N. 04298/2011REG.PROV.COLL.

N. 03568/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3568 del 2006, proposto dalla sig.ra A G, in proprio e nella qualità di procuratore di Veneziale G, quest’ultimo nella qualità di erede di D V, rappresentata e difesa dagli avv. E P ed E R, con domicilio eletto presso l’avv. Stefania Iasonna in Roma, via Salaria, 227;

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali - Soprintendenza beni ambientali e paesaggio di Napoli e provincia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio;

nei confronti di

del Comune di Pozzuoli, in persona del Sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio;

per la riforma della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, sezione sesta, n. 9986 del 2005;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le note a difesa del ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2011 il consigliere B R P e udito per le parti l’avvocato Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1). Con ricorso proposto al T.A.R. per la Campania, la sig.ra Anna Gannattasio, in proprio e nella qualità di procuratrice del sig. D V, impugnava, chiedendone l’annullamento per dedotti motivi di violazione di legge ed eccesso di poter in diversi profili, il decreto della Soprintendenza per i beni architettonici, il paesaggio, il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e Provincia in data 4 settembre 2001, che ha annullato, ai sensi dell'articolo 151 del d.lgs. n. 490/99, l'autorizzazione n. 2664 rilasciata il 28.1.1999 dal dirigente dell’Ufficio tecnico del comune di Pozzuoli ai fini del condono edilizio di opere edilizia realizzate al km. 53,830, “ Parco la Costa Sibilla ”, in zona di dichiarato interesse paesaggistico per effetto del d.m. 12 settembre 1957.

A motivazione dell’atto di annullamento, era, in particolare, posto in rilievo che i quattro muri di contenimento realizzati nel lotto di proprietà, ed in particolare i due edificati nel 1992 a valle del lotto e lungo la via provinciale, “ per la tecnica costruttiva adottata (cemento armato) e per la notevole altezza (tra i 4 e 5 mt) hanno profondamene alterato l’ originario profilo naturale del terreno, introducendo un forte elemento di disturbo visivo nel contesto ambientale tutelato, in quanto interferente nel tratto in esame con le libere visuali panoramiche del cratere dell’Averno ”

Con la sentenza n. 9986 del 2005, il T.A.R. adito accoglieva in parte il ricorso e dichiarava illegittimo il provvedimento della Soprintendenza nella parte in cui, in assenza di ogni motivazione, ha annullato l’autorizzazione paesaggistica anche nella parte relativa alle opere di ampliamento di volume e superficie del fabbricato già esistente.

Avverso detta sentenza ha proposto appello la sig.ra G - nella duplice qualità di comproprietaria del bene interessato dai lavori oggetto della domanda di condono edilizio e di procuratrice del figlio G Veneziale, erede dell’originario ricorrente in prosieguo deceduto – ed ha contrastato le statuizioni del T.A.R. reiettive dei motivi sull’inosservanza delle regole di partecipazione al procedimento e dei limiti di stretta legittimità del sindacato della Soprintendenza in ordine all’autorizzazione paesistica rilasciata dal Comune di Pozzuoli.

Il sede di note conclusive la ricorrente ha insistito nelle proprie tesi difensive.

Il Ministero intimato non si è costituito in giudizio.

2). Per ragioni di ordine logico va preliminarmente esaminato il motivo di appello con il quale si rinnovano le censure - disattese dal T.A.R. - sui limiti del potere di riesame da parte della locale Soprintendenza della legittimità dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Pozzuoli.

Sostiene l’appellante che l’organo statale, debordando dai limiti di stretta legittimità entro in quali deve essere esercitato il riesame dell’autorizzazione rilasciata dall’autorità comunale, avrebbe posto in essere una valutazione nel merito quanto alla compatibilità con il contesto tutelato delle opere realizzate sovrapponendo, quindi, una nuova ed autonoma valutazione di merito a quella già espressa dall’ autorità comunale.

Il motivo non va condiviso.

Osserva il collegio che il dirigente tecnico del Comune di Pozzuoli ha motivato il rilascio dell’autorizzazione paesistica sul rilievo che “ trattasi di abuso edilizio su preesistente manufatto già dotato di licenza edilizia sito in zona urbanizzata e (che) non determina impatto ambientale ”.

