N. 00712/2011REG.PROV.COLL.

N. 00498/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 498 del 2008, proposto da:
Brindisi LNG s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti A P ed E S D, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Sistina n. 4;

contro

Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Direzione Generale per la qualità della vita, Conferenza di Servizi decisoria c/o Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare;
Provincia di Brindisi, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lorenzo Durano e Franco Giampietro, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Franco Sacchetti n. 114;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. -OMISSIS-/2007, resa tra le parti, concernente AUTORIZZAZIONE PER COSTRUZIONE ED ESERCIZIO IMPIANTO DI RIGASSIFICAZIONE

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero della Salute e della Provincia di Brindisi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2010 il Cons. B L e uditi per le parti gli avv.ti Sticchi Damiani e Giampietro e l’avvocato dello Stato Russo nelle preliminari, nonché Sticchi Damiani, Police e Giampietro alla discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia accoglieva il ricorso proposto dalla Provincia di Brindisi avverso il verbale della Conferenza di servizi decisoria tenutasi il 20 giugno 2005 presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (tra il Ministero predetto, il Ministero delle attività produttive, il Ministero della salute e la Regione Puglia), con riguardo alle seguenti quattro deliberazioni in esso contenute, approvate a maggioranza con il voto contrario della Regione Puglia:

(i) la deliberazione di restituzione agli usi legittimi delle aree a mare in zona Capo Bianco (corrispondente alla questione di cui al punto n. 2 dell’ordine del giorno);

(ii) la deliberazione di restituzione agli usi legittimi dell’area marina in zona Capo Bianco compresa tra l’area destinata al terminale di gas naturale liquefatto (GNL) e la nuova area “POL” (corrispondente alla questione di cui al punto n. 11 dell’ordine del giorno);

(iii) la deliberazione di presa d’atto della nota della Brindisi LNG s.p.a. relativa alla ripetizione delle indagini di caratterizzazione dell’arenile ad est del molo-canale ex -Enichem c.d. “Arenile” (corrispondente alla questione di cui al punto n. 12 dell’ordine del giorno);

(iv) la deliberazione di approvazione del piano di caratterizzazione presentato dalla Brindisi LNG s.p.a. relativo a un tratto di arenile per la costituzione di un passaggio verso l’area di concessione c.d. “Area di passaggio” (corrispondente alla questione di cui al punto n. 13 dell’ordine del giorno).

2. Le gravate delibere della Conferenza dei servizi inerivano al procedimento ex d.m. 25 ottobre 1999, n. 471 (intitolato “ Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell’articolo 17 del d. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni e integrazioni ”), relativo agli interventi di ripristino/bonifica su un sito inquinato d’interesse nazionale (SIN), nel quale era stato localizzato il terminale di rigassificazione di Brindisi – inserito nell’elenco delle opere strategiche con deliberazione CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001 e costituito da un terminale di ricezione, stoccaggio e vaporizzazione di GNL della capacità di sei milioni di tonnellate per anno, un nuovo molo dedicato esclusivamente all’attracco di navi metaniere di capacità lorda compresa tra 70.000 e 140.000 mc, due bracci di collegamento al terminale (più uno per il ritorno dei vapori) di una lunghezza di ca. 1 km, un impianto di stoccaggio con due serbatoi da 160.000 mc ciascuno e impianti accessori –, alla cui costruzione e gestione la Brindisi LNG s.p.a. era stata autorizzata con d.m. 21 gennaio 2003, n. 17032 (emanato dal Ministero delle attività produttive di concerto col Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare).

