Numero 01125/2024 e data 28/08/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 27 agosto 2024

NUMERO AFFARE

01100/2024

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica.

schema di decreto legislativo recante “ costituzione dell’Albo nazionale delle attività commerciali, delle botteghe artigiane e degli esercizi pubblici, tipizzati sotto il profilo storico-culturale o commerciale, ai fini della valorizzazione turistica e commerciale di dette attività, in attuazione dell’art. 27, comma 1, lettera l-bis) della legge 5 agosto 2022, n. 118 ”;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione prot. n. 941 in data 2 agosto 2024, acquisita il 5 agosto successivo, con la quale il Ministro della pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giovanni Grasso;

Premesse .

1.- Con nota prot. n. 941 del 2 agosto 2024, il capo dell’ufficio legislativo del Ministero della pubblica amministrazione, d’ordine del Ministro, ha trasmesso, ai fini della acquisizione del prescritto parere, lo schema di decreto legislativo recante “ costituzione dell’Albo nazionale delle attività commerciali, delle botteghe artigiane e degli esercizi pubblici, tipizzati sotto il profilo storico-culturale o commerciale, ai fini della valorizzazione turistica e commerciale di dette attività, in attuazione dell’art. 27, comma 1, lettera l-bis) della legge 5 agosto 2022, n. 118 ”.

2.- A corredo della richiesta, sono stati trasmessi:

a ) il testo dello schema di decreto, validato e ‘bollinato’ dal Ragioniere generale dello Stato;

b ) la “ relazione illustrativa ”, munita del visto del Ministro e della pedissequa richiesta di parere ex articolo 36 r.d. 21 aprile 1942, n. 444;

c ) la “ analisi dell’impatto della regolamentazione ” (AIR) di cui all'art. 14, commi 3 e 7 della legge n. 246/2005, accompagnata dalla relativa “ valutazione ” espressa dal “ Nucleo di valutazione ” (NUVIR), con nota prot. VII 24/156 del 24/7/2024;

d ) la “ relazione tecnica ” di cui all'art. 11- ter della legge n. 468/1978, munita di ‘bollinatura’;

e ) la “ analisi tecnico-normativa ”, redatta in guisa informale;

f ) i contributi e dalle osservazioni formulate dalle associazioni di categoria.

3. Lo schema di decreto legislativo in esame si inserisce nell’ambito della articolata delega al Governo “ in materia di semplificazione dei controlli sulle attività economiche ”, operata con l’articolo 27 della legge 5 agosto 2022, n. 118 ( Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 ), come da ultimo modificato ed integrato, per quanto di specifico interesse, dall’articolo 12, comma 4, della legge 30 dicembre 2023, n. 214 ( Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022 ).

La legge delega:

a ) individua e prefigura (al comma 1) la complessiva finalità (incentrata sulla “ semplificazione degli adempimenti e delle attività di controllo ” sulla “ ripresa e il rilancio delle attività economiche ”) e gli specifici obiettivi (eliminazione degli adempimenti non necessari;
semplificazioni di quelli necessari;
coordinamento e razionalizzazione della programmazione;
promozione della collaborazione;
trasparenza degli obblighi e degli adempimenti);

b ) fissa i principi di riferimento ed i criteri direttivi;

c) ne scandisce (al comma 2) la cadenza temporale e le modalità procedimentali.

In particolare, con la lettera l- bis ) del comma 1 – inserita, per via di novellazione, dalla legge n. 214 del 2023 – è stata rimessa al legislatore delegato la previsione della facoltà, da parte di regioni ed enti locali, di adottare – in guisa non discriminatoria e d’intesa con le associazioni degli operatori economici di settore – misure preordinate “ alla salvaguardia del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche o tradizionali dei centri storici o di delimitate aree” , segnatamente consistenti:

a ) nella possibilità di introdurre – nel contesto territoriale differenziato e “ nel rispetto delle disposizioni per la liberalizzazione del settore del commercio – “ limitazioni all’insediamento di determinate attività in talune aree ”;

b ) nella prefigurazione di “ specifiche misure di tutela e valorizzazione di talune tipologie di esercizi di vicinato e di botteghe artigiane ”, a valle di una relativa tipizzazione “ sotto il profilo storico-culturale o commerciale ” affidata, tra l’altro, alla “ costituzione di specifici albi ”;

c ) nella previsione di una prospettica refluenza di “ detti albi ” – sulla scorta di “ criteri unificati ” – in un unitario “ livello nazionale ”, a fini di “ valorizzazione turistica e commerciale ”.

Viene, in ogni caso, fatta salva la disciplina di cui all’articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, relativamente all’” esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali ”.

4.- Importa premettere che la delega legislativa è stata esercitata, relativamente alla “ semplificazione dei controlli sulle attività economiche ”, con il decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 167 del 18 luglio 2024, in relazione al quale è stato reso il parere della Sezione n. 440 del 28 marzo 2024.