Il T.A.R. ha correttamente posto in rilievo che il Comune ha espresso il giudizio di compatibilità paesaggistica ed ambientale sulla base di una incompleta istruttoria in ordine alla tipologia e consistenza e della opere, da porsi in raffronto con la disciplina di tutela della zona

Emerge, in primo luogo, che le opere per la quali la Soprintendenza ha negato il rilascio dell’autorizzazione in sanatoria (muri di contenimento nel numero di quattro con elevazione fra i 4 ed i 5 metri, di cui due realizzati con tecnica costruttiva in cemento armato) non si pongono affatto in rapporto di accessorietà con altro preesistente manufatto, ma introducono in via del tutto autonoma la modificazione nell’ assetto del territorio tutelato.

In assenza di un puntale e motivato apprezzamento da parte del Comune di Pozzuoli sull’impatto ambientale dei muri di contenimento, resta escluso che la Soprintendenza abbia rinnovato un giudizio di merito già compiuto dall’ autorità comunale.

La determinazione della Soprintendenza ha, invece, posto rimedio ad una carenza sul piano motivazione dell’autorizzazione comunale, a sua volta causata da una carente istruttoria in ordine presupposti del provvedere, con un sindacato non eccedente i vizi di legittimità dell’atto sottoposto a controllo, che come è noto sono comprensivi dell’eccesso di potere nelle diverse figure sintomatiche elaborate dalla giurisprudenza.

Sotto ulteriore profilo la statuizione di annullamento muove dal raffronto dei muri di contenimento con la disciplina di vincolo specifico introdotta con il d.m. 12 settembre 1957 a salvaguardia dei valori “ estetico e tradizionali ” del territorio di Pozzuoli “ che si adagia al centro della rada che si apre fra la collina di Posillipo e le spiagge di Arco Felice e di Lucrino ”.

La determinazione della Soprintendenza non segue ed un valutazione di merito - che si assume riservata alla sola autorità che ha rilasciato il nulla osta paesistico - ma esprime un giudizio comparativo, nei limiti di stretta legittimità, fra il chiaro dettato precettivo del provvedimento di vincolo e l’assoluta incompatibilità con esso delle opere realizzate, per l’evidente “ vulnus ” arrecato alla cornice paesaggistico/ambientale in relazione alla consistenza dei manufatti, alla tipologia dei materiali utilizzati ed alla tecnica costruttiva.

2.1). Né l’alterazione delle condizioni di ambiente può trarre giustificazione dalla finalizzazione delle opere al contenimento del terreno posto a monte della sottostante via Domiziana per ragioni di incolumità e sicurezza pubblica, perché, anche in tali ipotesi, i lavori non sono sottratti al controllo di compatibilità dell’autorità preposta alla tutela del vincolo e devono essere realizzati con tecniche costruttive volte mitigare e contenere l’impatto ambientale sulla bellezza di insieme oggetto di tutela.

2.2). Va, inoltre, escluso che le opere realizzate possano qualificarsi – agli effetti del impatto ambientale – come intervento di restauro e risanamento conservativo.

Tale tipologia di lavori – alla luce delle definizione che si enuclea dall’ art. 3, lett. c) del t.u. 6 giugno 2001, n. 378 (che riproduce l’art. 31 della legge 5 agosto 1978, n. 437) – assolve un ruolo strettamente manutentivo e conservativo del patrimonio edilizio esistente, restando escluso l’ asservimento all’ edificazione di nuove porzioni del territorio, oltre quelle già interessate dall’ attività costruttiva. Si tratta di lavori che sul piano funzionale sono rivolti al “ consolidamento, ripristino e rinnovo degli elementi costituivi dell’ edificio ”, e nei soli limiti della cui consistenza originaria può aver luogo l’ “ inserimento (di) . . . elementi accessori ” o di nuovi impianti.

2.3) L’appellante ripropone il motivo, anch’esso disatteso dal T.A.R., inerente al tardivo esercizio del potere di ‘controllo’ della legittimità dell’autorizzazione paesistica rilasciata dal comune di Pozzuoli.

