è ammessa la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico, “ a condizione che il mutamento di destinazione d'uso non comporti un aumento della superficie coperta ” prima dell'intervento di ristrutturazione.

10.3. Ciò nonostante, occorre dare atto, con specifico riferimento al caso in esame, che, come correttamente rilevato dal primo giudice, ai sensi dell’art. 4 della l.r. Liguria 7 aprile 1995, n. 25, sono definite “ opere di urbanizzazione secondaria ” “ l'insieme delle opere che costituiscono spazi ed attrezzature di fruizione collettiva a disposizione di un determinato bacino di utenza nonché le opere per la messa in sicurezza idraulica ed idrogeologica delle aree urbanizzate ”. Inoltre, secondo quanto espressamente previsto dal comma 2, lettera c), del medesimo articolo con riferimento alla relativa determinazione del contributo di concessione edilizia, “ costituiscono opere di urbanizzazione secondaria ” “ le attrezzature culturali, sportive e sanitarie di uso pubblico regolato da apposita convenzione con il Comune ”.

Il combinato disposto induce pertanto a ritenere che la realizzazione del locale in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato costituisce opera di urbanizzazione secondaria, non rilevando pertanto ai fini della qualificazione dell’intervento come nuova costruzione piuttosto che come ristrutturazione, nei limiti in cui esso venga destinato a struttura sanitaria di uso pubblico secondo quanto previsto da apposita convenzione urbanistica.

10.4. A tal fine, rilevano le risultanze dell’istruttoria disposta da questo Collegio con l’ordinanza collegiale n. 4469/2019, che hanno dimostrato che:

a) la convenzione, approvata dal C.C. con deliberazione n. 51/2017, è stata sottoscritta in data 19 febbraio 2019;

b) la destinazione del locale ad ambulatorio medico costituisce un vincolo privo di limiti di durata;

c) l’opera di urbanizzazione secondaria è stata richiesta dal Comune di Santa Margherita Ligure, con previsione di cessione gratuita;

d) l’opera di urbanizzazione è stata richiesta in coerenza con le previsioni della programmazione sanitaria;

e) la cessione della proprietà superficiaria è stata prevista in via definitiva in favore del Comune di Santa Margherita Ligure;

f) è previsto il convenzionamento ai fini dell’uso sanitario con la A.S.L. 4 e la conformazione alle specifiche esigenze sanitarie indicate dalla medesima azienda sanitaria.

10.5. Da tali elementi risulta pertanto che, secondo quanto previsto dall’art. 3- bis della convenzione urbanistica, il locale da realizzare in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato è oggetto di cessione gratuita al Comune di Santa Margherita Ligure in proprietà superficiaria, per la sua destinazione a tempo indeterminato a struttura assistenziale sanitaria, da utilizzarsi come servizio pubblico in regime di convenzione con la A.S.L. 4 e, quindi, esso, come del resto espressamente indicato nella medesima convezione, costituisce opera di urbanizzazione secondaria.

10.6. In conclusione, tale locale, in ragione delle descritte caratteristiche, non è di per sé idoneo a determinare una diversa configurazione, sul piano urbanistico ed edilizio, dell’intervento in esame. Lo stesso deve pertanto continuare ad essere qualificato quale intervento di ristrutturazione edilizia del corpo di fabbrica preesistente, sebbene ad esso acceda una autonoma opera di urbanizzazione, la quale, a causa della sua destinazione, non rileva sotto il profilo urbanistico ed edilizio quale intervento di “ nuova costruzione ” ai fini della determinazione del volume complessivo.

10.7. Per tale motivo, risulta parimenti non fondata la censura con cui gli appellanti deducono la violazione del vigente P.R.G. del Comune di Santa Margherita, nel punto in cui, all’art. 60, disciplinando la “ Zona artigianale esistente e di completamento – D1 ”, non ammette interventi di nuova costruzione, essendo, per converso, consentita la realizzazione di “ interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia ”, come avviene nel caso di specie.

10.8. Non risulta inoltre applicabile il richiamato art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001, laddove – alla luce del vincolo che grava sull’area di intervento ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004, e del d.m. del 11 giugno 1956 - richiederebbe ai fini della qualificazione dell’intervento come “ ristrutturazione edilizia ” il mantenimento della sagoma, essendo l’ambito di operatività di tale condizione circoscritto agli “ interventi di demolizione e ricostruzione e (a) gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti ”, fattispecie non ravvisabile nel caso di specie.

10.9. La destinazione pubblica del volume da realizzare in sopraelevazione, peraltro, rafforza l’interesse pubblico, già insito nel progetto originario, al quale risulta votata l’intera struttura, in tal modo conforme alla disciplina derogatoria di cui all’art. 14, comma 1- bis , del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e all’art. 36, comma 1- bis , della l.r. n. 16/2008.

