Numero 01988/2016 e data 26/09/2016

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 6 luglio 2016

NUMERO AFFARE

01013/2016

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

quesito inerente alla presentazione delle istanze di revisione di flotte di veicoli di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 t da espletare presso sedi attrezzate “fisse” o “mobili” predisposte da soggetti terzi (articolo 19, legge 1° dicembre 1986 n. 870). Competenza degli Studi di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto di cui alla legge 8 agosto 1991 n. 264.

LA SEZIONE

Vista la richiesta di parere 30 maggio 2016 prot. n. 12538 formulata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - dipartimento per i trasporti - e pervenuta il giorno successivo;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere F B.

Premesso:

La direzione generale per la motorizzazione (di seguito Direzione) del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti svolge, tra l’altro, funzioni d’indirizzo e di coordinamento nelle materie che attengono alla circolazione dei veicoli a motore e alla sicurezza della circolazione stessa. In questo ambito la Direzione si occupa anche degli aspetti tecnico-amministrativi relativi alla revisione dei veicoli a motore, alla luce delle previsioni contenute nell’art. 80 del codice della strada.

Una questione interpretativa recentemente insorta riguarda l’individuazione dei soggetti legittimati a richiedere le sedute di revisione di flotte di veicoli di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 t da espletare presso sedi attrezzate – fisse o mobili – predisposte da soggetti terzi.

Per esigenze di semplificazione e di efficienza dei servizi di motorizzazione resi agli utenti, già dagli inizi degli anni Novanta l’espletamento delle operazioni di revisione dei veicoli capaci di contenere al massimo 16 persone, compreso il conducente, e quelli aventi una massa complessiva a pieno carico fino a 3,5 t è affidato, oltre che agli uffici della motorizzazione civile, anche alle imprese di autoriparazione, cosi come previsto dall’art. 80, comma 8, del codice della strada, sulla base di una concessione ministeriale poi tramutata in autorizzazione provinciale. Viceversa, per quanto concerne la revisione dei veicoli pesanti, vale a dire quelli di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 t, permane a tutt’oggi la competenza esclusiva degli uffici della motorizzazione civile.

Tuttavia, al fine di rendere più agevoli le operazioni di revisione dei predetti veicoli pesanti, specie laddove si tratti di intere flotte in disponibilità di aziende pubbliche o private (es. aziende di trasporto di cose o di persone), è data la possibilità che le operazioni stesse vengano effettuate, dice il ministero “alla presenza” di funzionari del competente UMC, presso sedi attrezzate, fisse o mobili, predisposte dalle stesse aziende interessate o da soggetti terzi.

Tale prassi amministrativa (quella delle sedi esterne), legittimata dalla previsione contenuta dall'art. 19, comma 1, della legge 1° dicembre 1986, n. 870, persegue anche lo scopo, peraltro prevalente sotto l’aspetto della tutela della salute pubblica e dell’ambiente, di superare particolari impedimenti derivanti dall’assetto urbanistico o dalla morfologia geografica dei luoghi in cui sono ubicate le sedi degli UMC, presso i quali l’afflusso concomitante di un numero rilevante di veicoli pesanti da sottoporre a revisione può dar luogo sia a rischi per la sicurezza della circolazione stradale sia a dannose concentrazioni di gas inquinanti.

Coerentemente con il quadro normativo sin qui descritto, la Direzione ha nel tempo impartito agli UMC direttive tecniche ed amministrative al fine di consentire il corretto espletamento delle operazioni di revisione fuori sede;
in particolare la circolare 29 aprile 1998 prot. n. 39 con la quale sono stati individuati i soggetti pubblici e privati cui è riconosciuta la possibilità di richiedere, ai sensi del citato art. 19 della legge n. 870 del 1986, le sedute in parola.

