Pubblicato il 18/07/2017

N. 03559/2017REG.PROV.COLL.

N. 08895/2016 REG.RIC.

N. 07120/2016 REG.RIC.

N. 07240/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8895 del 2016, proposto dalla provincia di Nuoro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato A P C, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso il Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro,n. 13;

contro

associazione Comitato “Non Bruciamoci il Futuro” non costituitosi in giudizio;

nei confronti di

regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A C, S S, con domicilio eletto presso l’ ufficio di rappresentanza della regione Sardegna in Roma, via Lucullo, n. 24;
Asl n. 3 di Nuoro, comune di Macomer non costituitisi in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato, costituitosi in giudizio;
Consorzio per la Zona Industriale di Macomer in Liquidazione, società Tossilo Tecnoservice s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati A R, L G M, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;

sul ricorso numero di registro generale 7120 del 2016, proposto dal Consorzio per la Zona Industriale di Macomer in Liquidazione, società Tossilo Tecnoservice s.p.a. in persona dei rispettivi legali rappresentanti in caricarappresentati e difesi dagli avvocati L G M, A R, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n.104;

contro

associazione Comitato Non Bruciamoci il Futuro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati M B, S P, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Lilli in Roma, via di Val Fiorita, n.90;
provincia di Nuoro non costituito in giudizio;
regione Sardegna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A C, S S, con domicilio eletto presso l’ ufficio di rappresentanza della regione Sardegna in Roma, via Lucullo, n. 24;

nei confronti di

Asl n. 3 di Nuoro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Calabro', con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104;
Ministero dell'Interno-Dipartimento Vigili del Fuoco-soccorso pubblico - difesa civile comando provinciale Vvff di Nuoro, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato, costituitosi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7240 del 2016, proposto dalla regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A C, S S, con domicilio eletto presso l’ ufficio di rappresentanza della regione Sardegna in Roma, via Lucullo, n. 24;

contro

associazione Comitato Non Bruciamoci il Futuro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati S P, M B, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Lilli in Roma, via di Val Fiorita n.90;

nei confronti di

Consorzio per la Zona Industriale di Macomer in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati L G M, A R, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense 104;
società Tossilo Tecnoservice s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A R, L G M, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104;
Provincia di Nuoro, Comune di Macomer non costituitisi in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale n. 3 di Nuoro, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Calabro', con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
Ministero dell'Interno- Dipartimento Vigili del Fuoco-soccorso pubblico - difesa civile, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato,costituitosi in giudizio;

per la riforma della sentenza del T.a.r. per la Sardegna – Sede di Cagliari- Sezione I n.628/2016, resa tra le parti, concernente rilascio e rinnovo A.i.a. per la realizzazione di una nuova linea di termovalorizzazione presso il sistema di trattamento rifiuti di Macomer.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione autonoma della Sardegna del Ministero dell'Interno di Consorzio per la Zona Industriale di Macomer in liquidazione della società Tossilo Tecnoservice s.p.a. dell’ associazione Comitato Non Bruciamoci il Futuro e della Asl n. 3;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2017 il consigliere F T e uditi per le parti gli avvocati Cannas, Rossi, Camba Rossi, Barberio, l'Avvocato dello Stato Grumetto, Tavolacci su delega di Calabrò e Camba;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 628/2016 il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna– Sede di Cagliari - ha parzialmente accolto il ricorso (corredato da due ricorsi per motivi aggiunti) proposto dalla odierna parte appellata teso ad ottenere l’annullamento della Autorizzazione Integrata Ambiente (A.I.A.) rilasciata al Consorzio Industriale di Macomer dalla Provincia di Nuoro, determinazione n. 1289 del 29 luglio 2015 del Settore Lavori Pubblici-Protezione Civile-Ambiente per la realizzazione di una <nuova linea>
di termovalorizzazione presso l’impianto (già esistente) di Macomer-Tossilo, e di tutti gli atti connessi, presupposti e collegati, tra i quali (primo ricorso per motivi aggiunti) il permesso di costruire comunale n. 32 del 27.10.2015, relativo alla realizzazione di una nuova linea di termovalorizzazione da 30 MWt presso il sistema di trattamento rifiuti di Macomer.

