Pubblicato il 10/04/2018

N. 02164/2018REG.PROV.COLL.

N. 00836/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 836 del 2015, proposto da:
Comune di Volterra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G A, con domicilio eletto presso lo studio Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Provincia di Pisa, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati S S e M Antonietta Antoniani, con domicilio eletto presso lo studio Corrado Morrone in Roma, viale XXI Aprile, 11;

nei confronti

B G, rappresentato e difeso dall'avvocato L L, con domicilio eletto presso lo studio Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE I n. 01406/2014, resa tra le parti, concernente adozione piano delle attività estrattive di recupero aree escavate e riutilizzo dei residui recuperabili.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Pisa e di Giorgio Bruci;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2018 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati Gabriele Pafundi, in sostituzione dell'avv. Altavilla, e Corrado Morrone, in sostituzione dell'avv. Salvini;

FATTO

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sez. I, con sentenza 1° settembre 2014, n. 1406, ha dichiarato inammissibile il ricorso del Comune di Volterra (Pisa), qui appellante, per l’annullamento delle deliberazioni 27 maggio 2010, n. 45, e 16 dicembre 2010, n. 105, con le quali – sulla base della deliberazione del Consiglio regionale della Toscana n. 27 del 27 febbraio 2007 di approvazione del Piano regionale delle attività estrattive, di recupero delle aree escavate e riutilizzo dei residui recuperabili costituente, ai sensi della l.r. 3 novembre 1998, n. 78 ( Disposizioni in materia di miniere ) l’atto di programmazione settoriale che stabilisce gli indirizzi e gli obiettivi per l’attività di pianificazione in materia di cave e torbiere - il Consiglio provinciale di Pisa aveva, rispettivamente, adottato e approvato il ''Piano delle attività estrattive di recupero delle aree escavate e riutilizzo dei residui recuperabili - PAERP, 1 °stralcio" , e gli atti connessi tra cui la VAS e le deliberazioni di Consiglio provinciale 12 febbraio 2009, n. 12, di avvio del procedimento, di Giunta provinciale 7 aprile 2010, n. 64, di approvazione della proposta del piano e di Giunta provinciale 1 dicembre 2010, n. 206, di espressione dei pareri sulle osservazioni al PAERP.

La sentenza ha ritenuto l’inammissibilità per mancato rispetto del contraddittorio, infatti:

- l’eccezione dell’Amministrazione provinciale di inammissibilità del ricorso per mancata notificazione ad almeno uno dei controinteressati, riguardava un interveniente ad opponendum , portatore di interesse qualificato alla conservazione del provvedimento impugnato, nonché agevolmente individuabile dal contesto dell’atto impugnato;

- gli atti di pianificazione territoriale sono atti generali per i quali, pur essendo individuabili controinteressati in senso sostanziale (cioè soggetti che riceverebbero un vantaggio o un danno dall’atto in questione) non vi sono tuttavia controinteressati dal punto di vista formale;

- tuttavia, il principio generale incontra eccezione quando oggetto di impugnazione sia un piano o una variante con oggetto peculiare e circoscritto, e quando risulti evidente l'esistenza di posizioni specifiche in capo a soggetti interessati al mantenimento dell'atto, che ne determinano la qualità di controinteressati;

- il caso ricorre nella specie, perché i proprietari della cava di Ulignano, espressamente inclusa nel P.A.E.R.P. contestato, avrebbero ricevuto pregiudizio dall’accoglimento del ricorso.

Il Comune di Volterra appella e contesta la sentenza, per erroneità sulla dichiarazione di inammissibilità e riproponendo i motivi di merito del ricorso di primo grado.

La Provincia e il controinteressato chiedono la reiezione dell’appello.

All’udienza pubblica dell’8 febbraio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre rilevare che in altro processo – allo stato deciso con sentenza, non passata in giudicato, del Tribunale amministrativo per la Toscana, I, 19 gennaio 2017, n. 64 - i sigg.ri R e altri proprietari in territorio di Pomarance (Pisa) hanno tra l’altro impugnato:

- il Piano delle attività estrattive di recupero delle aree escavate e riutilizzo dei residui recuperabili (P.A.E.R.P.) della Provincia di Pisa, I stralcio, adottato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 45 del 27 maggio 2010 ed approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 105 in data 16 dicembre 2010, con contestuale svolgimento e positiva conclusione della procedura di Valutazione ambientale strategica (VAS) (v. ricorso R.G. 118/2014), nonché gli atti presupposti, fra i quali la VAS e le richiamate del deliberazioni di Consiglio provinciale 12 febbraio 2009, n. 12, di avvio del procedimento, 7 aprile 2010, n. 64, di approvazione della proposta del piano e 1° dicembre 2010, n. 206, con la quale sono stati espressi i pareri sulle osservazioni al P.A.E.R.P..

