Pubblicato il 18/04/2023

N. 03880/2023REG.PROV.COLL.

N. 02936/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2936 del 2021, proposto da
Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Rimini, rappresentato e difeso dall'avvocato C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Rimini, rappresentata e difesa dall'avvocato A L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti 11;
Camera di Commercio della Romagna-Forlì-Cesena e Rimini, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Lauricella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Federazione Italiana Industrie del Legno, Sughero, Mobile, Illuminazione, Arredamento – F, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Pinnaro', Mauro Colantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Mauro Colantoni in Roma, via Bocca di Leone;
Italian Exhibition Group S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi, Giuseppe Caia, Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00858/2020, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rimini, della Provincia di Rimini, della Camera di Commercio della Romagna-Forlì-Cesena e Rimini, della Italian Exhibition Group S.p.A. e della Federazione Italiana Industrie del Legno, Sughero, Mobile, Illuminazione, Arredamento – F;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2023 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Luca Reali, C C, Mauro Colantoni, Giovanni Lauricella, A L e Caia Giuseppe;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel marzo 2018 alcune associazioni di categoria di operatori attivi, nel riminese, nel settore fieristico, segnalavano all’Autorità garante della Concorrente e del Mercato (di seguito solo “l’Autorità”) alcune criticità derivanti dalla gestione degli spazi fieristici da società in partecipazione pubblica.

2. A seguito di ciò l’Autorità ha accertato sostanzialmente quanto segue:

- il Comune di Rimini deteneva il 100% delle quote della società Rimini Holding S.p.A.;

- gli spazi fieristici dei Comuni di Rimini risultavano gestiti dalla società Italian Exhibition Group S.p.A. (in prosieguo solo “IEG”);

- le quote della suddetta IEG erano detenute al 66,06% dalla società Rimini Congressi s.r.l., società detenuta al 35,38% dalla Rimini Holding S.p.A., al 32,50% dalla Provincia di Rimini e al 31,92 % dalla Camera di Commercio della Romagna – Forli, Cesane e Rimini;

- la IEG aveva acquisito, nel 2018, partecipazioni di rilievo in società operanti nel settore della realizzazione e allestimento di stand fieristici, acquisendo, in particolare, il 100% delle quote di Colorcom Allestimenti Fieristici s.r.l., e il 51% delle quote di Prostand s.r.l.

3. L’Autorità accertava che le acquisizioni da ultimo citate, effettuate dalla IEG, non erano state ad essa comunicate ai sensi dell’art. 5, comma 3, del D. L.vo 175/2016 (TUSPP), ragione per cui l’Autorità si determinava, nell’adunanza del 4 febbraio 2020, ad inviare a ciascuna delle tre Amministrazioni pubbliche, detentrici di quote nella Rimini Congressi s.r.l., un parere ex art. 21 bis della legge n. 287/90: in tale parere l’Autorità faceva rilevare che l’art. 4, comma 7 del TUSPP, consentiva alle amministrazioni pubbliche di detenere partecipazioni in società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l'organizzazione di eventi fieristici, ma la nozione di “attività fieristica” doveva comunque essere interpretata in modo rigoroso, al fine di evitare che una speciale prerogativa concessa dal legislatore (cioè la possibilità di detenere partecipazioni in società svolgenti “attività fieristica” ex art. 4, comma 7 cit.) si estendesse oltre le intenzioni della norma, fino a comprendere al suo interno servizi diversi e facilmente reperibili sul mercato.

3.1. I pareri esprimevano, quindi, l’avviso secondo cui “ il mantenimento, per mezzo della società I.E.G., di partecipazioni nel settore dell’allestimento di stand e di organizzazione di eventi in generale, non sia coerente con quanto stabilito dal citato art. 4, comma 4 (TUSPP) e con i principi concorrenziali che esso intende esprimere, e che pertanto tali partecipazioni debbano essere oggetto di dismissione. In tale ottica, si ritiene opportuno che venga altresì razionalizzato l’oggetto societario dell’ I.E.G., rendendolo conforme a quanto previsto dalla norma e dunque limitando esso e l’attività svolta dalla società in via prevalente alla gestione degli spazi fieristici e all’organizzazione di fiere ”. I pareri si concludevano con la richiesta, formulata ai sensi dell’art. 21 bis, comma 2, della L. n. 287/90, di comunicare all’Autorità, nei successivi sessanta giorni, le iniziative intraprese, con avviso che qualora tali iniziative non fossero risultate conformi ai principi concorrenziali l’Autorità avrebbe potuto presentare ricorso.

