Pubblicato il 27/12/2023

N. 11196/2023REG.PROV.COLL.

N. 01187/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1187 del 2019, proposto da E B, rappresentato e difeso dall'avvocato E S, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, viale Merello 41, rappresentato e difeso dall'avvocato G D, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
E M, M M, M B P, M F P, V V, R P, M C, F B, F P, G P, A C, M P, G B, E B, R P, G M, S C, P G P, R P, rappresentati e difesi dall'avvocato E S, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, viale Merello 41;

contro

Comune di Capoterra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Eugenio Lao, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mattia Pani, Floriana Isola, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza 18 giugno 2018, n. 584 del Tribunale amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Capoterra e di Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2023 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1.- Il Comune di Capoterra, in data 26 maggio 2016, ha approvato un nuovo Piano urbanistico comunale (Puc), con il quale ha modificato la destinazione di utilizzo dei terreni di proprietà degli odierni appellanti.

In particolare, il precedente strumento urbanistico qualificava le aree in parte come zona C e in parte come zona E. Nonostante la versione adottata del Puc nel 2012 avesse confermato questa destinazione, il Comune nel 2016 ha approvato il Puc per adeguarlo, in particolare, alle previsioni del Piano di assestamento idrogeologico (Pai) ed ha mutato la destinazione delle aree degli odierni appellanti da C, zona di espansione residenziale, a zona agricola E.

2.- Gli odierni appellanti hanno impugnato, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, tale determinazione.

3.- Il Tribunale amministrativo, con sentenza 18 giugno 2018, n. 584, ha rigettato il ricorso. In particolare, il primo giudice ha ritenuto corretta la decisione del Comune di recepire i contenuti proposti dalla Regione nella fase della “verifica di coerenza”, in ragione, soprattutto, del fatto che vi era stata la sopravvenuta previsione di nuovi vincoli idraulico-geologici da parte dell’Autorità di bacino-Pai con vincolo Hg2 per le aree ritenute di pericolosità media da frane.

4.- Le parti soccombenti hanno proposto appello, rilevando che la zona non è franosa e che in base all’art. 33 delle norme tecniche di attuazione del Pai nelle zone classificate a pericolosità media di frana si può costruire, con l’eccezione di quelle aree che si trovino a monte delle costruzioni esistenti e alle quote più alte dei versanti esposti alle frane. Sulla base di questa premessa si ritiene che i terreni in esame non rientrerebbero in questo perimetro.

4.1.- Si sono costituiti la Regione e il Comune, chiedendo che il ricorso in appello venga dichiarato inammissibile per mancanza di lesività degli atti relativi alla verifica di coerenza e nel merito chiedendo il rigetto dell’appello.

4.2.- Con ordinanza n. 2210/2023 il Collegio ha disposto una verificazione tecnica al fine di: i ) descrivere, anche mediante rilievi fotografici, il terreno in cui è collocata l’aera di proprietà degli appellanti, indicandone la natura eventualmente franosa e il livello dei possibili conseguenti rischi per la incolumità pubblica; ii ) indicare l’esatta collocazione del terreno di proprietà degli appellanti rispetto, in particolare, alle costruzioni esistenti, specificando se l’area in questione si trovi nelle « quote più alte dei versanti esposti alle frane » (art. 33 delle norme tecniche di attuazione del Pai).

4.3.- Il verificatore ha depositato la relazione tecnica.

4.4.- Le parti hanno depositato memorie difensive.

5. - La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 12 ottobre 2023.

DIRITTO

1.- La questione posta all’esame della Sezione attiene alla legittimità della scelta urbanistica effettuata dal Comune in sede di approvazione della decisione del Comune di qualificare l’area da residenziale ad agricola.

2.- L’appello, nei limiti di seguito indicati, è fondato.