Al riguardo, la predetta circolare fa riferimento:

per quanto concerne i soggetti pubblici, alle Regioni, alle Province e ai Comuni “in relazione alle provvidenze che detti Enti devono offrire ai propri amministrati”, nonché ai soggetti che operano nel settore del trasporto pubblico o che comunque gestiscono ampi parchi veicolari per il raggiungimento dei propri fini istituzionali;
per quanto concerne i soggetti privati, ai costruttori di veicoli, agli allestitori ed ai trasformatori degli stessi, nonché ai proprietari di parchi veicolari di tale ampiezza da giustificare lo svolgimento delle operazioni di revisione presso una sede diversa da quella dell'UMC.

Con successiva circolare 10 maggio 2004 prot. n. 1493 sono state ricomprese nel novero di detti soggetti anche le imprese di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto (di seguito, per brevità, Studi di consulenza automobilistica) di cui alla legge 8 agosto 1991 n. 264.

Le predette imprese svolgono attività di consulenza, di assistenza e d’intermediazione sulla base di autorizzazione dalla Provincia del luogo in cui è stabilita la loro sede, nel rispetto della programmazione numerica delle autorizzazioni rilasciabili nell’ambito del territorio provinciale (v. articoli 2 e 3 della legge n. 264 del 1991).

La circolare del maggio 2004 è stata nel tempo oggetto di erronee prassi applicative che hanno travalicato di fatto i limiti di operatività della stessa attribuendole, sotto l’aspetto formale, un carattere normativo ed innovativo dell’ordinamento che evidentemente contrasta con la natura stessa della circolare e, sotto l’aspetto sostanziale, attribuendole contenuti in palese contrasto con le disposizioni di legge vigenti in materia. Dette prassi applicative hanno altresì determinato fenomeni distorsivi del mercato.

Con circolare 7 agosto 2015 prot. n. 18753 si è quindi provveduto a diramare opportuni chiarimenti, nell'intento di ricondurre nell’alveo della legittimità l'applicazione delle istruzioni operative contenute nella richiamata circolare del maggio 2004. Ciò ha determinato non poche rimostranze da parte di numerosi operatori del settore, che da un lato hanno lamentato come il nuovo orientamento è suscettibile di ledere i propri interessi economici, e dall’altro hanno rappresentato comunque la necessità di disporre di un adeguato lasso di tempo per intraprendere le iniziative organizzative necessarie per l’adeguamento alle istruzioni operative contenute nella predetta circolare.

La Direzione ha quindi ritenuto opportuno sospendere l’applicazione della circolare stessa (v. circolare 22 ottobre 2015 prot. n. 24483), in attesa di poter approfondire sia la reale portata dell’impatto delle nuove istruzioni, sia la fondatezza dell’impostazione interpretativa assunta.

La questione trae origine dalla vicenda occorsa recentemente presso I’UMC di Roma, al quale si è rivolto uno Studio di consulenza automobilistica operante nella provincia di Latina, chiedendo la prenotazione di sedute revisione di veicoli pesanti in disponibilità di altre aziende, da effettuare presso il centro mobile di proprietà dello Studio medesimo.

Tale richiesta ha suscitato reclami da parte di altri operatori esercenti nel territorio della Provincia di Roma, ritenendo violati i limiti territoriali di competenza imposti dalla richiamata legge n. 264 del 1991.

È quindi insorta la necessità di comprendere, alla luce di quanto disposto dalla richiamata circolare del maggio 2004 e della medesima legge n. 264 del 1991, se e in quali limiti gli Studi di consulenza automobilistica siano legittimati ad intervenire nel procedimento di prenotazione e di svolgimento delle operazioni di revisione fuori sede.

Cosicchè, nel corso dei lavori preparatori della circolare del 7 agosto 2015, è emerso il convincimento che debbano essere tenuti distinti due aspetti concomitanti: l’uno concernente l’interesse diretto ed immediato ad ottenere la seduta di revisione, l’altro concernente l’interesse ad intermediare al fine della fissazione e dello svolgimento della seduta stessa.

