Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2022-07-06, n. 202205634

Pubblicato il 06/07/2022

N. 05634/2022REG.PROV.COLL.

N. 08626/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8626 del 2021, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aurelio Domenico Masuelli, Stefano Santarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Piovano, Marialaura Piovano, Eleuterio Zuena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Casa Cura Habilita s.p.a. (già Casa di Cura Villa Igea s.r.l.), Società Policlinico di Monza s.p.a. (già Nuova Casa di Cura Città di Alessandria s.r.l.), non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 3099/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2022 il Cons. Umberto Maiello e dato atto, quanto ai difensori e alla loro presenza, di quanto indicato a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Piemonte e la Regione Liguria hanno concluso, nel 2008, un primo accordo per la regolazione del fenomeno della cd. “ mobilità sanitaria ”, intesa quale fenomeno di “ migrazione ” degli utenti del SSN verso strutture operanti in una Regione diversa da quella di residenza.

1.1. Le finalità perseguita erano quelle di assicurare – “ attraverso la definizione di tetti di attività condivisi funzionali al governo complessivo della domanda ” (cfr. Nuovo patto per la salute per gli anni 2010-2012 del 3 dicembre 2009) - effettività alla programmazione, contenere la spesa sanitaria e valorizzare, sulla base del principio di autosufficienza, le strutture di ciascuna Regione rispetto a prestazioni di base che ciascun Ente sarebbe in grado di assicurare ai propri cittadini.

Tanto nel solco delle coordinate tracciate dall’art. 8- sexies , comma 8, del decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502, a mente del quale: “ Il Ministro della sanità, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentita l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, con apposito decreto, definisce i criteri generali per la compensazione dell'assistenza prestata a cittadini in regioni diverse da quelle di residenza. Nell'ambito di tali criteri, le regioni possono stabilire specifiche intese e concordare politiche tariffarie, anche al fine di favorire il pieno utilizzo delle strutture e l'autosufficienza di ciascuna regione, nonché l'impiego efficiente delle strutture che esercitano funzioni a valenza interregionale e nazionale ”.

2. Con DGR n. 1630 del 5 dicembre 2008, la Regione Liguria, e con DGR n. 85-10527 del 29 dicembre 2008, la Regione Piemonte, approvavano, dunque, un primo accordo sperimentale relativo al biennio 2009/2010 in materia di mobilità sanitaria interregionale con il dichiarato obiettivo (cfr. art. 1) di “ modulare l’accesso dei cittadini residenti in Liguria verso case di cura private accreditate e contrattate del Piemonte e, del pari, dei cittadini residenti in Piemonte verso case di cura accreditate e contrattate della Liguria ” per contrastare “ gli effetti della mancata valorizzazione dei principi di autosufficienza di ciascuna Regione e dell’impiego efficiente delle strutture a valenza interregionale ”.

2.1. In concreto l’intesa, non formalmente sottoscritta, individuava cinque strutture private accreditate del Piemonte ed una della Liguria, per ciascuna delle quali venivano fissati valori limite alla erogazione di prestazioni nei confronti dei pazienti provenienti dalla Regione confinante, oltre i quali le prestazioni in favore dei residenti nella Regione confinante non sarebbero state poste a carico del pertinente fondo sanitario regionale.

Segnatamente, si assumeva il valore soglia del 15% della produzione extraregionale, rilevata nel 2007, rispetto all’intera produzione delle strutture interessate, percentuale aumentata in via transitoria per l’anno 2009. I suddetti valori soglia avrebbero dovuto essere recepiti nei contratti tra la Regione competente e la Casa di cura interessata.

2.2. L’intesa sperimentale, valevole per il biennio 2009-2010, veniva rinnovata con modifiche al valore soglia per un ulteriore biennio e validata dalla Regione Liguria con DGR del 5 febbraio 2010 n. 198/2010 e dalla Regione Piemonte con DGR n. 43-13492 dell’8 marzo 2010.

2.3. Ciò nondimeno, unilateralmente ed in anticipo rispetto alla scadenza dell’accordo (31 dicembre 2012), con DGR n. 10-2420 del 27 luglio 2011, la Regione Piemonte revocava la precedente delibera n. 43-13492 dell’8 marzo 2010, recedendo così dall’accordo.

3. Con il ricorso di primo grado la Regione Liguria adiva il TAR per la Liguria per l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni conseguenti all’adozione della deliberazione di revoca della Giunta Regionale del Piemonte n. 10-2420 in data 27 luglio 2011.