- gli atti e gli elaborati del P.A.E.R.P. (tra cui le tavole grafiche, la scheda relativa alla cava in località Podere Santa Emilia, la relazione tecnica, la relazione sintetica, ecc.) e della VAS (tra cui il parere motivato, il rapporto ambientale, la relazione di sintesi, ecc.);

- la delibera del Consiglio provinciale n. 12 del 12 febbraio 2009 e tutti gli atti ad essa allegati;

- la delibera della Giunta provinciale n. 74 del 7 aprile 2010;

- la delibera della Giunta provinciale n. 206 del 1 dicembre 2010 (v. ricorso R.G. 118/2014).

Quel ricorso R.G. 118-2014 è stato riunito ai ricorsi R.G. 1004-2014 e R.G. n. 1147-2015 (con relativi motivi aggiunti), sempre proposti dai sigg.ri R ed altri ed è stato deciso con la detta sentenza del Tribunale amministrativo per la Toscana, Sezione I, 19 gennaio 2017, n. 64 che tra l’altro ha affermato: “(...) 6.8. Il vizio che affligge la scelta di procedere all’approvazione del P.A.E.R.P. per stralci successivi, anziché unitariamente, l’inattendibile stima dei fabbisogni operata nell’ambito del primo stralcio del P.A.E.R.P. e l’inadeguatezza della V.A.S. conducono all’annullamento degli atti e provvedimenti della Provincia di Pisa impugnati con i primi sei motivi di cui al ricorso n. 118/2014 R.G., con assorbimento dei rimanenti profili di gravame. L’annullamento degli atti provinciali, e, segnatamente, del primo stralcio del P.A.E.R.P. approvato con deliberazione n. 105/2010, si riverbera inevitabilmente sulla legittimità della variante al regolamento urbanistico comunale di Pomarance (...). ” (pag. 38 di quella sentenza).

Dalla sentenza, si deduce all’evidenza che l’annullamento è stato esteso a tutto il P.A.E.R.P. - I stralcio e non alla sola sua parte concernente il sito di cava Santa Emilia nel Comune di Pomarance, contestato dai ricorrenti con il ricorso R.G. n. 118-2014.

Ciò posto, va rilevato che qui la resistente sig. Bruci afferma che, in questo odierno giudizio di appello alla sentenza dello stesso Tribunale amministrativo per la Toscana, I, 1° settembre 2014, n. 1406, residui comunque l’interesse tanto alla condanna alle spese del Comune di Volterra, quanto all’accertata illegittimità del mancato adeguamento degli strumenti urbanistici del Comune di Volterra, che sarebbe dovuto avvenire sin dal 2010.

La Provincia non ha richiesto una dichiarazione sopravvenuta carenza di interesse alla pronuncia e manifesta il medesimo interesse alla decisione.

Pertanto, va sottolineato che la presente decisione, indipendentemente dall’esito del giudizio d’appello sulla detta sentenza del Tribunale amministrativo per la Toscana, I, n. 64 del 2017 (che riguarda motivi di illegittimità diversi da quelli oggetto del presente giudizio), vale ai soli fini qui sopra evidenziati: al fondo, al mancato adeguamento degli strumenti urbanistici del Comune di Volterra. Per queste ragioni si procede al vaglio dell’appello.

2. In relazione al primo motivo di appello, non è corretta la dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Infatti, per la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in sede di impugnazione di atti di pianificazione territoriale non sussistono controinteressati, nemmeno riguardo a soggetti nominativamente indicati negli atti impugnati (Cons. Stato, Ad. plen., 21 luglio 1997, n. 14;
Ad. plen., 8 maggio 1996, n. 2;
VI, 3 marzo 2004, n. 1052;
V, 1° dicembre 2003, n. 7813). Sicché non sussiste il vizio di contraddittorio affermato dal primo giudice.

3. Nel merito l’appello è infondato.

Alla luce delle risultanze della conferenza dei servizi del 4 maggio 2010 e della consulta dei portatori di interesse del 5 maggio 2010, venne data risposta alle osservazioni sulla proposta di P.A.E.R.P. ( Piano delle attività estrattive, di recupero delle aree escavate e riutilizzo dei residui recuperabili ) (cfr. all. C alla delibera di Consiglio provinciale 27 maggio 2010 n. 45 - doc. 3 della Provincia).

In particolare, per le osservazioni del Comune di Volterra, era stato dato atto che il Comune era contrario ad aprire cave a Ulignano perché per il suo Regolamento urbanistico si ricadeva in zone E1 e V1 (zone boscate o di pregio).

Detta richiesta, si evidenzia in prima battuta, e salvo quanto si dirà più in specifico nel punto 4 della presente sentenza, bene è stata ritenuta non motivata, stante che - alla luce dell’art. 10 ( Adeguamento degli strumenti urbanistici comunali ) l.r. n. 37, comma 1, del 1998, vigente all’epoca degli atti impugnati - «il Comune adegua il proprio strumento urbanistico generale al P.A.E.R.P. nei termini dallo stesso stabiliti» . Dunque il P.A.E.R.P. è sovraordinato al Regolamento urbanistico: non ne è condizionato, ma lo condiziona.