2. L’odierna parte appellata aveva impugnato i detti provvedimenti prospettando articolate macrocensure di violazione di legge ed eccesso di potere, investenti i seguenti profili:

a) violazione del Piano regionale gestione rifiuti;

b) mancato rispetto del principio di precauzione – difetto di istruttoria;

c) omessa considerazione dei dati sulla salute (specie tumorali) del territorio interessato;

d) contrasto con la vocazione agricola e pastorale del territorio.

3. La Regione, la Provincia di Nuoro, la

ASL

3 di Nuoro si erano costituite in giudizio deducendo l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso e nel merito ne avevano chiesto il rigetto, in quanto infondato;
l’Avvocatura dello Stato si era costituita limitatamente all’impugnazione del parere del Comando Provinciale dei VV.FF. del 10.9.2015, eccependone l’inammissibilità;
la società Tossilo Tecnoservice e il Consorzio industriale di Macomer (promotori della realizzazione dell’impianto) si si erano costituiti in giudizio deducendo l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso e nel merito ne avevano chiesto il rigetto, in quanto infondato;
l’intimato Comune di Macomer (che aveva espresso parere favorevole all’intervento), non si era costituito nel giudizio di primo grado.

4. Il T.a.r. con la sentenza impugnata ha:

a) respinto la preliminare eccezione investente la legittimazione attiva e l’interesse della parte originaria ricorrente;

b) respinto la preliminare eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (avviato per la notifica solo il 27.10.2015) in relazione all’impugnazione dei provvedimenti pregressi rispetto all’AIA (in particolare la VIA - delibera della GR del 27.3.2015 n. 12/39 –contenente- il giudizio positivo di compatibilità ambientale pubblicata in BURAS il 4.6.2015 ex

LR

1.2.2012 n. 3 artt. 1 e 2) rilevando che:

I) l’approvazione del progetto in sede di AIA (Autorizzazione Integrata Ambientale) rappresentava il provvedimento conclusivo del complesso iter di valutazione pianificatoria, economica, sanitaria ed ambientale: la asserita lesività dell’azione amministrativa discendeva da tale ultimo atto conclusivo;
e correttamente l’impugnazione era stata proposta avverso quest’ultimo;

II) detto provvedimento non solo recepiva ma disponeva, con propria valutazione autonoma e con istruttoria integrata, l’approvazione dell’intervento (fino a quel momento ancora suscettibile di modifiche e rivalutazioni), come dimostrato dalla circostanza che dopo la VIA regionale del 27.3.2015, erano di stati acquisiti dalla Provincia nuovi, ulteriori ed importanti pareri/apporti istruttori;

III) non sussisteva, quindi, un onere di impugnazione immediata dei provvedimenti prodromici, né tanto meno a cagione di tale omessa impugnazione, alcuna preclusione ad impugnare l’atto finale (unico, direttamente ed immediatamente lesivo);

IV) in ogni caso, in sede di Conferenza di servizi del maggio e del 22 giugno 2015 (decisoria) era stato approvato un progetto di variante sostanziale (rispetto a quello del 25.6.2010, data della prima determinazione della Provincia n. 1964).

4. Nel merito, ha preso in esame il primo macroversante di censura (con il quale in sostanza si contestava che i provvedimenti gravati si erano discostati decisivamente dal quadro programmatorio stabilito nel Piano dei Rifiuti del 2008) e previa ricostruzione anche sotto il profilo cronologico del quadro normativo primario e secondario, e dei provvedimenti succedutisi, ne ha affermato la fondatezza, rilevando che:

a) il previgente Piano regionale aveva preferito la soluzione a 3 poli di termovalorizzazione, stabilendo che gli impianti (a regime) avrebbe dovuto localizzarsi in 3 luoghi:

Cagliari, Sassari e Macomer.