Ella sostiene che alla richiesta della Soprintendenza di acquisire documentazione integrativa (resa disponibile il 9 luglio 2001) non può attribuirsi effetto interruttivo del termine perentorio di 60 giorni per la pronunzia sulla legittimità dell’autorizzazione comunale, decorrente dalla data di ricezione dalla stessa.

Ritiene la Sezione che la censura vada respinta.

La giurisprudenza è concorde nel ritenere che, ai fini del decorso del termine di sessanta giorni per il riesame di legittimità del nulla osta paesistico rilasciato dall’ autorità delegata, è necessario che esso pervenga corredato dagli elementi documentali utili al controllo.

Detto indirizzo trova fondamento nella lettera dell’art. 82 del d.P.R. 24.7.1977, n. 616 - come integrato dall’art. 1 della legge 8.8.1985, n. 431, e poi riprodotto all’art. 151, comma quarto, del d.lgs. 29.10.1999, n. 490 - ove è stabilito che “ le regioni danno immediata comunicazione al Ministero per i Beni Culturali e Ambientali delle autorizzazioni rilasciate e trasmettono contestualmente la relativa documentazione ”.

La possibilità di disporre acquisizioni istruttorie è del resto una evenienza procedimentale peculiare ad ogni procedimento di ‘controllo’ interorganico e si collega all’esigenza che il riesame avvenga secondo criteri di serietà e di piena e completa cognizione di ogni elemento rilevante ai fin del giudizio di legittimità dell’atto.

Eventuali carenze del supporto documentali utile all’esercizio del potere di verifica della legittimità dell’atto autorizzatorio possono, quindi, dare ingresso ad attività istruttoria con effetto interruttivo del termine assegnato per il controllo in base al noto principio “ contra non valentem non agit prescriptio ”. Una volta pervenuta alla Soprintendenza la documentazione integrativa indispensabile per il riscontro di riprende vigore “ ex novo ” il termine perentorio per il riesame.

Nella specie, una volta acquisita alla data del 9 luglio 2001 la documentazione che la stessa Soprintendenza, con statuizione non contestata, ha qualificato “ idonea a consentire la puntuale verifica dell’istruttoria compiuta per il rilascio della sanatoria in esame ”, l’atto di annullamento è intervenuto il 4 settembre 2001, in osservanza del prescritto termine di 60 giorni.

2.3). Non assume rilievo, ai fini del rispetto di detto termine, la data di comunicazione all’interessato del provvedimento di annullamento.

L’art. 2 del d.m. 18 dicembre 1996, nello stabilire che i provvedimenti di annullamento “ vanno formalmente comunicati agli interessati entro il termine perentorio di cui all’art. 1 della legge n. 432/1985 ” assolve funzione sollecitatoria, quanto all’espletamento della fase procedimentale di partecipazione dell’atto, che deve avvenire senza indugio fin dalla consumazione del termine assegnato per la verifica di legittimità, ma non sposta la scadenza del dies ad quem per il controllo alla data di cognizione del suo esito da parte dell’interessato.

2.4). Quanto, infine, alla doglianza che investe l’omessa comunicazione, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, dell’avvio del procedimento sfociato con la determinazione di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, le risultanze di causa e le acquisizioni in giudizio mostrano che il procedimento stesso non avrebbe avuto esito diverso.

Pertanto, in applicazione del principio di dequotazione dei vizi formali del procedimento amministrativo non incidenti sul contenuto sostanziale del provvedimento - recepito dall’art. 21 septies della legge n. 241 del 1990, quale introdotto dalla legge n. 15 del 2005 – deve escludersi che la dedotta violazione della regola procedimentale possa assurgere a vizio di annullamento dell’atto impugnato (il che comporta l’irrilevanza dell’esame del contenuto della autorizzazione, che ha richiamato la normativa di settore, stante la subordinazione della sua efficacia al superamento della fase del riesame da parte dell’organo statale).

L’appello va quindi respinto.

Nessuna determinazione è adottata in ordine alle spese del secondo grado del giudizio, non essendosi costituita l’Amministrazione intimata.