Sotto il primo profilo, il Ministero ritiene che l'interesse (diretto ed immediato) ad ottenere le sedute di revisione sussista unicamente in capo al soggetto che ha la disponibilità dei veicoli da revisionare, sia esso proprietario o titolare di altro diritto di utilizzazione, su cui grava l’obbligo di revisione. Al medesimo va riconosciuta una duplice facoltà:

1) Attrezzare in proprio una sede deputata allo svolgimento delle operazioni di revisione ovvero avvalersi della sede attrezzata, fissa o mobile, predisposta da altro imprenditore;

2) Presentare direttamente agli sportelli dell’UMC la richiesta di revisione ovvero avvalersi, a tal fine, dell’intermediazione di uno Studio di consulenza automobilistica.

Con riguardo al secondo punto deve osservarsi che i criteri per l’accesso agli sportelli degli UMC derivano dalla citata legge n. 264 del 1991, la quale prescrive che l’attività di consulenza, di assistenza e di intermediazione nel settore automobilistico sia esercitata, per conto di terzi ed a titolo oneroso, esclusivamente da imprese appositamente autorizzate dalla Provincia sulla base della sussistenza di una serie di requisiti, tra i quali, oltre al possesso di idonei locali, è previsto in particolare il possesso di specifico attestato d’idoneità professionale;
di modo che l’esercizio di fatto dell’attività in questione, in assenza dì autorizzazione provinciale e da parte di soggetto non munito del predetto attestato d’idoneità professionale, configura il reato di esercizio abusivo di attività contemplato dall’art. 348 del codice penale (v. art. 9, comma 4, della legge n. 264 del 1991).

Non v’è quindi dubbio che gli Studi di consulenza automobilistica, in quanto tali, siano legittimati ad intervenire nei procedimenti di prenotazione delle sedute di revisione fuori sede;
ed anzi, le conclusioni alle quali si è pervenuti, alla luce delle disposizioni da ultimo richiamate, valgono certamente ad escludere la possibilità che la richiesta di revisione possa essere presentata all’UMC da parte di altri soggetti terzi.

Parimenti, per quanto concerne il precedente punto 1), in assenza di norme primarie che limitino la libera intrapresa economica nel settore che qui interessa, non può disconoscersi che il titolare di uno Studio di consulenza automobilistica possa gestire anche una sede, fissa o mobile, attrezzata per lo svolgimento delle revisioni dei veicoli pesanti. Non sembra, infatti, poter far discendere dalla disciplina contenuta nella legge n. 264 del 1991 un principio d’incompatibilità tra l’esercizio dell’attività di consulenza automobilistica e l’esercizio di qualsivoglia altra attività imprenditoriale.

Ciò che viceversa il Ministero ritiene illegittimo è la commistione di ruoli che si viene a creare laddove il consulente automobilistico operi, contestualmente, sia come fornitore di sedi attrezzate, sia come intermediatore nella presentazione delle richieste di revisione fuori sede.

Il fatto che il soggetto che predispone la sede attrezzata sia anche un consulente automobilistico costituisce una circostanza meramente eventuale che non può né deve determinare in alcun modo una sovrapposizione di ruoli.

Altra limitazione, desumibile dalla legge n. 264 del 1991, che prevede una programmazione provinciale delle autorizzazioni rilasciabili (art. 2) e impone, tra i requisiti essenziali richiesti per il rilascio delle autorizzazioni stesse, la sussistenza di una sede dotata di locali idonei ed esclusivi per lo svolgimento delle attività di consulenza automobilistica (art. 3), attiene all’ambito dell’attività.

In primo luogo questa deve ritenersi circoscritta alla provincia nella quale è stata ottenuta l’autorizzazione e nella quale è stata quindi ubicata la sede dell’impresa.

In secondo luogo è da ravvisare un implicito divieto di reperire clientela e di svolgere l’attività di consulenza con modalità itineranti;
ed infatti, l’idoneità dei locali sede degli Studi di consulenza è valutata proprio in funzione della sussistenza di adeguati spazi da adibire ad ufficio ed atti a consentire il temporaneo stazionamento del pubblico (v. art. 1 del decreto ministeriale 9 novembre 1992, in Gazzetta Ufficiale 1° dicembre 1992 n. 283).

Ne consegue che il consulente proprietario di un centro mobile di revisione non potrebbe comunque richiedere sedute di revisione al di fuori della provincia nella quale risulta autorizzato, alterando in tal modo gli equilibri di mercato sussistenti in ambiti territoriali diversi.