b)il successivo ( ed ancora vigente, sebbene “scaduto” avendo una durata ordinaria di 6 anni,) Piano dei Rifiuti del 2008 (cui era da attribuirsi valenza di “cornice operativa obbligatoria”)aveva comparato cinque scenari possibili evolutivi del sistema regionale ed infine, discostandosi dalla opzione prevista nell’antevigente Piano dei Rifiuti, aveva optato per la soluzione a due poli(Cagliari e Sassari), con integrazione “in via transitoria” della prosecuzione dell’operatività dell’impianto di Macomer , da rimodernare (per sostenere le funzioni “nelle veci” di Sassari).

c) in sostanza, si prevedevano “a regime” solo due termovalorizzatori (Cagliari e Sassari), di cui uno (per il sud) già esistente e da adeguare (Cagliari) ed un altro per l’area centro nord, da localizzare preferibilmente in un impianto di potenza già esistente (individuato in Fiumesanto;
in subordine comunque nel comprensorio di Sassari);

c1) ivi si prevedeva anche una soluzione “ponte” in attesa della realizzazione, in concreto, della soluzione prescelta (nuovo impianto in Sassari), a regime, a due soli poli, che riposava nell’adeguamento dell’impianto di Macomer, per il detto periodo transitorio;

c2) si era altresì previsto che l’eventuale (futura) scelta di mantenere in attività Macomer, anche “a regime” (cioè con una trasformazione sostanziale della sua struttura e funzione), venisse affrontata in sede di un Piano ulteriore (Piano d’Ambito);

c3) inoltre, la Giunta regionale con ordine del giorno n. 41 del 13 maggio 2015 aveva approvato un ordine del giorno ove si prevedeva che, prima di intervenire in materia di gestione dei rifiuti, compresi i procedimenti su Tossilo, si provvedesse celermente all‘aggiornamento del Piano regionale in materia di gestione dei rifiuti nonché a porre in essere in tempi rapidi il disegno di legge sul sistema di governo dei rifiuti”;

d) premesso che a tale ultimo incombente non era stato dato corso, in ogni caso il progetto previsto ed approvato si discostava radicalmente da tale opzione programmatoria, in quanto il progetto approvato in sede di AIA era stato trasformato, con revamping , e potenziato con passaggio 17,4 MW a 30 MW di capacità termica;

e) il progettato raddoppio della potenza (con previsto afflusso di rifiuti di 60.000 t. /anno) si discostava rispetto a quanto programmato dal Piano regionale di gestione dei rifiuti approvato dalla Giunta Regionale il 20.12.2008, che non prevedeva appunto Tossilo “a regime”, ma solo con funzione “transitoria”;

f) in particolare, era stata prevista la Realizzazione di una “nuova linea” (unica) di <termovalorizzazione>
a Tossilo (Comune di Macomer) da 30 MWt, per accogliere 61.120 tonnellate/anno di rifiuti da smaltire, con una produzione di energia termica (Carico Termico Nominale) di 27,97 MW, e con una produzione annua di energia elettrica di circa 56.480 MWh, in sostituzione del precedente <inceneritore>
mentre allo stato erano

attive ed in esercizio due diverse linee (di vecchia ideazione), idonee al (solo) incenerimento, al massimo di 48.000 tonnellate/a (senza recupero termico), effettivamente utilizzate, per una quantità inferiore: il nuovo impianto era stato progettato con diversa tecnologia: “a griglia” (in sostituzione di quella “a letto fluido”, ormai superata, dell’impianto preesistente, che operava da alcuni decenni, con linee ormai obsolete) ed era strutturato per operare nel rispetto dei valori limite BAT, legislativamente previsti (emissioni in atmosfera;
contaminazione suoli);

g) ciò si discostava dalla previsione di mero ammodernamento legata alla transitorietà dell’impiego dell’impianto, contenuta nel Piano dei Rifiuti del 2008 (che aveva anche evidenziato la “non significatività” dell’impianto nell’economia/strutturazione del servizio a livello regionale);

h) inoltre, la previsione, nel 2008, di un raddoppio dell’impianto appariva non attuale in quanto nell’arco degli undici anni 2008-2019 (data di previsto avvio della nuova struttura) la produzione di raccolta differenziata ha avuto un trend di grande sviluppo, rendendo inferiore (e non certo superiore, stante il conseguente prevedibile minore afflusso di rifiuti in entrata) le necessità di concreta operatività dell’impianto per il trattamento tradizionale (di incenerimento) dei rifiuti;