Lo schema di decreto legislativo all’esame è, per tal via, ancorato esclusivamente alla richiamata lettera l- bis ), la quale ha operato, nei sensi chiariti, una integrazione dei “ principi e criteri direttivi ” a fondamento della delega normativa, senza nondimeno incidere sul relativo vincolo temporale, che è rimasto ancorato, ai sensi del comma 2 dell’articolo 27 della legge n. 188 del 2022, ai “ ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore” della medesima (vale a dire al termine ne post quem del 27 agosto 2024).

È lecito, per tal via, formulare perplessità in ordine alla tempestività dell’intervento normativo, non essendo plausibile, con evidenza, ritenere che la integrazione , ad opera di una legge successiva, di un (mero) criterio per l’esercizio della delega legislativa, sia in grado di operare una implicita (e, come tale, automatica ) proroga dei termini concessi al legislatore delegato.

5.- Sotto distinto profilo, va segnalato il singolare cortocircuito normativo attivato dalla congiunta previsione del comma 4 dell’articolo 12 della legge n. 214 del 2023 (che integra, nei sensi chiariti, i termini della delega legislativa) e quella del comma 3, lettera b ) della medesima legge (che detta recta via analoga disciplina di principio, destinata alla immediata vigenza decorsi quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge).

6.- Fermo quanto precede, per l’attuazione della delega sono previste le seguenti scansioni procedimentali:

a ) la “ proposta ” (congiunta) del Ministro per la pubblica amministrazione, del Ministro dello sviluppo economico (ora: Ministro delle imprese e del made in Italy ), del Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale (ora: Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio per l'Innovazione), del Ministro dell'economia e delle finanze e degli altri Ministri “competenti per materia”;

b ) l’” audizione ”, in funzione partecipativa: b1 ) delle “ associazioni imprenditoriali ”; b2 ) degli “ enti rappresentativi del sistema camerale ” e b3 ) delle “ organizzazioni sindacali più rappresentative su base nazionale ”;

c ) l’“ intesa ”, “ previa [mente]” acquisita in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

7.- Osserva, anzitutto, la Sezione che, alla luce della documentazione trasmessa, risultano acquisiti gli atti di proposta formulati (sia pure in termini di anodino “ parere favorevole alla coproponenza ”) dal Ministro della pubblica amministrazione, dal Ministro delle imprese e del made in Italy e dal Ministro dell’economia e delle finanze, nonché – in quanto plausibilmente individuati quali concorrentemente “ competenti per materia ” – dal Ministro della cultura e dal Ministro del turismo.

Non risulta, tuttavia, acquisita la proposta – direttamente imposta dal paradigma normativo e, come tale, non defettibile – del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio per l'Innovazione.

Risulta, all’incontro, acquisito un “ formale concerto ” del Ministro dell’interno, non previsto come tale (neppure in termini eventuali o facoltativi) dalla legge.

L’omissione segnalata integra, per quel che precede, un vizio di violazione di legge, atteso “ il mancato concorso alla elaborazione e formulazione della proposta equivale ad una attribuzione non esercitata ” (cfr. il parere n. 440/2024 cit.).

8.- Sotto distinto profilo, va segnalata, allo stato degli atti, la mancata acquisizione della preventiva intesa in sede di Conferenza unificata.

È necessario, in proposito, rammentare (cfr., da ultimo, il parere n. 650 del 23 maggio 2024) che si tratta non solo di momento procedimentale formalmente necessario (nella specie, imposto, come si è detto, dall’articolo 27, comma 2 della legge n. 118 del 2022), ma di adempimento di rilievo sostanziale , posto che l’” espressione dell’assenso ” che essa è destinata a recepire (ai sensi dell’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 28 agosto 1997) orienta, conforma e definisce – anche in relazione alle potenziali integrazioni, modifiche, rettifiche o rimodulazioni dell’originario e provvisorio schema normativo – il tenore definitivo della proposta ministeriale, sulla quale il Consiglio di Stato è chiamato ad esprimere, in funzione consultiva, il proprio parere.

9.- Dalla documentazione trasmessa non risulta che siano stati sentiti, in fase partecipativa, “ gli enti rappresentativi del sistema camerale ”.

L’adempimento è espressamente previsto dall’articolo 27, comma 2 della legge n. 118 del 2022, sicché l’omissione è di rilievo formale. Peraltro, sotto un profilo sostanziale, come ha cura di rammentare la stessa analisi di impatto della regolazione, il Registro delle imprese storiche italiane è stato istituito e gestito da Unioncamere fin dal 2011, ed è attualmente disciplinato da un regolamento da ultimo approvato nell’anno 2014.

Per giunta, l’articolo 2, comma 1 ad finem dello schema di decreto legislativo prevede espressamente che i soggetti “ iscritti ad albi già esistenti delle attività commerciali, delle botteghe artigiane e degli esercizi pubblici storici ” siano iscritti di diritto agli albi di cui al nuovo decreto, ancorché privi dei requisiti.

Il mancato coinvolgimento degli enti rappresentativi del sistema camerale appare, per tal via, ampiamente ingiustificato.