Per tali ragioni, con la circolare del 7 agosto 2015 è stata quindi richiamata la necessità che “la presentazione delle domande volte ad ottenere sedute di revisione, ai sensi dell’art. 19 della legge 870/1986, siano presentate a cura di operatori professionali rispetto ai quali siano soddisfatte due condizioni concomitanti:

1. che si tratti di Studi di consulenza diversi da quelli che forniscono le sedi attrezzate (fisse o mobili);

2. che si tratti di Studi di consulenza che abbiano la propria sede nello stesso territorio provinciale in cui debbono essere espletate le sedute di revisione”.

Il Ministero non formalizza il quesito, ma appare evidente che intenda conoscere se i requisiti appena indicati siano legittimi.

Considerato:

Per rispondere al quesito occorre muovere dalla fonte primaria che disciplina l’attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto, ossia la legge 8 agosto 1991 n. 264, il cui art. 1 stabilisce che “Ai fini della presente legge, per attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto si intende lo svolgimento di compiti di consulenza e di assistenza nonché di adempimenti, come specificati nella tabella A allegata alla presente legge e comunque ad essi connessi, relativi alla circolazione di veicoli e di natanti a motore, effettuato a titolo oneroso per incarico di qualunque soggetto interessato”.

La tabella A prevede al primo punto la voce “Consulenza, assistenza e adempimenti, compresa la richiesta delle prescritte certificazioni, relativi ai tipi di operazioni di cui alla tabella 3 allegata alla legge 1° dicembre 1986, n. 870, e successive modificazioni e integrazioni”, che attiene alla materia in oggetto.

Peraltro, all’ultimo punto della tabella figura una disposizione di chiusura, relativa a “Consulenza, assistenza e adempimenti, compresa la richiesta delle prescritte certificazioni, comunque imposti da leggi o regolamenti relativamente a veicoli, natanti e relativi conducenti”.

L’ampiezza delle previsioni non lascia dubbi circa la legittimazione degli Studi di consulenza automobilistica a intervenire nei procedimenti di prenotazione delle sedute di revisione dei veicoli, ed anzi la loro funzione in materia è privilegiata, dato che da un lato l’art. 2 della legge prescrive che le imprese esercenti detta attività siano autorizzate dalla Provincia, dall’altro l’art. 3 subordina il rilascio dell’autorizzazione a una serie di requisiti in capo al titolare dell’impresa individuale, ma riferibili anche alla società, in persona del legale rappresentante, che:

a) sia cittadino italiano o cittadino di uno degli Stati membri della Comunità economica europea stabilito in Italia;

b) abbia raggiunto la maggiore età;

c) non abbia riportato condanne per delitti contro la pubblica amministrazione, contro l’amministrazione della giustizia, contro la fede pubblica, contro l’economia pubblica, l’industria e il commercio, ovvero per i delitti di cui agli articoli 575, 624, 628, 629, 630, 640, 646, 648 e 648-bis del codice penale, per il delitto di emissione di assegno senza provvista di cui all’articolo 2 della legge 15 dicembre 1990 n. 386, o per qualsiasi altro delitto non colposo per il quale la legge preveda la pena della reclusione non inferiore nel minimo a due anni, e nel massimo a cinque anni, salvo che non sia intervenuta sentenza definitiva di riabilitazione;

d) non sia stato sottoposto a misure amministrative di sicurezza personali o a misure di prevenzione;

e) non sia stato interdetto o inabilitato;

f) sia in possesso dell’attestato di idoneità professionale di cui all’articolo 5;

g) disponga di locali idonei e di adeguata capacità finanziaria valutati alla stregua di criteri definiti, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dal Ministro dei trasporti con proprio decreto, sentite le associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale.

Tali requisiti sono totalmente coerenti con lo svolgimento dell’attività di presentazione delle domande volte ad ottenere sedute di revisione, ai sensi dell’art. 19 della legge 870 del 1986.