10.10. Al riguardo, si rivelano infondate le censure di parte appellante attinenti alla insufficienza della motivazione dell’impugnata deliberazione in ordine alla descrizione dell’interesse pubblico dell’opera che dovrebbe sostenere il permesso in deroga, atteso che l’Amministrazione comunale individuava in maniera adeguata la sussistenza del pubblico interesse dell’opera nella:

a) rifunzionalizzazione di un immobile produttivo dismesso costituente fattore di degrado del tessuto urbano circostante, con destinazione ad una attività produttiva (distribuzione commerciale), fonte di nuova occupazione ed indotto;

b) realizzazione di posteggi auto destinati alla collettività, ulteriori rispetto a quelli pertinenziali della media struttura di vendita;

c) realizzazione sul piano di copertura di un locale, da cedersi in proprietà superficiaria perpetua al Comune, con destinazione ad ambulatori medici a servizio della collettività, nelle modalità da definirsi dal Comune sentita la ASL competente;

d) prospettata realizzazione di nuovi posti di lavoro, con impegno da parte delle società richiedenti, per la durata di dieci anni, ad attribuire preferenza, ai fini dell’assunzione di personale, a lavoratori residenti in Santa Margherita Ligure;

e) riqualificazione degli spazi pubblici di via Delpino Teramo e su via G.B. Largo.

10.11. Occorre infatti considerare, sulla base di quanto affermato dalla costante giurisprudenza ( cfr ., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2019, n.7228; id ., 7 settembre 2018, n. 5277; id ., 26 luglio 2017, n. 3680), che:

a) il permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (rubricato " Permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici ") è un istituto di carattere eccezionale rispetto all’ordinario titolo edilizio e rappresenta l’espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica, da cui trova giustificazione la necessità di una previa delibera del Consiglio comunale;

b) in particolare, in tale procedimento il Consiglio comunale è chiamato ad operare una comparazione tra l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l’interesse costruttivo;

c) peraltro, come ogni altra scelta pianificatoria, la valutazione di interesse pubblico della realizzazione di un intervento in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è espressione dell'ampia discrezionalità di cui l'Amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale solo nei consueti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dal travisamento dei fatti;

d) invero, la eventuale sussistenza dei presupposti di cui all’art. 14, commi 1- bis , 2 e 3, d.P.R. n. 380 del 2001 per il rilascio dei permessi di costruire in deroga costituisce condizione minima necessaria, ma non sufficiente, per l’assentibilità dell'intervento, permanendo in capo all'Amministrazione un’ampia discrezionalità circa l’ an e il quomodo dell'eventuale assenso.

Ebbene, la summenzionata descrizione dell’interesse pubblico da parte del Comune non presenta i profili di manifesta illogicità e di evidente travisamento dei fatti, tali da rendere la scelta di consentire l’edificazione in deroga sindacabile in sede giurisdizionale, come al contrario preteso da parte appellante.

10.12. Peraltro, la destinazione del locale da realizzare in sopraelevazione a polo ambulatoriale pubblico, come risultante dall’istruttoria espletata, si pone in coerenza con le esigenze di implementazione dell’attività ambulatoriale e territoriale sottese all’approvazione dell’intervento recepite nel Piano socio- sanitario regionale 2017-2019, approvato con d.C.R. n. 21 del 5 dicembre 2017, da sempre condivise dal Comune con la competente A.S.L., la quale, inter alia , ha espresso parere favorevole al progetto esecutivo per la realizzazione della piastra ambulatoriale.

Al riguardo, il Collegio rileva inoltre, in risposta alla specifica censura di parte appellante in ordine alla dedotta mancanza del parere di compatibilità per la realizzazione di nuove strutture sanitarie e sociosanitarie ex art. 4, comma 2, della L.R. n. 9/2017, che tale adempimento veniva soddisfatto con la formazione del silenzio assenso dell’agenzia regionale A.LI.SA. sulla richiesta di parere avanzata dal Comune di Santa Margherita Ligure, ai sensi degli artt. 14 e ss e l. n. 241/1990, e con l’assenza di un espresso dissenso sulla determinazione adottata dalla conferenza dei servizi in sede decisoria, in tal modo manifestandosi una valutazione in ordine alla coerenza dell’intervento con la programmazione sanitaria regionale.