Con il medesimo mezzo la Regione Liguria proponeva, occorrendo, domanda di annullamento della riferita deliberazione.

4. Il TAR per la Liguria, giusta sentenza n. 1139/2013, dichiarava il proprio difetto di competenza territoriale e la causa veniva riassunta innanzi al TAR per il Lazio, sede di Roma, che, sentenza del 15 marzo 2021, n. 3099, respingeva il ricorso.

4.1. La pronuncia di primo grado riposa su due statuizioni reiettive con le quali il TAR ha, in particolare, opposto, da un lato, la tardività della domanda di annullamento spiegata dalla Regione Liguria e, dall’altro, l’infondatezza della domanda risarcitoria.

Quanto al primo profilo, posto che Regione Liguria ha avuto conoscenza della deliberazione di revoca il 9 agosto 2011, il ricorso sarebbe tardivo siccome spedito in notifica il 16 novembre, laddove avrebbe dovuto essere notificato entro il termine decadenziale previsto dal codice di rito (60 giorni) e, ad avviso del TAR, spirato il 30 ottobre 2011, a tali fini considerando il periodo di sospensione feriale dal 1° - al 31 agosto.

4.2. In stretta connessione con tale profilo, il TAR soggiunge che la tardività della domanda di annullamento refluisce in negativo anche sull’azionata pretesa risarcitoria nella misura in cui si risolve nella mancata – tempestiva – attivazione degli strumenti a disposizione del creditore per evitare o limitare il danno (art. 30, c. 3, c.p.a.), ricordando che “ l’omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno, evitabile con l’ordinaria diligenza ”.

4.3. Muovendo da tali premesse, il TAR esclude, dunque, la sussistenza di un danno risarcibile in favore dell’appellante in quanto, sulla base di un giudizio prognostico fondato sul canone del “ più probabile che non ”, “ una pronta reazione in sede giudiziale e la proposizione, in quella sede, di una domanda cautelare –possibilmente davanti al Giudice territorialmente competente sin dal 2011, ossia nell’immediatezza della delibera che ha determinato il recesso della Regione subalpina- avrebbero potuto –almeno secondo il detto criterio di causalità ipotetica- condurre all’elisione del danno relativo agli anni 2011 e 2012 e che, a distanza di tempo, la Regione Liguria ha visto quantificare ex post dalla Conferenza Stato Regioni ”.

5. Con il mezzo qui in rilievo, la Regione Liguria chiede la riforma del suindicato decisum, deducendo a sostegno della spiegata impugnazione i seguenti motivi di gravame:

a) la decisione di primo grado sarebbe, anzitutto, illegittima siccome incisa dal vizio di omessa pronuncia con riferimento all’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato dalla Casa di Cura Villa Igea;

b) la traiettoria argomentativa su cui riposa la sentenza in argomento sarebbe, altresì, segnata da plurime violazioni di legge sia con riferimento alla dichiarazione di tardività della domanda di annullamento che alla statuizione di infondatezza della domanda risarcitoria.

6. Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte spiegando articolate difese ed insistendo per il rigetto dell’appello.

7. All’udienza del 23 giugno 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. L’appello, con le precisazioni di seguito svolte, deve ritenersi infondato e, pertanto, va respinto.

9. Con il primo motivo, giusta quanto già anticipato nella narrativa in fatto, l’appellante si duole dell’omessa pronuncia, da parte del TAR, sull’eccezione sollevata in prime cure e avente ad oggetto l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato dalla Casa di Cura Villa Igea.

9.1. Com’è noto, nel processo amministrativo, ai fini dell'ammissibilità dell'intervento ad opponendum , è sufficiente che l'interveniente vanti un interesse di fatto rispetto alla controversia, che sia avvinto da un nesso di dipendenza o accessorietà rispetto a quello azionato in via principale.

Orbene, l’interesse che reggeva l’iniziativa giurisdizionale qui contestata traeva alimento dall’inclusione del predetto operatore nel perimetro di operatività soggettiva dell’intesa qui in rilievo, tanto che, come riconosciuto nello stesso atto di appello, la Casa di Cura Villa Igea aveva autonomamente contestato la detta intesa tra la Regione Piemonte e Regione Liguria, promuovendo autonomo giudizio, tuttora pendente.

Da qui l’interesse, indubbiamente differenziato, alla conferma della