3.- In via preliminare, deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso in appello, sollevata dalle parti resistenti, per asserita mancanza di lesività degli atti impugnati. La determinazione regionale è stata posta, infatti, alla base della decisione del Comune di modificare la destinazione dell’area che rileva in questa sede e, pertanto, ha un contenuto oggettivo lesivo delle posizioni giuridiche azionate nel presente giudizio.

4.- Con un unico motivo, articolato in diverse parti, l’appellante premette che la sentenza impugnata è erronea nella parte in cui afferma che la scelta si inserisce nell’ambito di una più ampia strategia di riduzione delle aree C non edificate, in quanto l’unica area “stralciata” è quella delle parti appellanti. Nello specifico, si rileva che la decisione dell’amministrazione è erronea sia perché avrebbe qualificato l’area in esame franosa mentre non lo sarebbe anche per la sua connotazione pianeggiante sia perché sarebbe il risultato di una lettura non corretta dell’art. 33 che vieta la edificazione delle sole aree situate a monte delle costruzioni esistenti « alle quote più alte dei versanti esposti alle frane ».

Il motivo è, in parte, fondato.

La giurisprudenza di questo Consiglio è costante nell’affermare che « le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito », salvo che siano inficiate per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle scelte effettuate (tra le altre, Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2421;
Cons. Stato, sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163;
Cons. Stato, sez. II, 4 maggio 2020, n. 2824;
Cons. Stato, sez. II, 9 gennaio 2020, n. 161;
Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1151;
Cons. Stato, sez. II, 6 novembre 2019, n. 7560).

Si è, inoltre, sostenuto che « la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni » (Cons. Stato, sez. IV, n. 2421 del 2021, cit.;
Cons. Stato, sez. II, n. 3163 del 2020, cit.;
Cons. Stato, sez. II, n. 2824 del 2020, cit.;
Cons. Stato, sez. IV, 3 febbraio 2020, n. 844).

A questa regola si fa eccezione in alcuni casi che la stessa giurisprudenza ha provveduto a tipizzare, richiedendo una motivazione “rinforzata” soltanto quando ricorrono le seguenti evenienze: i ) affidamento qualificato del privato, derivante, da un lato, da convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, e, dall’altro, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; ii ) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iii ) sovradimensionamento delle aree destinate a standard per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona.

La suddetta elencazione non è tassativa, potendovi rientrare anche altri casi che si connotano per la necessità di tutelare in modo più pregnante situazioni di affidamento.

Nella specie, deve rilevarsi che la motivazione resa è illegittima perché basata, in parte, su un erroneo presupposto di fatto.

In particolare, il verificatore, in relazione alla natura del terreno ha accertato, dopo una attenta analisi delle caratteristiche del terreno, che « esistono condizioni geologiche-morfologiche di franosità sfavorevoli alla stabilità dei versanti, pur non sussistendo al momento indicazioni di movimenti gravitativi », con la conseguenza che vi è un rischio franosità di grado moderato-medio.

In relazione alla esatta collocazione delle aree, il verificatore ha accertato, invece che l’area che rileva in questa sede non si trova « alle quote più alte dei versanti esposte alle frane ».

Quest’ultimo accertamento rende illegittima la determinazione assunta, in quanto risulta che essa si sia formata su un erroneo presupposto di fatto.

E’, pertanto, necessario che l’amministrazione rieserciti il potere pianificatorio mediante l’adozione di un nuovo provvedimento che, muovendo dalla qualificazione dell’area come caratterizzata da media franosità, valuti la particolare dislocazione dell’area stessa alla luce di quanto previsto dalle norme tecniche di attuazione e di quanto stabilito nella presente decisione.

5.- L’accoglimento per il motivo sopra indicato rende non necessaria l’analisi del motivo relativo alla violazione delle regole del contraddittorio, in quanto, per le ragioni sopra indicate, l’amministrazione dovrà riesercitare il potere.

6.- La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

Le spese della verificazione verranno liquidate, su istanza del verificatore, con separato decreto, con obbligo di corrispondere il compenso in capo ad entrambe le parti, nella misura della metà per ciascuna di esse.