Ciò posto, si pone il problema dei limiti a detta legittimazione, con particolare riguardo ai due indicati nella circolare del 7 agosto 2015.

Quanto al secondo, per cui deve trattarsi di Studi di consulenza che abbiano la propria sede nello stesso territorio provinciale in cui debbono essere espletate le sedute di revisione, esso trova sicuro fondamento nella legge, perché dall’art. 2 si evince come l’ambito di operatività sia limitato al territorio della Provincia. Ciò non tanto perché l’autorizzazione è rilasciata dalla Provincia, quanto perché la programmazione del settore presuppone tale limite. Sempre l’art. 2, infatti, stabilisce che il Ministro dei trasporti, con proprio decreto, definisce i criteri per la programmazione numerica, a livello provinciale e in rapporto con l’indice provinciale della motorizzazione civile, delle autorizzazioni all’esercizio dell'attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto e che le Province definiscono, entro i successivi novanta giorni, il programma provinciale delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto. Inoltre l’art. 3 impone, tra i requisiti essenziali richiesti per il rilascio delle autorizzazioni, la sussistenza di una sede dotata di locali idonei per lo svolgimento delle attività di consulenza automobilistica, ciò indicando l’esigenza di stabile localizzazione geografica di detta attività.

Invece, il primo limite indicato dalla richiamata circolare, ossia che si tratti di Studi di consulenza diversi da quelli che forniscono le sedi attrezzate (fisse o mobili) per lo svolgimento delle revisioni dei veicoli pesanti, non trova un esplicito fondamento nella legge, ma si evince dal sistema.

In tal senso si possono condividere le argomentazioni del ministero riferente, secondo cui, laddove il consulente automobilistico operi, contestualmente, sia come fornitore di sedi attrezzate, vieppiù se mobili, sia come intermediatore nella presentazione delle richieste di revisione fuori sede, perderebbe la posizione di terzietà su cui si fonda l’attività d’intermediazione svolta dal consulente.

Nell’ipotesi in esame, infatti, il consulente che richiede le sedute per conto del soggetto proprietario dei veicoli da revisionare opera un’intermediazione che di fatto viene svolta anche nel proprio interesse in quanto, mettendo a disposizione la propria sede attrezzata, diviene parte nel rapporto con la pubblica amministrazione. Del resto l’allestimento di una sede attrezzata per la revisione di veicoli pesanti travalica l’ambito delle competenze proprie della consulenza automobilistica, così come elencate nella richiamata tabella A allegata alla legge n. 264 del 1991, e pertanto il consulente si trova in quest’ambito ad operare non già nella veste di consulente automobilistico bensì in quella generica di libero imprenditore.

Tuttavia la suddetta limitazione va intesa solo in questo senso, essendo vietato non l’esercizio di entrambe le attività, bensì il loro incrocio, ossia quando l’impresa presenti le domande volte ad ottenere sedute di revisione presso una sede attrezzata da essa stessa fornita. La tutela della mercato, che costituisce principio fondamentale in materia, impedisce interpretazioni della normativa che generino effetti distorsivi della concorrenza, come avverrebbe consentendo alle imprese che svolgono attività di consulenza di presentazione domande relative a sedi da esse stesse gestite, ma deve anche essere proporzionata a tale obiettivo.

In conclusione può rispondersi al quesito osservando che le condizioni poste dalla circolare sono legittime, a patto di precisare che la prima operi non in assoluto ma solo con riguardo alle sedi fornite dagli Studi di consulenza che presentano la domanda.

Incidentalmente, trattandosi di aspetto inerente alla materia e presupposto dell’impostazione data dal Ministero al quesito, si ricorda che le operazioni di revisione dei predetti veicoli pesanti possono essere effettuate presso sedi attrezzate, fisse o mobili, predisposte dalle stesse imprese interessate o da soggetti terzi, ma devono essere svolte funzionari del competente dell’ufficio della motorizzazione civile - che percepiscono i relativi compensi previsti dalla tariffa 3 allegata alla legge 1 dicembre 1986 n. 870 - e non semplicemente “alla presenza” di questi ultimi.