11. Con una terza censura gli appellanti richiamano il terzo motivo del ricorso originario, ritenuto infondato dal primo giudice, relativo alla inammissibilità, nell’area ove insiste l’edificio in oggetto, della destinazione di un immobile ad uso commerciale con una superficie netta di vendita pari a 1.250 mq, in quanto , ai sensi dell’art. 60 delle N.T.A., “ in queste zone sono consentite le destinazioni di cui al G.F. II limitatamente alle attrezzature commerciali di dettaglio con superficie di vendita sino a mq 200, X (a, b, c, d,) e XI (a, b) ”, con la precisazione che “ nelle zone “D1” situate entro il centro edificato [come nel caso di specie], così come definito ai sensi dell’art. 18 della legge 22/10/71 n. 865 e s.m.i., sono consentite le destinazioni di cui sopra nei limiti in cui comportino contenuto movimento di merci e di utenze ”. Invero, la deroga alla destinazione d’uso richiesta, non potrebbe avere a riguardo anche i limiti dimensionali stabiliti dal piano regolatore, giusta il disposto dell’art. 14, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, per il quale “ la deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi nonché, nei casi di cui al comma 1-bis, le destinazioni d'uso, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 ”.

11.1. La censura non è fondata.

11.2. Al riguardo, il Collegio, in piena condivisione con quanto affermato dal primo giudice, rileva che la citata norma del Piano regolatore, laddove pone una limitazione alle superfici delle attrezzature commerciali di dettaglio insediabili, risulta essere venuta meno in seguito all’adozione della delibera C.R. n. 31/2014.

Invero, quest’ultima, al paragrafo 15, espressamente dispone, nell’ottica della liberalizzazione, la prevalenza delle previsioni dei criteri regionali sulla pianificazione commerciale ed urbanistica comunale, determinando, a prescindere dal recepimento comunale, un conseguenziale effetto abrogativo delle stesse.

Ne è derivato il superamento del predetto limite posto dalla norma urbanistica comunale, in quanto sostituito da quanto previsto dal par. 3 della delibera C.R. n. 31/2014, che, per le medie strutture di vendita, individua il limite di superficie in 1500 mq., ampiamente rispettato nella fattispecie.

12. In ragione delle precedenti considerazioni risultano altresì infondate le censure quinta, sesta e settima, relative ai motivi aggiunti del primo grado, in quanto le stesse finiscono per ribadire i motivi già proposti con le censure già esaminate.

Pari conclusione si ha con riferimento alla decima censura, con cui, in relazione al settimo motivo aggiunto, gli appellanti si limitano a richiamare il contenuto del quinto motivo di appello.

13. Con l’ottavo motivo di appello si censura infine l’assenso paesistico prestato con gli atti gravati con il ricorso per motivi aggiunti del primo grado, per difetto di motivazione in ordine alla compatibilità delle opere con i valori paesistici connessi all’area vincolata ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004, e del d.m. del 11 giugno 1956.

Secondo gli appellanti, invero, sarebbe stata necessaria una congrua motivazione, come conseguenza del fatto che l’intervento rappresenta una nuova costruzione e che, diversamente da quanto imponeva la presenza del vincolo, la competente Soprintendenza non aveva espresso il proprio parere.

13.1. Anche quest’ultima censura è infondata.

13.2. Non può ritenersi, invero, che il Comune fosse gravato nella specie di un obbligo di motivazione rafforzata, trattandosi, come descritto, di un intervento di “ ristrutturazione edilizia ” ed avendo esso acquisito gli assensi previsti dalla legge da parte delle amministrazioni competenti.

A tal ultimo riguardo, si precisa infatti che:

a) come risulta anche dalla deliberazione consiliare n. 51/17, il progetto riceveva per due volte il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio (di cui il secondo avente specificamente ad oggetto il poliambulatorio medico), la quale, rilevando che trattavasi di autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi del d.P.R. n. 31/2017, descriveva attentamente l’intervento e motivava in maniera adeguata in merito alla compatibilità paesaggistica;

b) la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio veniva ritualmente invitata a partecipare, ai sensi degli artt. 10 della l.r. n. 10/2012 e 14 e ss. della l. n. 241/1990, alla conferenza dei servizi in sede referente ed in sede decisoria, mettendosi a disposizione della stessa la documentazione progettuale, ed esprimeva il proprio assenso per silentium .

14. L’infondatezza delle sopra esposte censure determina l’implicito rigetto della domanda di risarcimento dei danni.

15. In conclusione, in ragione di quanto esposto, il Collegio:

a) accoglie il primo motivo d’appello e, in riforma della sentenza impugnata, dichiara l’ammissibilità del ricorso di primo grado;

b) respinge per il resto l’appello e le corrispondenti censure di primo grado, riproposte in questa sede, con il conseguente rigetto del ricorso proposto al TAR.

16. La particolare complessità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.