Con deliberazione del Consiglio provinciale 27 maggio 2010 n. 45 si è comunque deliberata l’adozione del P.A.E.R.P. di Pisa – Stralcio I, Val di Cecina.

Con successiva deliberazione 1 dicembre 2010, n. 206 la Giunta provinciale ha deliberato di prendere atto delle osservazioni pervenute al P.A.E.R.P. - I stralcio, adottato dal Consiglio provinciale con detta delibera n. 45 del 27 maggio 2010;
di esprimere parere motivato sulle osservazioni pervenute e di trasmettere agli uffici che redigono il P.A.E.R.P. il parere motivato affinché se ne tenesse conto nella redazione della bozza di Piano da sottoporre per l’approvazione al procedente Consiglio Provinciale.

4. In specifico, si deve rilevare che le osservazioni del Comune di Volterra, che aveva presentato richiesta di espungere il sito di Ulignano dal PAERP, riguardavano il fatto che:

- l’area di cava sarebbe visibile da Volterra, dalla strada regionale 68 e dalla strada provinciale del Cornocchio, con impatto paesaggistico negativo su strutture turistico ricettive;

- il paesaggio volterrano ha poche aree boscate e la cava verrebbe a depauperare la superficie boscata;

- l’attività di cava è incompatibile con gli SSUU comunali.

La Provincia ha risposto affermando che:

- il rilievo, sul fianco sudorientale del quale è ubicato il sito di cava, è visibile da Volterra, ma non il fianco sudorientale, essendo Volterra a ovest dall’area;

- il Comune in sede di autorizzazione e controllo dell’attività estrattiva sul sito di Ulignano avrà modo di renderla meno impattante dal punto di vista paesaggistico, applicando il Piano;

- il paesaggio volterrano ha poche aree boscate se confrontato con altri comuni della Val di Cecina, che però è una delle aree più boscate d’Italia. Per la Provincia “non si può dire quindi che Volterra sia in assoluto povera di boschi. Infatti l’indice di boscosità di Volterra (26%) si attesta sulla media della Provincia di Pisa (27%) e al di sopra della media nazionale (24%). Se poi andiamo a vedere quanto incidono le nuove cave sulle aree boscate dei vari comuni, otteniamo la seguente tabella (...)”;

- la cava di Ulignano, la sola cava nuova in territorio boscato, depaupererebbe la superficie boschiva del Comune di Volterra dello 0,23%, percentuale maggiore a quella delle nuove cave in aree boscate in Pomarance: zona però che ha molta più superficie non boscata impegnata da aree di cava. Inoltre quell’area boscata è classificata trasformabile dal PTC e di pregio minore;

- non c’è incompatibilità con gli strumenti comunali, il P.A.E.R.P. è (come qui visto) sovraordinato;

- è vero che l’art. 29, comma 4, delle Norme Tecniche del PTC prevede una partecipazione del Comune alla definizione delle aree boscate non trasformabili , ma ciò consiste in un’ulteriore precisazione di quelle già dalla Provincia definite non trasformabili , non di tutte. Detto comma 4 infatti stabilisce: «Sono escluse dalla trasformazione le aree boscate che interessino aree boscate per le quali il P.T.C. individui come modalità di gestione la conservazione, il mantenimento, e il consolidamento (commi 29.2.1, 29.2.2, 29.2.3), e che trovino conferma nel più approfondito quadro conoscitivo del Piano Strutturale» ;

- non sembra che quest’articolo consenta ai Comuni di restringere la trasformabilità di aree boscate dal PTC valutate trasformabili .

Pertanto, con deliberazione del Consiglio provinciale 16 dicembre 2010 n. 105 si è deliberato “ di approvare il documento di P.A.E.R.P. I Stralcio – Settori I “Materiali Industriali” e II “Materiali Ornamentali e Storici” - adottato dal Consiglio Provinciale con delibera n° 45 del 27 maggio 2010 e modificato secondo le osservazioni accolte favorevolmente in sede di parere motivato dal soggetto competente ai fini della VAS (...)” (doc. 6 della Provincia).

Di conseguenza, non essendo stata accolta l’osservazione del Comune di Volterra sulla cava di Ulignano, la cava stessa non veniva espunta dal P.A.E.R.P. in sede di approvazione.

5. Ancora nel merito, il P.A.E.R.P. (atto di pianificazione di settore ex art. 7 l.r. n. 78 del 1998 e art. 10, comma 2, lett. a) , l.r. n. 1 del 2005, che può avere effetti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale in base all’art. 6 d.lgs. n. 152 del 2006 e art. 3 l.r. n. 10 del 2010, è sottoposto a Valutazione Ambientale Strategica, ai sensi degli artt.