3. L’adito Tribunale amministrativo regionale, previa reiezione delle eccezioni di difetto di legittimazione attiva in capo alla Provincia e di inammissibilità e improcedibilità del ricorso, sollevate dalla controinteressata Brindisi LNG s.p.a. sotto vari profili – quali l’omessa notifica del ricorso introduttivo all’ente regionale, l’assenza della natura immediatamente lesiva delle impugnate delibere e il loro carattere endoprocedimentale, la mancata impugnazione delle delibere finali e l’operatività, con riferimento alle delibere di cui sopra sub (i) e (ii), a contenuto vincolato, dell’istituto ex art. 21- octies l. 7 agosto 1990, n. 241 –, basava la pronuncia di accoglimento del terzo motivo di ricorso sul rilievo assorbente della violazione dell’art. 14- quater , comma 3 lett. b), l. 7 agosto 1990, n. 241, nella versione all’epoca vigente, non essendo la decisione stata rimessa alla Conferenza Stato-Regioni, sebbene nell’ambito della Conferenza di servizi si fosse creato un contrasto tra le Amministrazioni statali d’un lato e l’Amministrazione regionale d’altro lato.

4. Avverso tale sentenza proponeva appello la Brindisi LNG s.p.a., deducendo i seguenti motivi: a) l’erronea reiezione delle eccezioni pregiudiziali di rito sollevate in primo grado;
b) l’erroneo accoglimento del terzo motivo del ricorso principale proposto dalla Provincia, sotto vari profili. Chiedeva dunque, in riforma dell’impugnata sentenza, la reiezione dell’avversario ricorso, in rito e nel merito, con vittoria di spese.

5. Si costituiva l’appellata Provincia, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

6. Si costituivano altresì, con comparsa di stile, gli appellati Ministeri.

7. Con memoria depositata il 21 ottobre 2010, l’appellante sollevava l’eccezione di inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso in primo grado, sotto il profilo della mancata impugnazione del provvedimento finale prot. n. 3615/Qdv/Di/B del 14 maggio 2007 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di approvazione delle prescrizioni adottate tra l’altro nella conferenza di servizi del 20 giugno 2005.

7. Alla pubblica udienza del 23 novembre 2010 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e merita accoglimento con riguardo al primo motivo di gravame di cui sopra sub 4.a), relativo all’eccezione d’inammissibilità del ricorso di primo grado, sollevata da parte appellante sin dal ricorso in appello e ulteriormente sviluppata nella memoria depositata il 21 ottobre 2010.

1.1. Si premette che l’eccezione in esame, sebbene compiutamente sviluppata – anche sotto il profilo dell’improcedibilità per mancata impugnazione del provvedimento finale – solo in memoria depositata il 21 ottobre 2010, deve ritenersi ritualmente proposta, essendo la stessa per un verso stata proposta in nuce già in primo grado e riproposta in grado d’appello ad impugnazione della correlativa statuizione di rigetto del Tribunale amministrativo regionale, e trattandosi comunque di eccezione rilevabile anche d’ufficio in ogni stato e grado del processo, nella specie non coperta da giudicato endoprocessuale.

1.2. Nel merito, l’eccezione è fondata, in quanto secondo ormai prevalente orientamento di questo Consiglio di Stato, da cui non v’è motivo di discostarsi, l’istituto della conferenza di servizi disciplinato dagli artt. 14 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241, in esito alle riforme apportate dalle leggi 24 novembre 2000, n. 340, e 11 febbraio 2005, n. 15 – secondo la disciplina vigente all’epoca di adozione degli atti qui impugnati – è caratterizzato da una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della Conferenza (anche se di tipo decisorio), di valenza endoprocedimentale, e in una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, di valenza esoprocedimentale effettivamente determinativa della fattispecie (v. in tal senso, da ultimo, Cons. Stato, VI, 9 novembre 2010, n. 7981;
VI, 11 novembre 2008, n. 5620, con particolare riferimento al procedimento di recupero/bonifica di siti inquinati di interesse nazionale ai sensi del d.m. 25 ottobre 1999, n. 471 – applicabile ratione temporis alla fattispecie sub iudice –, in coordinazione con la disciplina generale ex artt. 14 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241 e succ. mod.).