i) l’impianto di Macomer nell’ipotesi preferita aveva, dunque, una funzione sostanzialmente “provvisoria” e “sostitutiva” del futuro impianto di Sassari (ancora da realizzare integralmente) e la prosecuzione di Tossilo, con revamping , non era prevista “a regime”, ma doveva svolgere una funzione temporanea per lo smaltimento dei rifiuti del Centro-Nord Sardegna, fino a quando non avesse iniziato ad operare il nuovo impianto di Fiumesanto;

l) l’impianto avrebbe poi dovuto (nel disegno di cui al Piano Rifiuti del 2008) essere dismesso;

m) il progetto approvato non era coerente con dette vincolanti premesse: il revamping -rinnovamento avrebbe dovuto implicare una ristrutturazione, in termini minimi, con sostanziale mantenimento della capacità-potenzialità della struttura e della sua (limitata e attuale) funzionalità nell’attesa della realizzazione del polo di Sassari, che avrebbe determinato la dismissione di Macomer, ma tale connotazione/caratterizzazione non era compatibile con la tipologia di intervento previsto progettato con consistente potenziamento e con un ingente investimento;

n) l’intervento progettato ed approvato, creava un “nuovo” impianto , idoneo ad operare a regime il che implicava che il Piano, in particolare in riferimento alla connotazione ed alla funzionalità (solo temporanea) che era stata attribuita al recupero della struttura, era stato, in sede esecutiva-applicativa, ignorato mentre il progetto di revamping , come proposto in concreto, consentiva che l’impianto di Macomer venisse trasformato in termovalorizzatore, con un consistente potenziamento della capacità termica nonché aumento di volume nell’ accettazione dei rifiuti, con un impegno finanziario di 42 milioni di euro con conseguente incisivo “potenziamento” dell’impianto, sviando quella che era la volontà del programmatore regionale, che aveva concepito la “sopravvivenza” di Tossilo al solo fine di consentire l’espletamento di funzioni meramente temporanee;

o) si era proceduto, nella sostanza, alla creazione di un terzo polo (il che contrastava con la previsione a due poli a regime, con mantenimento “solo “in via provvisoria” dell’impianto di Tossilo) il tutto, in un contesto di Piano regionale gestione rifiuti non revisionato con termine ampiamente scaduto.

4.2 Affermata la fondatezza della prima macrodoglianza, il T.a.r. ha poi comunque scrutinato le ulteriori due macrocensure investenti i versanti “danni alla salute”, “violazione del principio di precauzione” e “elementi ostativi alla localizzazione dell’impianto consistenti nella prossimità ad una zona agricola” escludendone la fondatezza in quanto, rispettivamente:

a) dai dati acquisiti risultava che la sussistenza di rischi per la salute pubblica e per l’ambiente non era stata dimostrata e da ciò ne discendeva che neppure potesse dirsi neppure violato il “principio di precauzione” (art. 191 TFUE), in considerazione del fatto che era stata compiuta dalle Amministrazioni un’analisi congrua degli effetti del potenziamento dell’impianto sulla salute delle persone e sull’ambiente;

b) l’impianto era collocato in area industriale (e non in zone agro-pastorali protette) e trattavasi di struttura preesistente, da decenni per cui non sussisteva quindi contrasto fra pianificazione e destinazione dell’area (non agricola, ma industriale) ed il rispetto delle soglie di emissione, previste dal legislatore, implicava la possibile realizzazione della struttura e la sua compatibilità con le normative di protezione ambientali e del territorio circostante.

Ricorso n. 7120/2016 avverso la sentenza n. 628/2016:

1.Il Consorzio per la Zona Industriale di Macomer e la società Tossillo Tecnoservice s.p.a. originaria parte resistente rimasta soccombente, hanno impugnato la detta decisione chiedendone la riforma;
dopo avere analiticamente e cronologicamente ripercorso le salienti tappe, anche infraprocedimentali, della presente vicenda (pagg.