4. Il Comune di Rimini, la Provincia di Rimini e la Camera di Commercio reagivano ai rispettivi pareri sostanzialmente disattendendo la richiesta dell’Autorità. In particolare:

- il Comune di Rimini, con deliberazione del Consiglio comunale n. 12 del 16 aprile 2020, confermava la “ Ricognizione 2019 delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente possedute dal Comune di Rimini al 31/12/2018 e p.d.r.p. 2019 (piano di azionalizzazione periodica 2019) di alcune di esse ” e approvava la relazione dell’Amministratore Unico di Rimini Holding s.r.l., che si pronunciava per l’integrale rigetto del parere;

- la Provincia di Rimini, con deliberazione del Consiglio provinciale n. 4 del 7 maggio 2020, deliberava la “ Conferma revisione ordinaria delle partecipazioni detenute al 31/12/2018 ”, già approvata con delibera di Consiglio n. 34 del 19 dicembre 2019, contestualmente respingendo integralmente i rilievi formulati dall’AGCM;

- la Camera di Commercio, con delibera di Giunta del 10 marzo 2020, deliberava di non dare seguito al parere dell’Autorità, non ravvisando violazione delle norme contenute nel D. L.vo 175/2016 da parte del “ Piano annuale razionalizzazione delle partecipazioni, adottato con delibera di Giunta n. 93 del 17 dicembre 2019 e successiva Delibera Presidenziale n. 9 del 20 dicembre 2019, a sua volta ratificata con Delibera di Giunta n. 3 del 30 gennaio 2020, nel quale correttamente non risulta censita la società Italian Exhibition Group S.p.a. in quanto partecipazione detenuta da una società non controllata ”.

5. Avverso gli atti dianzi indicati è insorta l’Autorità, che li ha impugnati innanzi al TAR per l’Emilia Romagna, con tre distinti ricorsi.

6. Il TAR, previa riunione dei tre ricorsi, li ha respinti con la sentenza del cui appello si tratta, sul presupposto che la società Rimini Congressi s.r.l. non può considerarsi soggetta a controllo pubblico, elemento che, a dire del TAR, sarebbe stato posto, dall’Autorità, a fondamento dell’azione esercitata. In TAR ha inoltre ritenuto che l’art. 4, comma 7, d.lgs. 175/2016, nel consentire alle società a partecipazione pubblica di gestire spazi fieristici e di organizzare eventi fieristici, necessariamente ammetterebbe anche l'esercizio delle attività a queste intimamente connesse e complementari, tra le quali l'attività di allestimento di stand fieristici, soggiungendo che, peraltro, la norma non vieterebbe alle amministrazioni pubbliche di avere partecipazioni in società che abbiano quale scopo non “prevalente “ o esclusivo l’attività negli indicati settori.

7. Avverso tale pronuncia ha proposto appello l’Autorità, per i motivi che in prosieguo saranno esaminati.

8. Si sono costituiti in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame, il Comune di Rimini, la Provincia di Rimini, la Camera di Commercio della Romagna – Forlì – Cesane – Rimini e la società IEG. Si è costituita in giudizio anche la F, che invece ha spiegato ricorso incidentale, impugnando la sentenza appellata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile l’intervento in giudizio di essa Federazione, nel merito insistendo per l’accoglimento del ricorso in appello.

9. La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 9 febbraio 2023.

DIRITTO

10. Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni preliminari di rito sollevate dalle parti appellate in primo grado, e dichiarate assorbite dal TAR, in relazione alla asserita tardività e inammissibilità dei ricorsi di primo grado.

10.1. Sia i tre enti pubblici appellati che la Società IEG, dopo aver ricordato che l’art. 21 bis della L. n. 387/90 attribuisce all’Autorità legittimazione ad agire con particolare riferimento all’impugnazione di regolamenti, atti amministrativi generali e provvedimenti emanati da qualsiasi amministrazione, sostengono che si tratta, comunque di una legittimazione legata alla necessità di perseguire