10.- Non risulta neppure che siano state sentite, con le associazioni di categoria, le organizzazioni sindacali più rappresentative su base nazionale , come pure previsto dalla delega (né del relativo adempimento si dà atto nel preambolo).

11.- Lo schema di decreto legislativo non risulta trasmesso al Garante per la protezione dei dati personali , per l’acquisizione del relativo parere.

Come è noto, il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, prevede, all’articolo 36, paragrafo 4, che “ gli Stati membri consult [i] no l'autorità di controllo durante l'elaborazione di una proposta di atto legislativo che deve essere adottato dai parlamenti nazionali o di misura regolamentare basata su detto atto legislativo relativamente al trattamento ”.

A tal fine, l’articolo 154, commi 5- bis e 5- ter del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (nella modifica operata dall’articolo 9, comma 1, lettera i ), del decreto-legge 8 ottobre 2021, n. 139, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 2021, n. 205), prevede che il parere de quo sia reso dal Garante nel casi in cui “ la legge o il regolamento in corso di adozione disciplin [i] espressamente le modalità del trattamento descrivendo una o più operazioni, compiute con o senza l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati personali o insiemi di dati personali, come la raccolta, la registrazione, l’organizzazione, la strutturazione, la conservazione, l’adattamento o la modifica, l’estrazione, la consultazione, l’uso, la comunicazione mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione, il raffronto o l’interconnessione, la limitazione, la cancellazione o la distruzione ”, nonché nei casi in cui “ la norma di legge o di regolamento autorizz [i] espressamente un trattamento di dati personali da parte di soggetti privati senza rinviare la disciplina delle modalità del trattamento a fonti sottoordinate ”.

Solo in presenza di “ ragioni di urgenza ” – espressamente “ dichiarate ” dal Presidente del Consiglio dei ministri – che “ non consent [a] no la consultazione preventiva ” (oltreché nel caso, non rilevante nella specie, di adozione di decreti-legge), l’espressione del parere del Garante può essere resa direttamente “ in sede di esame definitivo degli schemi di decreto legislativo sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari ”.

Ancorché con lo schema di decreto legislativo in esame non si sia inteso dare espresso rilievo a profili di trattamento dei dati, va considerato che l’istituzione di albi e/o registri tenuti da enti pubblici coinvolge di necessità momenti di acquisizione, elaborazione, conservazione, gestione, aggiornamento e diffusione di dati ed informazioni relative a persone fisiche e giuridiche.

In proposito, va considerato che il Registro delle imprese storiche italiane (istituito e gestito da Unioncamere fin dal 2011, come rammenta anche l’AIR), è disciplinato da un regolamento (del marzo 2024), che regola espressamente le modalità di conferimento dei dati, le finalità del trattamento, le modalità di comunicazione e diffusione e i diritti degli interessati.

12.- Ferme le esposte considerazioni, nel merito dell’articolato, importa segnalare l’ambigua e non perfetta formulazione della disciplina (affidata all’articolo 4 dello schema di decreto) del diritto di prelazione esteso anche alle cc.dd. vendite in blocco. Così come formulata, la disposizione appare poco perspicua, non essendo chiaro: a ) se la prelazione si debba intendere, in ogni caso, limitata ai locali destinati all’esercizio dell’attività economica o riguardi l’intero complesso immobiliare alienato; b ) come, nella prima – ed invero più plausibile – ipotesi, si determini in concreto il prezzo di acquisto (che, nelle fattispecie prelazionarie, è definito per relationem dalla proposta negoziale di terzi, che nel caso delle vendite in blocco riguarda l’intero compendio immobiliare).

13.- Per il resto, si osserva quanto segue.

All’articolo 2:

a ) è operato un richiamo alle unioni ma non alle città metropolitane (il che risulta, tra l’altro, in distonia rispetto alla previsione dell’articolo 12, comma 3 lettera b ) della legge n. 214 del 2023);

b ) la possibilità di tenere distinti gli albi è concessa solo alle Regioni (e alle province autonome), non essendo chiaro perché la medesima facoltà non sia concessa ai comuni (che istituiscono gli albi in proprio);

c ) al comma 3, non è chiaro perché la richiesta alla regione possa essere fatta solo quando non sia costituito l’albo a livello comunale (ben potendo sussistere un interesse all’inserimento in entrambi gli albi);

d ) al comma 9, va chiarito che si tratta di regolamento (attratto in sussidiarietà al livello governativo).

All’articolo 3:

a ) al comma 1, lettera a ), per ragioni di drafting , il sintagma “ dello stesso settore ” va sostituito con “ nello stesso settore ”;

b ) al comma 1, lettera b ): non “ da almeno tre generazioni ”, ma “ per almeno tre generazioni ”.

All’articolo 4:

a ) al comma 2, in luogo di “ agevolano ” è più corretto scrivere “ agevolino ”, ovvero “ per agevolare ”;

b ) al comma 3: non è chiara la ragione della previsione della necessità della “ istanza degli interessati ”.