A favore di tale tesi militano i seguenti argomenti esegetici di natura logico-sistematica, sviluppati nei citati precedenti di questa Sezione:

(i) la previsione normativa contenuta nell’art. 14- quater , comma 2, enunciativa del carattere immediatamente esecutivo della determinazione conclusiva dei lavori della conferenza, è stata espressamente abrogata dalla l. 24 novembre 2000, n. 340;

(ii) la l. 11 febbraio 2005, n. 15, ha espressamente abrogato la previsione normativa contenuta nell’art. 14- ter , comma 7, che consentiva alle Amministrazioni dissenzienti di impugnare direttamente ed immediatamente la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi;

(iii) se da un lato appare innegabile che il sistema introdotto nel 2005 sia ispirato dall’intento di anticipare già al momento della conclusione dei lavori della Conferenza la palese espressione delle volontà da parte delle Amministrazioni partecipanti (in particolare, abrogando il meccanismo del c.d. dissenso postumo e la possibilità con esso connessa di ribaltamenti di posizioni fra il momento della determinazione conclusiva e quello del provvedimento finale), dall’altro lato ciò non può indurre a ritenere che le medesime esigenze di semplificazione e concentrazione comportino anche la dequotazione sistematica delle ragioni sottese alla distinzione fra il momento conclusivo dei lavori della Conferenza e il successivo momento provvedimentale;

(iv) la scelta di mantenere un provvedimento espresso come momento conclusivo della complessiva vicenda appare ispirato dalla volontà di lasciare inalterato il complessivo sistema di garanzie e responsabilità trasfuso nel nuovo Capo IV- bis della legge n. 241 del 1990, con particolare riguardo all’onere di comunicazione, all’acquisto di efficacia e – sussistendone le condizioni – al carattere di esecutorietà del provvedimento.

Si aggiunga che dalla formulazione del comma 6- bis del citato art. 14- ter , aggiunto dall’art. 10 l. 11 febbraio 2005, n. 15, escono rafforzati il ruolo e la responsabilità dell’amministrazione procedente cui è rimessa la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tendo conto delle posizioni “prevalenti” espresse in quella sede, nell’esercizio autonomo del potere provvedimentale rimesso all’autorità procedente, affatto legato da un nesso di presupposizione/consequenzialità automatica con le determinazioni della conferenza, né, specularmente, in caso di patologia delle delibere conferenziali, da un effetto caducatorio automatico all’eventuale invalidità di quest’ultime (contrariamente a quanto ritenuto dal Tribuinale amministrativo regionale sub punto 5.3. della gravata sentenza).

1.3. Orbene, applicando gli enunciati principi di diritto alla fattispecie in esame, a fronte della natura endoprocedimentale del verbale della conferenza di servizi impugnato con riguardo alle deliberazioni meglio precisate in punto di fatto sub 1., previo annullamento della gravata sentenza s’impone la declaratoria d’inammissibilità del ricorso in primo grado.

1.4. Tenuto inoltre conto che non risulta impugnato il provvedimento finale prot. n. 3615/Qdv/Di/B del 14 maggio 2007 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, intitolato “ Decreto contenente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni conclusive delle Conferenze di Servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di Brindisi del 20/06/2005, del 13/03/2006 e del 19/10/2006 ”, con cui è stato disposto di “ approvare e considerare come definitive tutte le prescrizioni stabilite nei verbali delle Conferenze dei Servizi decisorie del di approvazione delle prescrizioni adottate tra l’altro nella conferenza di servizi del 20 giugno 2005, del 13/03/2006 e del 19/10/2006 ” (v. relativo provvedimento, prodotto dall’odierna appellante), la sopra accolta eccezione d’inammissibilità, comunque assorbente, si prospetta altresì quale ipotesi di improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse, come puntualmente eccepito dall’odierna appellante nella memoria depositata il 21 ottobre 2010.

2. La declaratoria d’inammissibilità assorbe (rispettivamente ne impedisce l’ingresso) ogni altra questione.

3. Considerata la natura della controversia, si ravvisano i presupposti di cui all’art. 92, comma 2, Cod. proc. civ. per dichiarare le spese del doppio grado interamente compensate tra le parti.