Pubblicato il 03/09/2024

N. 07357/2024REG.PROV.COLL.

N. 08848/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8848 del 2023, proposto da
Hotel Lido Uno s.r.l. e Hotel Lido Uno Gestioni s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati G A I, R M e S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L L, T M, F Z e G Q, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Raffaella Chiummiento in Roma, via Salaria n. 103;

nei confronti

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n. 22;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Venezia, Ministero dell'Interno e Ministero della Difesa, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 806/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto, del Comune di Venezia, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Capitaneria di Porto di Venezia, del Ministero dell'Interno e del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il Cons. A F e viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le società Hotel Lido Uno s.r.l. e Hotel Lido Uno Gestioni s.r.l. proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto riferendo di gestire delle strutture alberghiere site nella laguna di Venezia e di essere proprietarie o armatrici di quattro imbarcazioni destinate al trasporto in conto proprio, utilizzate per trasportare gratuitamente il personale e i propri clienti, e che due dei natanti erano immatricolati per portare, compreso l’equipaggio, n. 32 persone, mentre gli altri due a portare, compreso l’equipaggio, n. 33 persone.

2. La Regione Veneto, con deliberazione di Giunta n. 250 del 6 marzo 2018, avente ad oggetto ‘ Adozione del nuovo Registro informatico di proprietà navale per le acque interne previsto dall’art. 146 del Codice della Navigazione ’, aveva svolto una ricognizione della normativa applicabile al trasporto in conto proprio, impartendo agli Ispettorati di Porto, in esecuzione delle norme statali e regionali vigenti, di provvedere a limitare, nel certificato di navigabilità e nella licenza di navigazione, in n. 12 il numero massimo di passeggeri trasportabili con le imbarcazioni adibite al trasporto in conto proprio, salvo che per le unità di navigazione utilizzate per le funzioni istituzionali proprie degli enti pubblici, per le quali doveva ritenersi consentito il trasporto del numero massimo, di passeggeri ed equipaggio, indicato dai documenti di collaudo.

Le ricorrenti, ritenendo tale limitazione lesiva per lo svolgimento della propria attività, impugnavano la suddetta deliberazione, lamentando carenza dei presupposti e della istruttoria, difetto di motivazione e violazione delle garanzie partecipative. Denunciavano, altresì, la violazione dell’articolo 146 del Codice della navigazione e dell’articolo 32 della L.R. Veneto n. 63 del 1993, dell’art. 41 e 117 della Costituzione, dell’art. 24 della legge n. 472 del 1999, dell’art. 1 del d.P.R. n. 435 del 1991, dell’art. 3 della L.R. n. 5 del 2008.

Ad avviso delle esponenti, la deliberazione era illegittima perché la limitazione del numero dei passeggeri trasportabili per i natanti che operavano in conto proprio era necessaria per distinguere tali natanti da quelli che operavano in conto terzi, dato che si trattava di due tipologie di navigazione differenti. Nel primo caso era sufficiente il certificato di navigabilità e la licenza di navigazione, mentre nel secondo caso era richiesta una specifica autorizzazione. Infine, lamentavano la disparità di trattamento rispetto alle imbarcazioni degli enti pubblici adibite a finalità istituzionali per le quali veniva ammesso il trasporto del numero di persone previsto dagli organi tecnici in sede di collaudo senza la limitazione a dodici passeggeri, e chiedevano l’estensione della stessa regolarità anche per la loro attività, in quanto la deroga evidenziava l’insussistenza di reali ragioni di sicurezza nella limitazione.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con sentenza n. 806 del 2023, respingeva il ricorso, rilevando inter alia che l’adozione di un provvedimento di indirizzo rivolto agli uffici periferici, adottato dalla Giunta regionale rientrava nel novero degli atti amministrativi generali ai quali, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990, non si applicavano le norme sulla partecipazione. Né si poteva ritenere che dovesse essere inviata una comunicazione di avvio del procedimento, o dovesse essere necessariamente svolta un’attività di concertazione o di coinvolgimento delle parti private interessate. Il Collegio respingeva anche la censura riferita al fatto che la Giunta regionale aveva introdotto ex novo le norme con una semplice deliberazione amministrativa. In particolare, rispetto alla navigazione interna, secondo il T.A.R., era emersa l’esistenza, dal punto di vista formale, di una lacuna che la deliberazione impugnata aveva ritenuto colmabile in via interpretativa, applicando la normativa statale che, ai fini della sicurezza, disciplinava la navigazione in conto proprio nelle acque marittime. Pertanto, ai sensi dell’art. 25, della legge n. 472 del 1999, risultava condivisibile la conclusione a cui era pervenuta la deliberazione n. 250 del 2018 di ritenere operante, nel silenzio della normativa regionale che nulla disponeva sul punto, il limite stabilito dalla norma di cui al comma 6 (secondo cui le ‘ unità per il soddisfacimento di necessità strettamente connesse all’attività istituzionale di soggetti pubblici o privati o all’attività imprenditoriale di soggetti commerciali’ possono ‘trasportare un numero massimo di dodici persone, escluso l’equipaggio ’).

4. Le società Hotel Lido Uno s.r.l. e Hotel Lido Uno Gestioni s.r.l. hanno proposto appello avverso la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1. Error in iudicando: erroneità della sentenza – illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado per violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 32 della legge regionale Veneto 30 dicembre 1993, n. 63. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifeste, travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, incompetenza; 2. Error in procedendo e in iudicando: illegittimità ed erroneità della sentenza – Illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado per violazione dell’articolo 41 e dell’articolo 117della Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 24 della legge 7 dicembre 1999, n. 472, dell’art. 1 del d.P.R. 8 dicembre n. 435, dell’articolo 32 della legge regionale Veneto 30 dicembre 1993, n. 63 e dell’articolo 3 della legge regionale Veneto 11 luglio 2008, n. 5. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento di fatto, sviamento dalla causa tipica, illogicità e ingiustizia manifeste”.

Le appellanti hanno spiegato domanda risarcitoria ritenendo la colpevolezza dell’Amministrazione regionale a fronte di un provvedimento adottato da un organo incompetente ed in una situazione di manifesta carenza dei presupposti, e quindi hanno domandato il risarcimento del danno secondo i criteri e la misura indicati in corso di causa.

5. Il Comune di Venezia si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. La Regione del Veneto si è difesa, concludendo per la reiezione dell’appello.

7. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si è costituito a norma dell’art. 55, settimo comma, del d.lgs. n. 104 del 2010, chiedendo di essere sentito in camera di consiglio.

8. All’udienza del 16 maggio 2024, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Con il primo mezzo, le appellanti denunciano che nel corso del giudizio di primo grado era stato contestato l’utilizzo, nell’ambito della D.G.R. n. 250 del 2018,